人工智能时代的政府治理：机遇与挑战

来源：《中国科技论坛》2021年第12期    作者：冉龙亚、陈涛、孙宁华

摘要

由于在私营部门取得了广泛成功，政府部门和学界开始越来越重视人工智能技术。研究表明，和其他科技创新一样，人工智能为政府治理带来巨大的历史机遇，将推动政府部门的治理理念、治理方式与过程以及治理结构的深层次转变，提升政府的治理水平与能力。在带来机遇的同时，随着人工智能而来的挑战也不应忽视，这些挑战已经覆盖了人工智能技术本身的安全与可靠性、人工智能技术应用过程中所产生的社会化影响、政府对人工智能技术的运用及其治理等多个方面。本文在论述人工智能为政府治理带来机遇和挑战的基础上进行系统剖析，加深政府部门对人工智能的理解，推动人工智能在政府治理中发挥更大作用。

关键词：人工智能；政府治理；机遇；挑战

0 前言

    

   

纵观人类社会发展史，科技创新与政府治理之间一直存在着密切关联，同时也正是这种二元联系，促进了彼此的进一步发展。一方面，作为政府治理的一种工具和手段，政府的治理需求客观形塑了技术发展的方向与进程，政府的相关政策也会影响到技术的实际发展；另一方面，科技创新会涉及政治制度、民主法治、行政体系、公共政策和权力划分等各方面的内容，从而引起政府治理的变迁。可以毫不夸张地说，任何一次重大的科技创新，都会对世界各国的治理理念、制度设计、治理方式等产生全方位、多层次的广泛影响。当前，人工智能技术正在全世界范围内迅速蔓延，并对人类社会生活产生了猛烈冲击和影响。有鉴于此，在人类社会即将进入人工智能时代之际，有必要对人工智能可能带给政府治理的机遇与挑战进行系统剖析，从而对其形成客观全面的认识，以期最大化人工智能的价值。

作为一门突破性的科学技术，人工智能对于社会生活各方面的影响都十分巨大，甚至是变革性的。受私营部门影响，人工智能对于政府部门的吸引力正在变得越来越强烈。各国政府，尤其是美国和中国，已经充分意识到人工智能技术所蕴含的巨大价值与机遇，并启动了一系列发展人工智能技术的国家计划。然而，作为一个相对较新的领域，关于政府部门运用人工智能技术的相关研究仍然处于起步阶段，政府部门还没有对应用人工智能进行社会治理的潜在机遇和挑战形成全面认识。为此，本文从公共管理的学科背景出发，尝试以一个综合的、系统的视角来梳理、探讨与反思人工智能技术可能给政府治理带来的机遇与挑战。

1 人工智能与政府治理：从研究的不足说起

    

   

人工智能这一概念及其相关研究内容起始于1956年的达特茅斯会议，此后经过数次沉浮，逐渐取得技术上的突破，并在商业领域逐步获得广泛应用。由于具有自动、智能、高效等特点，人工智能在金融服务、零售、媒体、教育和旅游等领域取得了良好的应用和经济效益。在技术发展与商业应用的同时，学界对于人工智能的研究也开始日益增多。以国内为例，从2016年开始，学界对人工智能的研究开始大幅增多，相关研究直线上升。

尽管关于人工智能的相关研究已经较多，但对政府部门人工智能的研究仍较为匮乏。对中国知网的文献检索结果表明，当前国内学界关于人工智能的研究主要集中在自动化技术、计算机软件及计算机应用领域。与此形成鲜明对比的是，在与政府治理密切相关的公共管理学、政治学、社会学等领域，相关研究仍显不足，同时研究内容也比较分散，尚缺少相关的系统性思考与梳理。值得强调的是，作为一个动态的调试过程，随着人工智能技术和政府治理的不断融合交互，其所展现的形态和特征将会越发复杂多样，这也需要学者们不断在新的视野和方法的指引下，从更加全面多样的视角来探讨人工智能与政府治理的相关议题。为此，本文从政府治理的三个方面，即理念、方式与过程、结构，探讨人工智能可能为其带来的机遇。同时，循着人工智能技术本身、人工智能的应用及社会化以及政府对人工智能的治理这样一条逻辑主线，在前人研究的基础上，将面临的挑战划分为安全与隐私、伦理与法律以及组织与管理三大类。通过对人工智能带给政府治理的潜在机遇及挑战进行系统梳理与分析，希望能够从学术研究角度弥补现有相关研究的不足，从而加深政府部门对于人工智能的理解，以求最大程度发挥人工智能在政府治理中的积极作用。

为了全面掌握现有相关研究现状，本文对自2016年开始发表的国内外文献进行了系统检索与分析，大体循着PRISMA文献梳理方法，对相关文献进行查找与筛选。对于国内的相关研究，我们在中国知网中以“人工智能”和“政府”为主题进行文献的初步检索，并根据具体内容进行人工筛选，大体检索过程和结果如表1所示（检索时间：2021年3月13日）。通过对检索到的文献进行分析，发现国内相关研究主要包括以下四个方面：①人工智能对政府治理的价值与影响；②对人工智能技术的治理；③人工智能在政府部门特定情景的应用；④人工智能与政府治理变革路径研究。上述研究从一定角度探讨了人工智能对政府治理的机遇与挑战，并提出了很多独到的、有价值的见解，这些都是本研究的重要基础，但是从整体而言，目前的研究仍较为零散，尚未搭建起相应的理论框架以进行系统性的梳理与探讨，这也正是本文的主旨及意图所在。

对于国外相关研究，我们选取ScienceDirect和Web of Science这两个得到学界广泛认可，且重点关注社会科学与技术的国际跨学科研究数据库作为数据来源。在筛选方法上，我们大致重复了上面的文献检索和筛选过程，检索结果如表2所示（检索时间：2021年3月17日）。

为了紧跟国际最新研究进展，我们也将数字政府领域最新的相关会议论文和研究报告纳入了研究范畴。通过对查找到的文献进行分析，发现国外的相关研究在内容和特征上既与国内存在共通之处，同时也具有很多不同。具体体现在：①研究的起步时间较早，早在20世纪末就已经有研究关注到了人工智能与政府治理相关议题。②注重人文伦理问题，关于挑战方面，国外专家学者将更多的关注点聚焦在人工智能可能带来的伦理问题及其应对上。③研究方法与主题更多样，具体有三个方面的表现：一是除了对人工智能对政府治理的价值与意义、机遇与挑战等问题进行定性探讨之外，有不少文章采用案例研究的形式，探索人工智能在公共部门的实际应用等问题；二是已经有部分文章开始采用实验法、结构方程模型等方法，对人工智能技术在政府部门应用中的信任、用户体验问题等进行定量研究；三是部分文章采用文献计量的方式，对当前公共管理学科下的人工智能相关研究现状进行回顾、总结与展望。总体来说，目前国外在公共管理背景下对人工智能进行的研究仍然处于前列，一些研究思路、方法以及结果对于我们系统探讨人工智能技术给政府治理带来的机遇与挑战，都具有极其重要的参考借鉴价值。

2 人工智能带来的机遇：从政府治理理念到结构变革

    

   

一般而言,政府治理指的是政府部门在市场经济条件下对社会公共事务进行的治理,而在理论界尤其是西方国家,政府治理的内涵则更为丰富,涵盖了政府治理理念、治理方式与过程以及治理结构三个方面。随着新技术的不断突破和在政府部门应用程度的加深,人工智能技术将会给政府治理带来翻天覆地的变化。

2.1治理理念

人工智能在私营部门的普及和广泛应用为社会公众带来了良好的办事体验,自然而然会驱使公众对政府部门的管理和服务提出更高要求。在此背景下，政府部门有必要对自身的治理理念进行深刻反思,并做出积极有效的回应,不断推动政府治理理念朝着服务型、开放型以及合作型政府转变。

人工智能技术有助于服务型政府建设。人工智能提供的技术支持使得政府部门有了更多的创新空间，从而能够提高主动服务的能力和意识。一方面，随着人工智能应用程度的加深，公共部门在常规性、重复性工作上的投入将大幅减少，使得其进一步提升服务的主动性与积极性、落实“以服务为中心”的要求、彰显服务型政府的定位成为可能。另一方面，技术发展使得政府部门有了更多途径去收集公众的信息，通过对这些数据进行深入分析与挖掘，政府部门便可以掌握到不同个体的兴趣爱好、生活轨迹等个性化信息。通过进一步分析，政府部门便能够分辨出不同个体的办事服务需求。在此基础上，政府部门就可以为办事群众提供“千人千面”的公共服务，从而真正将服务型政府的要求落到实处。

人工智能技术有助于开放型和合作型政府建设。人工智能技术的应用会导致社会问题更加复杂多元，迫切需要新手段、新思路进行治理。政府在治理过程中，需要考虑将多元的思维和多样化的手段纳入思考范围，包括共享公共人力资源的开发与利用、共享人工智能技术的外溢成果、协作制定算法规则、共同对人工智能技术进行监管等，从而朝着合作治理转变。同时，随着新技术的兴起与应用，掌握新技术的私营企业在社会治理中扮演的角色将更加重要，政府迫切需要加强与这些企业的深度合作；另外，新技术的应用也会加速推动公民在社会治理中从传统的被动参与、间接参与转变成为主动参与和直接参与。总的来说，开放和合作型治理理念强调的是政府在治理过程中实现对社会的公开透明，并在共同的价值基础上对社会事务开展合作治理，这意味着相关各方都将在治理过程中成为有意义的参与者。

2.2治理方式与过程

当前，由人工智能等新技术所带来的社会发展大跃迁，已经对人类社会生活各方面产生了广泛深刻的影响。具体到政府治理的方式与过程方面，这种影响可以体现在公共服务供给、市场监管以及决策制定等多方面。

随着政府部门寻求改善公共服务以提升公众的满意度，人工智能等新技术逐渐被应用到公共服务的供给中。目前来看，人工智能等新技术已经被应用到从事前咨询、到事中审批、再到事后服务优化的全过程中。在事前咨询方面，智能客服具备回答提问、指导填写表格、引导办事等多种功能，可以为公众提供全天候、多渠道的服务，从而能够从根本上解决以往办事中存在的沟通不畅、响应不及时、服务态度恶劣等难题。在事中的审批方面，目前已经有地区开始使用人工智能技术对简单事项进行审批，审批全过程无人工参与，实现了“无人办”；在审批后的服务优化方面，通过对过往的办事数量、办理时限以及公众评价等信息进行挖掘与分析，人工智能技术可以为政府部门缩减办事时限、优化办事流程等提供科学依据。此外，在常规工作处理方面，人工智能技术已经完全可以胜任填写表单、搜索信息等简单重复性工作，从而使工作人员能有更多精力去处理那些难度和创造性更高的问题。总体而言，人工智能的应用可以有效弥补当前服务供给中存在的不足，并引起公共服务领域的颠覆性变革，从而让公众享受到更优质高效的服务。

在社会监管方面探索引入人工智能技术，有助于实现监管的实时化、精准化，有利于提升监管的公平公正性，能够有效提升政府部门的监管能力与水平。在市场监管方面，通过将工商、银行、税务等相关数据统一归集到企业社会信用代码（个人则为身份证）之下，形成关于市场主体的多维信息视图和“信用画像”，方便监管部门实时了解市场主体的全面信息。在社会治安方面，一方面既能通过人脸识别等技术及时找到可能危害社会安全的不稳定因素，从而有效化解社会生活中的潜在风险；另一方面又能在对过往案例等进行分析的基础上构建起相应的算法模型，从而及早发现社会治安事件的规律与特征，提升政府的预判预警能力，做到及早发现和及时处理，大幅提升社会治安监管能力。

人工智能技术在政府决策制定方面，具有全面识别决策对象、降低决策成本和提升决策科学性等众多好处；在决策对象或政策议题的识别方面，通过对政府部门积累的历史基础数据进行采集与挖掘，可以帮助决策者快速全面获取与决策对象有关的所有信息，从而能对决策对象形成更加全面真实的了解；在决策成本方面，以往政府在制定决策的过程中需要在信息搜寻、数据分析处理、方案论证等方面进行大量投入，而人工智能技术的引入可以实现对上述基础常规工作的有效替代，从而大幅降低决策成本；在决策科学性方面，通过深度学习算法等的应用，可以充分挖掘出决策对象有关的所有信息及其存在的深度关联，从而帮助政府部门在准确掌握相关信息的前提下做出决策。既有助于提高政府决策的精准性和针对性，同时也能够通过智能信息收集和预测需求，实现政府决策从以往的被动回应向主动设定的转变，从而使得其科学性和有效性进一步得到提升。

2.3治理结构

人工智能时代的到来及应用，会推动政府的组织架构从职能分工向整体性政府进行转变。在强调社会分工的工业化时代，建立在职能分工基础上的官僚制组织无疑具有突出的优势，而到了万物互联的智能化时代，这种优势显然又会掣肘社会发展，必须要求政府部门按照整体性的思维进行重构。在人工智能等新信息技术的联接下，原本按照职能条块分割的各政府部门被整合为一个有机整体。这意味着当一个整合后的整体性政府呈现在我们面前时，从空间的角度来说，政府部门已经完成了从分割到整体的变革，社会公众与政府部门之间也开始转变为一种前后台的关系。而在这一整体的内部，由于人工智能等新信息技术的联接和智能机器的应用，部门间的边界与壁垒被打破，信息和资源的流动共享变得更加顺畅，跨部门的协作治理变得更为便捷，政府部门的办事效率也将进一步得以提高。

人工智能的发展与运用，为政府部门实现从实体组织向虚实深度融合提供了强大技术支撑。随着人工智能等新技术在政府部门的应用程度得到加深，将为政府部门开辟出一个新的虚拟空间，这个虚拟空间将不仅带来政府组织存在空间的延伸，同时更有可能带来对政府组织的整体重塑。从组织层面来说，当政府部门完成了虚实融合后，一个显而易见的变化将是新技术在政府治理中发挥重大作用，同时会对公务员的行为方式造成冲击，在具体的治理过程中，新技术将与人类形成一种相依相存的关系。从结果来看，不仅会带来政府组织结构的转变，推动政府朝着虚实结合以及人机协同治理方向发展，而且也将带来治理模式的变革，使得全天候、智能化的政府治理成为可能。

当前在全世界范围内，已经有了人工智能在政府治理中的部分尝试，但无论从数量还是程度上，这种应用都还处于开始阶段。因此，本文及相关研究在论述人工智能对政府治理的机遇上必然带有一定的预判性质，当这种预判与人工智能技术发展的不确定性联系到一起时，会不可避免地难以对人工智能对政府治理所带来的所有机遇形成全貌的认识。特别是当前关于“强人工智能”甚至是“超人工智能”的探讨，都使得这种机遇有了更多的可能。基于此我们认为，关于人工智能对政府治理的机遇问题，有待学者在技术和实践的发展基础上进一步加以探讨与验证，从而形成客观全面的认知。

3 政府治理面临的挑战：从技术本身到政府管理

    

   

在文献梳理的过程中我们发现，当前关于相关挑战的论述已经较多，但是整体上国内公共管理学界对这些挑战的分析与反思仍显不足，并且相应的研究也尚未形成体系，这显然不利于政府部门对其形成全面的认识。为了使政府部门更容易理解相关挑战，我们选择将它们从政府治理的视角中分离出来。本文将相关挑战归纳为13项，并在分析梳理其背后特征和逻辑关系的基础上，将其划分为安全与隐私、伦理与法律以及组织与管理三个类别，这三个类别分别代表与人工智能技术本身、人工智能技术应用及社会化以及政府对人工智能的治理等方面的相关挑战。

3.1安全与隐私

人工智能的技术安全挑战主要是指技术本身的安全性以及在应用中可能给人类带来的安全问题，这是人工智能技术在发展与应用过程中的第一个严峻挑战，并已经引起理论界和实践界的重点关注。一方面，要注重保护人工智能系统本身的安全性，防止其被恶意篡改或攻击，确保其能够正常运转；另一方面，也要关注人工智能系统学习环境和运行环境的安全，防止其从环境中学习负面行为或执行灾难性动作，从而保证人类自身的安全。另外需要强调的是，系统的安全还表现在数据安全上面，在人工智能技术的研发与应用过程中，不管是对于数据的收集与使用，还是对于数据的存储与传输，都面临被攻击的风险。总体来说，人工智能的安全性问题是政府在治理过程中面临的首要挑战，如不能有效处理，那么其在任何场景下的应用都将没有价值与意义。

在大数据等技术的助力下，人工智能对个人隐私保护产生了巨大的冲击。关于隐私保护，最重要的一点就在于个人的数据是在征求本人同意和遵守各自法律的情况下收集和处理的。但实际上，人工智能在社会化应用过程中（如监控摄像头）会发生信息的采集与整合，因此公众的大量个人信息将会汇聚到政府或私营部门，一旦这些信息被非法使用，就会带来广泛的隐私泄露问题。另外一点需要警惕的是，以往公众认为并不属于隐私或无关痛痒的信息，在人工智能等技术的挖掘与整合下，正在以一种我们没有注意到的方式泄露重要的个人隐私并蚕食公众自由。由此可以看出，人工智能对人们的隐私产生了巨大威胁，使隐私保护成为人工智能背景下亟待解决的一个挑战，但由于涉及技术与法律等方面的难点，使得这一问题截止到现在仍难以得到有效解决。

3.2伦理与法律

伦理与法律方面的挑战是指人工智能技术在应用和社会化过程中可能带来的与伦理道德、法律监管以及社会保障等相关的挑战，这些挑战体现在人工智能制定的决策与规则是否合法、有效、公平，人工智能所遵循的价值准则是否与人类兼容，出现问题后如何进行问责，人工智能对劳动力的替代及财富的再分配以及对人工智能的接受与信任等方面。

人工智能在治理过程中会面临合法性、有效性以及公平性难题。在合法性方面，人工智能与人类并不是享有平等的地位，因此，赋予人工智能同人类相同的权利并允许其参与到政府治理中，其合法性仍然有待商榷。在有效性方面，对于一些非常规的、重大或创新性事件的决策，直觉、意识等人类所特有的特征往往扮演着更加重要的角色。因此在这类事件上，人工智能所制定的决策与规则并不必然优于人类。在公平性方面，机器学习从过去的数据中识别模式，并基于这些模式做出新的决定，因此人工智能系统有可能巩固或放大历史偏见，从而带来算法的公平性和歧视问题。总体而言，合法性、有效性以及公平性作为公共治理中的基本准则和社会人文学者重点推崇的价值追求，迫切需要政府部门从法律、伦理以及技术等多个角度采取措施加以解决。

机器与人的价值判断的兼容性问题与上文中讨论的人类与人工智能的差异密切相关。与人工智能系统相比，人类的决策不仅受到理性原则的影响，还受到情感和意识等因素的影响，因此在某些情况下，人类的价值取舍可能会有所不同。另外，随着人工智能算法的进步和学习能力的提高，人工智能系统可能会发展自己的价值体系，并创建自己的伦理道德框架，这可能与人类的价值体系不相容。在最坏的情况下，机器的判断将会与人类的价值判断相抵触，人工智能系统也将转向独立并最终对人类造成伤害。因此，谋求将正确的价值伦理植入人工智能，以确保其行为合乎人类的道德体系框架就显得十分必要。

责任划分和承担是在人工智能技术运行失败甚至导致不良后果的情况下政府部门将面临的一个巨大难点，如果因为使用人工智能技术而产生不良后果，那么到底是硬件或软件设计人员、供应商或运营商、使用方甚至人工智能系统本身应该承担相应后果。有观点认为，人类总是应对与技术相关的后果负责，但是随着人工智能系统在运行过程中不断自主学习与行动，开发人员或操作人员可能无法控制或预测他们随后的行为，从而带来所谓的“责任鸿沟”问题。总体来说，人工智能的社会化应用主要是实现机器对人类的代替，相应地不可避免就会带来责任的模糊，截止到目前，已经有各种各样的方法来探讨解决责任和问责挑战，并寻求克服“责任鸿沟”，但却尚未达成共识。

对劳动力的替代以及转型等方面的影响，是目前人工智能在社会化过程中所遭遇的最普遍的挑战之一。越来越多的人开始担忧，人工智能的推进和实施将导致失业问题，普华永道（PwC）的一项研究证实了这一点，有超过三分之一的员工担心自动化带来的潜在失业。尽管各个机构或组织对于人工智能对现有工作岗位替代的预估从30%～80%不等，但是现有事实已经开始证明这种替代确实普遍存在。与失业问题同时存在的还有劳动力的转型问题，虽然数据科学家、机器学习工程师等与人工智能密切相关的新岗位已经开始逐渐出现，但是不容忽视的是，越来越多的人将不得不去从事工资更低廉的工作，甚至是兼职零工。从现实的情况来看，由自动化技术发展所带来的技术性失业正以各种形式出现在我们身边，“凯恩斯拐点”正在逐步到来。

人工智能的社会化所带来的更深层次问题在于社会分化，贫富差距进一步扩大。和历史上的任何一次技术革命一样，人工智能技术每向前推进一步，都将带来社会各阶层利益的划分与重构。科技发展正在创造大量的新财富，但这些财富主要集中在少数愿意冒险的企业家和那些拥有支持颠覆性行业和风险投资技能的人身上。当劳动力被自动化逐渐替代，大量的新财富将更多流向资本或技术的所有者，这会进一步导致中产阶级萎缩和社会贫富分化。当民众失去生产的机会，政府部门要面对且必须设法解决的根本性问题已经从生产转变为分配———如何分配自动化技术所生产出的产品和财富。

政府以及社会对于人工智能技术的信任或接受，与上述关于人工智能技术安全、隐私、歧视和劳动力替代等可能直接对公民产生负面影响的其他挑战密切相关。如果这些挑战得以顺利解决，公众对于人工智能的信任程度自然能够得到提高。如果公众感到人工智能并没有带来公平公正的决定，或者威胁到他们的安全、隐私或就业，从而违背他们对于人工智能的美好期望，公众将非常不可能接受或信任人工智能。如果人工智能带来的失业和财富的集聚加剧了社会不平等、拉大了贫富差距，这可能会导致普遍的社会不满而不是接受与信任。另外，随着人工智能技术对人类的理解越来越深，人类可能会越发有心理恐慌或情绪焦虑，这或许将导致更深层次的不信任。

3.3组织与管理

组织与管理方面的挑战是指政府部门在有效运用和管理人工智能技术时所面临的挑战。基于前人的研究，我们将政府部门在组织与管理方面的挑战分为五个方面：人力资源储备、治理权威、治理理念、治理结构转型、数据共享与集成。

人力资源储备情况是政府部门有效运用人工智能技术进行社会治理的关键要素，然而现实情况却是相关专家人才的缺乏，已经成为人工智能技术实施与运用的一大阻碍。关于这一点，政府部门所面对的挑战显然更为严峻。与私营部门相比，政府部门在信息技术的运用上一直都较为滞后，同时相应的专业化人才也更为匮乏，这种人才匮乏的现状导致人工智能技术难以在政府治理进程中发挥出应有作用。

与上一个挑战密切相关的另一个问题在于政府的治理权威将面临威胁。随着应用程度的加深，人工智能技术在政府治理中占据着越发重要的位置，谁掌握了相关数据和算法，谁就可能在政府治理中占据核心地位。由于人力资源储备或专业化水平不足，政府部门现有的许多相关应用都是由掌握技术优势的科技巨头研发完成，因此政府部门对这些企业的依赖正日益加深。从一定意义上来说，政府已经将政治考量、政策制定和公共事务处理交给了机器及其背后的大企业。从深层次来看，由于算法具有不透明性，就使得这些大企业在一定程度上扮演起“算法影子官僚”的角色。未来，这些具备“算法权力”的科技巨头或将对政府的治理权威形成对抗、消解甚至支配。因此，探讨如何最大限度将私营部门的技术优势运用到政府治理中，同时又防止科技巨头因过度染指公共权力而对政府的公共管理权威造成威胁，将是政府部门迫切需要化解的一大难题。

及时转变政府部门的治理思维和理念是一个重大挑战。与运用其他技术一样，政府在运用人工智能的过程中常常存在“技术导向”和“技术依赖”两种不良倾向。一般而言，新技术往往会具有短期的跃进效应和长期的固化效应。人工智能的确能够以“跃进”的方式提升体制效率和体制韧性，但是这种提升效应是短期的，不仅难以持续，而且还会造成体制的长期固化。所以，人工智能技术的成熟并广泛应用于政府治理领域可能会使治理主体产生技术依赖，将政府治理过程简化并固化为购买机器设备、建设基础设施、培训技术人员和技术手段常规化的过程，而却忽视治理理念的与时俱进，导致技术与管理之间不对等，从而使得管理者无法按预期的方式服务公众。人工智能技术确实为政府治理带来了变革的可能性，但是它却不会自动实现，亟待政府部门及时转变治理思维和理念，并在这种可能性的基础上建构起相应的体系与制度。

政府部门治理结构的僵化在人工智能时代会表现得更为突出。人工智能技术具有开放性的特征，但是这种开放性也极有可能导致发展的不确定，如果缺乏有效监管，人工智能最终很可能对人类社会造成难以估量的伤害。由于生产网络遍布在社会各个角落，对人工智能的治理就具有了跨部门的性质，政府现行的单部门、事后监管式的手段已经难以起到治理效果。因此，政府部门一方面需要在新技术的基础上加紧推动自身从结构到功能的重塑，促进整体性政府的建设，另一方面也迫切需要加强与其他利益相关者（如学术界、工业界等）的紧密合作，并构建起多方协作的治理机制，从而共同面对潜在风险与挑战。

数据质量与共享是一个老生常谈的话题，也是人工智能时代政府治理不得不面对的一大艰巨挑战。一方面，数据作为人工智能的“石油”，其质量十分重要，人工智能系统需要不断从高质量的数据中进行学习才能达到最终的智能;另一方面，数据共享也十分关键，但目前“数据孤岛”“数据壁垒”现象在政府部门十分广泛，各部门之间的数据共享程度较低、互联互通尚未实现。为此，为了能在政府部门成功实施人工智能，收集、聚合、存储和使用无偏倚的相关数据是必要的，同时也会不可避免地成为政府部门运用人工智能技术过程中面临的艰巨挑战。

整体而言，当前关于人工智能技术对政府治理带来的挑战已经引起学界和实践界的广泛关注，并尝试采取各种措施加以解决，但作为一项新科学技术，人工智能极有可能造成这些挑战的多样化以及解决措施的多元化。从挑战的多样化来看，人工智能的发展具有极其严重的不确定性，这也是造成当前关于“强人工智能”和“奇点”等纷争的根本原因所在。由于人工智能的发展方向存在多种可能性，也导致其可能带来多样化的挑战。从解决措施的复杂化来看，作为一种新的尖端科技，人工智能不管是从形态还是功能上来说都具有其独特性，这就导致传统的治理手段和方式都难以达到有效的效果，因此亟待政府部门采取新的多元化解决措施加以应对。

4 总结 

    

   

本文对人工智能为政府治理带来的机遇与挑战进行了系统梳理与归纳，从政府的治理理念、治理方式与过程、治理结构出发，探讨了人工智能可能为政府治理带来的机遇，以期促进政府部门全面了解与认知人工智能带给政府治理的机遇与可能。关于挑战方面，本文循着人工智能技术本身、技术的应用与社会化、政府对人工智能的运用及治理这样一条逻辑主线，将潜在的各种挑战划分为安全与隐私、伦理与法律、组织与管理三个类别，希望能提醒政府部门对可能出现的各种挑战保持高度警惕并做好应对准备。政府部门有必要抓住这一历史机遇，实现从治理理念到结构的全方位变革。而对于存在的种种挑战，政府部门也应尽早采取必要措施加以积极有效的应对，从而尽可能最大化人工智能技术的正面价值。

目前西方国家进行的一些探讨与实践为我们解决上述这些挑战提供了一定借鉴，如在人工智能伦理治理方面，欧盟分别于2019年4月和2020年2月发布了《可信赖的人工智能伦理准则》和《人工智能白皮书》两份报告，谋求从遵循人类价值、技术安全、可持续发展、透明与公平等伦理监管的角度入手，消解人工智能发展中可能存在的风险和挑战;英国也于2019年6月和2020年2月先后发布了《公共部门人工智能使用指南》和《人工智能与公共标准》两份报告，分别从公平、可责性、透明度和可持续等标准出发，为政府部门合理、安全使用人工智能提供了包含伦理原则、法律体系以及监管制度等在内的路线指引和具体建议。中国在发展人工智能的进程中也应该采取自上而下的方式，建构起包括以人为本、公平透明、可持续发展、尊重人的基本权利和价值等在内的伦理道德体系，以最大限度规避人工智能技术可能带来的风险与挑战。