# 文章导读
文章来源于《城市管理与科技》2021年第六期，作者：柳青，杭州市环境卫生和生活固废处置保障中心高级经济师，研究方向：市容环境卫生；李昇平，浙江财经大学区域经济学研究生，研究方向：城市经济学；杨雪锋，浙江财经大学公共管理学院教授，研究方向：城市管理。
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一、引言
（一）环卫保洁定额的定义
“定额”在建筑工程预算中被普遍使用，是指单位建设面积所需人工费、材料费、制品费、机械费的数量，为此国家定义了综合定额、预算定额、房屋维修定额、安装定额等。国家虽然没有以定额的形式规范环卫作业各项目的收费，但以省、市为范围，各地区均已结合地区的实际用工用料成本，依照国家政策出台了相关的政策法规，建立了环卫作业费用的核算体系。
（二）环卫保洁定额的编制及其作用
环卫保洁定额的编制是一个科学研究的过程，依据国家及地方性政策，再结合当地财政和经济发展的总体情况进行成本及消耗量核算，结合各省环卫作业管理、作业、招投标等的实际情况进行编制。一般来说环卫保洁定额的作用有以下几点：（1）统一市或省行政区域范围内城市化地区环卫保洁作业项目划分、工作量计算，以及政府编制年度环卫保洁作业经费预算的依据；（2）编制环卫保洁作业预算的计价依据；（3）
编制环卫保洁作业招标标底和投标报价的参考依据；（4）解决作业费用纠纷、加强内部管理和核算的参考依据；（5）正确引导环卫保洁行业的发展。
（三）环卫保洁定额主要内容
环卫保洁作业一般根据环卫作业项目的不同进行划分，通常分为：道路清洗保洁、公共厕所管理保洁、非法涂写清理、生活垃圾收集运输与处置等。在各项目中包含环卫项目作业说明、作业量计算规则等。项目一般由具体的作业内容和环卫定额核算基准价格表格组成。其中项目作业内容简明扼要地说明作业的主要工序，并依据作业项目的不同、机械的不同、道路等级的不同、公厕等级的不同及作业计算量规则的不同制定项目基准价格。
（四）全国各地环卫保洁定额标准对比
从表1可以看出，浙江的杭州、宁波两市标准偏低。特别是杭州作为经济大省的省会城市，2022年要举办亚运会，在不断提高城市精细化管理标准的趋势下，定额偏低不利于保洁质量的持续提升。
二、环卫保洁定额的构成及核算方法
通常，在制定环卫保洁基准价格时一般由以下几个部分构成：人工成本、机械成本、材料成本。
（一）城市道路分类保洁及核算方式
当前道路清扫部分，上海、广州等城市环卫作业定额的主要内容一般分为：机械清扫、冲洗；人工清扫、冲洗；垃圾箱保洁等。
1.人工成本
目前国内一些城市道路人工清扫保洁中针对人工成本及工作量测算，对道路及路面进行分类，并采用单价“元/平方米·年”来计算定额。以广州市、上海市为例，首先均实行道路、路面分级，其次依据不同标准及类型按照实际清扫面积采用单价“元/平方米·年”来计算基准价格。其中广州市人工清扫保洁工程量中人行道清扫、保洁作业量以全面积计算；非机动车道道路清扫、保洁作业量以全面积计算；道路无非机动车道与机动车道标志的，路面清扫、保洁面积按人行道边沿向路面中心延伸2m宽度计算作业面积，其余车行道，按照道路面的面积60%进行折算。其中上海市人工清扫保洁工程量按道路不同的宽度，以梯级的百分比系数计算实际清扫面积（见表2）。
2.机械成本和材料成本
关于机械成本和材料成本，目前国内一些城市依据专业机构按照不同机械项目、不同道路类型测定的实际消耗量核定基准价格，大多按照单价“元/公里”，来根据实际的作业长度，对不同宽度的路面，采取不同的折算比例计算消耗量，依照工作里程去核定基准价格，已不采用单价“元/平方米·年”的方式来计算定额。由于工作路段、路面、工作时长、人流量的不同，采用由专业机构测定不同材料在不同项目中实际使用中的消耗量，按照其消耗量定量分析其使用成本。再由测定的消耗量折算到不同项目类型的基准价格中，据此定量制定基准价格。
（二）城市公厕分类保洁及核算方式
关于公厕分类管理保洁，上海、广州等城市环卫作业定额的主要内容一般分为：固定公厕管理、粪便收集运输、活动式公厕管理。固定公厕通常分为一类、二类和三类。
在实际制定定额的过程中，在人工成本、机械成本和材料成本方面，一些城市由专业机构依据实际工作量、消耗量和不同项目，进行详细测算。
1.人工成本
由专业机构测定成本，制定不同等级的人工基准费用，不同人工按照不同权重系数去核算。
2.机械成本和材料成本
在公厕分类保洁中，主要机械成本为粪便收集及运输，个别城市会加入粪便处理项目。目前一些城市按不同类型、不同等级公厕的实际消耗量核定基准价格，其中耗材一般包括：水、小扫把、拖把、钳子、清洁剂、消毒除臭剂、塑料软管、塑料水桶等。按照其消耗量定量测算使用成本。再将测定的成本加入不同的公厕保洁项目中去，据此定量制定基准价格。在公厕革命及公厕服务提升的背景下，突破传统公厕服务范围的各类设备的维修和维护经费会大幅增加，公厕突发的大规模主体维修（墙体、管道等）也应考虑在内。
3.工作量计算
目前有些城市按照“厕位”计算，或按照“座”核算定额。例如，广州市公共厕所管理与保洁费用以“厕位”计算，上海市公共厕所管理与保洁费用以“座”计算。其中广州市公厕小便池和小便槽按一定比例折算成厕位，公共厕所小便器按其总数乘以系数0.50折算厕位数计算，小便槽按其总长度除以0.7m折算小便器数（除后不足0.7m的小数部分舍去）。上海市倒粪站、小便池管理保洁以“座（组/二合一）”计算。由于不同公厕人流量的不同，粪便收集量也不同，广州、上海等城市均已区分吸粪车吨位数和运距，按粪便收集量以“吨”计算。
（三）生活垃圾收运保洁及核算方式
随着2017年3月30日国务院发布《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，国内部分地区已根据该通知在各地的环卫保洁定额中加入有关垃圾分类的内容，并重新修订各地的垃圾分类标准、垃圾分类管理条例和环卫保洁定额预算。但目前国内仍有众多省份及直辖市未将垃圾分类项目纳入现有的环卫保洁定额预算。
关于垃圾分类管理保洁，目前一些地区和城市的主要项目有：生活垃圾收集运输、水域漂浮垃圾打捞、生活垃圾填埋处理、餐厨垃圾处理、粪便收集运输、垃圾箱房和小压站管理作业等。目前垃圾分类的子项目按人工和机械分类，人工收集可分为：人工上门收集生活垃圾和人工上门收集厨余垃圾；机械收运设施按种类可分为：电动三轮车、小型机动车、机动车（人装自卸）、桶装车、电动桶装车、拖拉机、压缩站（压缩）、地埋式对接车、自卸汽车、自压自卸汽车、电动自压自卸汽车、集装箱式垃圾车、自压集装箱式垃圾车、密闭罐式餐厨垃圾专用车和餐厨垃圾专用车辆等。
1.人工成本
由专业机构测定成本，按照工种及作业内容的不同制定相应的基准费用。
2.机械成本和材料成本
在垃圾分类保洁中，主要机械成本为生活垃圾收集运输、湿垃圾（厨余垃圾）收集运输，个别城市将粪便收集运输及处理项目也纳入垃圾处理。由于垃圾种类、垃圾站点和垃圾收运量的不同，生活垃圾收集运输区分不同型号收集机械及运输方式和运距，垃圾收集运输量以“吨”计算。目前，一些城市按不同耗材的实际消耗量核定基准价格，耗材一般包括：水、铁铲、小扫把、大扫把、钳子、清洁剂、消毒除臭剂、垃圾桶等。再将测定的成本加入不同子项目中，据此定量制定各子项目基准价格。
3.工作量计算
目前一些城市生活垃圾收运中人工方面，人工上门收集生活垃圾和定点收集分类垃圾按户数以“户”计算，餐厨垃圾按实际收集量，以“吨”计算。
（四）管理费用
关于管理费用，目前一些地区和城市的做法如下，以广州市为例，管理费主要是指作业企业为完成环卫作业而组织作业和经营管理所发生的费用，主要包括以下内容：管理人员薪酬、办公费、差旅交通费、作业单位进退场费、非生产性固定资产使用费、工具用具使用费、劳动保护费、财务费、税金和其他管理性的费用。以上海市为例，企业管理费是指保洁作业企业为组织和管理保洁作业活动所发生的费用，主要包括以下内容：管理人员和服务人员工资、社会保障费、办公费、差旅交通费、非生产性固定资产使用费、低值易耗品摊销费、全体职工的职工福利费 、工会经费、职工教育经费、业务活动经费、劳动保护费、财产保险费、材料采购及保管费、财务费用、四小税（土地使用税、房产税、车船使用税、印花税相关税费）及其他。管理费以环卫作业机械费与人工费之和为计算基数，按不同费率计算并已列入各章相应项目中，实际执行时随人工、机械等价格变动而调整。
三、启示和建议
经济发达地区的省市依据国家出台的文件迅速做出反应，现根据各省市环卫保洁定额的先进经验和实际情况，对环卫保洁定额编制提出以下几点建议：
（一）定额的整体制定，建议遵循定量原则
在制定新的定额预算时按照项目及工作的不同，测算人工、材料、机械的实际消耗量，对应价格分开核算，分项汇总的方式计算环卫保洁定额。其中在道路保洁方面，建议相关定额内容尽可能的具体，将道路人工清扫保洁、道路机械清扫保洁、道路洒水冲洗、人行道冲洗、空气抑尘、垃圾箱清洗保洁、垃圾站点清洗保洁、道路栏杆清洗、隧道（涵洞）内立墙壁清洗、隔音屏幕内立面清洗、小广告清除皆可作为单独的项目进行项目成本测算。聘请专业机构进行项目成本核算核定、出具相关项目的实际消耗量和成本测算报告，依据出具的成本审计报告《XX省/XX市城区道路、街巷、公厕保洁、垃圾分类、垃圾场站等项目成本测算专项审计报告》，编制最新定额。为顺应城市精细化管理，打造智慧之城、美丽之城，为下一步政府制定精准预算，规范行业行为、行业招标等做好执行标准框架，应尽快制定环卫保洁定额标准。
（二）人工薪酬方面，建议遵循工作量原则
在道路分类保洁、公厕分类管理及垃圾分类中，按照不同分级、不同工种，由专业机构按照实际的工作量和路面的繁忙程度去进行真实测度消耗量，根据市场行情去计算实际成本和实际工作量，按定量原则去制定环卫保洁定额。人工工资指导价位可参照最新年份出台的《XXXX年XX市人力资源市场工资指导价位》中“环境卫生人员工资”。其中道路分类保洁方面人工费，按不同道路、街巷再给予不同系数配比。当前很多地区道路人工作业，仍采用未加区分的、统一的作业面积，无法适应不同路段和路面的实际工作量的需求。在人工薪酬体系中，按市有关部门要求，缴纳社会保险费、住房公积金及残疾人保障金，保障从业人员的利益。
在人工经费测算方面，除了考虑景区和商业区的人流量对作业造成的特殊影响之外，能够考虑以区或者更小范围的地域差异性因素，从现实出发，针对工人的生活成本（目前最为突出的是租房成本）给予适当经费支持。
（三）机械成本和材料成本的确定，建议进行区别性核算
机械成本和材料成本可由专业机构测定不同项目的实际耗材消耗量，科学定量地根据实际消耗量去核算基准价格。避免因项目不同，而费用单价一致的问题。道路分类保洁机械、材料成本方面，各省市可依据现有机械设备，根据当前市场行情、材料成本及耗材使用量去制定基准价格。公厕分类管理中的机械和材料成本方面，各省市可依据现行公厕分类、人流量去测定耗材和机械使用量，同时可依据现有化粪池容积和不同吸粪车类型和运距去测算成本。部分地区应精细化管理要求，添加了多种先进设施设备，其日常维修费用也应相应上涨。其中维修费用也可纳入材料成本，统一进行测算。
机械成本，除了维修费以外，应考虑到作业车辆停放产生的相关费用。目前车辆都需要统一停放在停车场，除了产生车位费，还因各项目距离停车场的远近，车辆实际空驶产生的能耗有所区别。
（四）管理费用，建议分门别类划定
部分省市道路和公厕保洁方面的管理费用偏高，建议合理制定管理费费率。在制定定额时，建议参照发达地区将管理条目分门别类尽可能详尽列出，杜绝在制定定额时粗略划分大致范围，又不指明具体标准。旧有定额中的劳保用品，建议纳入管理费用统一核算。企业按规定发放劳动保护用品，如手套、防暑降温饮料、工作服、在有碍身体健康环境中施工的保健费用，以及其他的行业关心关爱支出等。
（五）垃圾分类项目，建议制定相应定额标准
各省市应尽快依据国家和各省市颁布实施的相关政策法规，制定垃圾分类相关定额预算。虽然目前部分省市配套出台了相关政策并组织了一系列垃圾分类专项整治活动，但较之发达地区，大部分省市在新的环卫作业定额预算编制的反应上还落后一大截。截至目前，很多地区仍未就垃圾分类项目给出一个标准的环卫保洁作业定额。因此各地应尽快修订相应的垃圾分类标准、垃圾分类管理条例，规范垃圾分类的实施标准，并结合当地财政和经济发展的总体情况进行垃圾分类成本及消耗量核算，合理制定垃圾分类相关预算。
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