典型行政案件裁判观点汇编（一）

1 典型行政案件裁判观点汇编（一）

 一、受案范围

 001 人民政府不履行层级监督职责的行为，一般不属于行政诉讼受案范围。 ——石某等诉江苏省人民政府不履行法定职责及行政复议案 (2017)最高法行申 143 号 【裁判观点】 人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《国 有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与 补偿工作监督，但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成， 上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直 接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出 的行政行为来维护合法权益。当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保 护的必要性和实效性，依法应当裁定不予立案或者驳回起诉。

 002 行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，一般不属于行政诉讼受案范 围。 ——邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民政府不履行法定职责案 (2017)最高法行申 1129 号 【裁判观点】 可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利 义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管 理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关 所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义 务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为 被告，提起行政诉讼。而上级行政机关对下一级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既 是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内 部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此，针对下一级行政机 关的执法过错行为，不论上一级行政机关是否立案调查，是否做出相应决定，当事人对相关 决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。 

 003 行政机关根据法院执行裁定作出的、未设定相对人新的权利义务的告知行为，不属于行 政诉讼受案范围。 ——蔡某凤诉上海市黄浦区人民政府执行通知及强拆行为案 (2017)最高法行申 190 号 【裁判观点】 (1)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第 六项 1 规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为而提起行政 诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关根据法院生效裁定作出的告知书， 仅是告知行政相对人法院生效裁定的主要内容，没有独立的决定事项，未对相对人设定新的 权利义务，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 (2)市县人民政府根据人民法院准许强制执行补偿决定的裁定实施的强制搬迁行为，不 属于可诉的行政行为，但原告主张超出行政裁定执行范围造成财产损失的除外。

 004 历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。 ——唐某鑫诉江苏省南京市鼓楼区人民政府行政赔偿案 (2017)最高法行申 5 号 【裁判观点】 根据法发(1992)38 号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，参 照《城乡建设环境保护部印发〈关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见〉 的通知》，对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管 工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或者驳回起诉。

 005 有关解决历史遗留的要求支付社会保险待遇诉求，依法不属于行政诉讼收案范围。 ——王凤鸣等 14 人诉徐州市人民政府、徐州市信访局劳动和社会保障行政管理行政行 为案 （2017）最高法行申 4776 号 【裁判观点】 （1）只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。 《行政诉讼法》自 1990 年 10 月 1 日施行，对于在此之前发生的行政行为，除非当时的法律 明确纳入行政诉讼受案范围的，当事人不能在 1990 年 10 月 1 日后根据《行政诉讼法》的规 定提起行政诉讼。对于《行政诉讼法》施行后发生的行政行为所提起的诉讼，人民法院应当 依照《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，依法审查并决定是否予以受理。 （2）再审申请人主张其自 1970 年初开始从事农村电影放映工作，并以此为据要求徐州 市人民政府为其办理社会养老保险。此类关于解决历史遗留问题的诉求，并非行使《社会保 3 险法》等法律、行政法规所赋予的要求支付社会保险待遇的权利，不属于《行政诉讼法》第 十二条第一款第十项所规定的可以提起行政诉讼的事项。

 006 行政相对人针对信访答复意见提起的不履行职责等诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。 ——翁某华诉江苏省东台市人民政府行政管理案 (2017)最高法行申 682 号 【裁判观点】 (1)行政机关所有不履行职责的行为，并非都必然属于行政诉讼受案范围，人民法院不 可能通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性 以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查， 要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时还要考虑 当事人申请履行职责所保护的权利，是否属于行政诉讼法保护的权利范围和权利种类。 (2)行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责等诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范 围，如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访复核意见合法性的评价、信访复核 意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上 是将信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环，因此人民法 院原则上不宜将信访事宜纳入行政诉讼受案范围。

 007 行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，一般 不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。 ——沈某华诉江苏省公安厅行政撤销及履行法定职责案 (2017)最高法行申 4409 号 【裁判观点】 公民、法人或者其他组织对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、 咨询等过程性行为不服的，通常不能申请行政复议或者提起行政诉讼，除非该行为具有事实 上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

 008 行政机关自主或者依其他机关请求，就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示 的行政确认行为，属于可诉的行政行为；但是行政机关的行为仅系对已存在文件的摘录或事 实行为的客观描述，未设定行政相对人新的权利义务的除外。 ——黄某星诉江苏省财政厅不予履行复议职责案 (2017)最高法行申 28 号 4 【裁判观点】 国有资产管理局根据人民检察院要求，将企业资产性质界定为国有资产，属于依其自身 意志，行使行政职权作出的产权界定行为，该行为已经对行政管理相对人设定了行政法上的 权利义务关系，依法属于可诉的行政行为。

 009 行政机关签订的招商引资协议，可以认为属于行政协议。 ——香港斯托尔实业(集团)有限公司诉泰州市海陵区人民政府等招商引资协议案 (2017)最高法行再 99 号 【裁判观点】 (1)行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政 主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议 的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议 约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是民事协议，不能仅看其名称，也不能 仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应结合以上要素和协议的主要内容综合判断。 (2)民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，一般仅具有法理分工和管辖指引功能。 审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定 的民事法律规范。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利 性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间的一致性，也应考虑何种诉讼 更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。 (3)《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96 号)第三条规定：“人民法院审查行政行为的合法性时，原则上实体问题适用旧法规定，程 序问题适用新法规定。”《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律 规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适 宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项 的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十 一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯 及力。

 010 行政机关根据“裁执分离”原则依据经生效裁决认可其合法性的行政决定所实施的执行 行为属于行政强制执行。 ——林金洪诉福建省莆田市荔城区人民政府行政强制案 （2018）最高法行申 2940 号 【裁判观点】 5 （1）行政机关申请人民法院强制执行已经生效的行政决定，该决定无论经过行政诉讼 程序还是非诉程序被认可合法后，由行政机关在法院作出准予执行裁定后所实施的执行行为， 执行的依据仍然为行政决定，执行活动的性质仍然属于行政强制执行。行政机关须严格依照 《行政强制法》的相关规定组织实施。 （2）当事人对此类执行行为提出诉讼，有初步证据证实行政机关实施的行为存在违反 法定程序、与准予执行裁定确定范围、对象不符等特定情形，给其造成了动产或不动产的不 当损失的，人民法院应当予以受理。

 011 当事人在一个案件中同时对多个行政行为提出诉讼属于诉讼请求不明确。 ——於金坤诉浙江省海宁市人民政府及海宁市人民政府海洲街道办事处征拆行为案 （2018）最高法行申 352 号 【裁判观点】 当事人的起诉涉及同一行政主体的不同行为或者不同行政主体的不同行为，如果在一个 诉讼中处理，显然不便于当事人应诉抗辩，也不符合人民法院有针对性地配置审判资源、科 学调查处理案件、作出公正裁判；同时，可能存在诉讼请求不明确或者与人民法院级别管辖 不相符的情形，不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。

 012 土地储备中心在 2011 年 1 月 21 日之前作为拆迁人直接实施的强制拆除行为一般不纳入 行政诉讼受案范围。 ——葛绍林诉江苏省盐城市人民政府房屋拆除行政强制及行政赔偿案 （2018）最高法 行申 3058 号 【裁判观点】 《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行于 2011 年 1 月 21 日。在此之前，土地储备中 心作为拆迁人取得拆迁许可证后，与被拆迁人之间形成协议通常不作为行政协议纳入行政诉 讼受案范围，其未经启动行政程序而直接实施强制拆迁活动即便构成违法，一般也不作为行 政侵权而通过行政诉讼途径处理，其所直接实施的拆除活动本身亦难以解释为行政强制。就 相关补偿安置问题，双方皆有权依照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》等规定向拆迁主 管部门提出裁决申请。但在 2011 年 1 月 21 日之后，土地储备中心如果作为房屋征收实施单 位，其所直接实施的强制拆迁活动要视情况具体分析。基于其自身独立意志且不存在行政委 托关系的仍可通过其他途径处理相关纠纷；但如果基于明确的行政委托则通常由委托的征收 部门依法承担行政责任。人民法院审理此类案件要注意防止行政机关以其下属单位甚至纯民 事主体实施强制为由规避自身应承担的行政责任，防止片面将证明强制执行主体的举证责任 完全施加于原告方。 

二、原告资格

 013 公民、法人或者其他组织与行政行为不具有公法上利害关系的，通常不具有原告主体资 格。 ——刘某明诉张家港市人民政府行政复议案 (2017)最高法行申 169 号 【裁判观点】 （1）行政诉讼中的“利害关系”应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。所谓 法律上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系；公民、法人 或者其他组织与行政行为具有公法上的利害关系，形成公法领域权利义务关系，其对行政行 为不服的，有权提起行政诉讼。 （2）发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无须审查项目用地范围内的征地拆迁、 补偿安置等事宜，无须考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所 有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具 有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者 房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。 （3）不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。 为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显 无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。

 014 城乡规划部门建设项目选址意见书通常不直接设定公民、法人或者其他组织有关环境权 益，公民、法人或者其他组织以环境权受侵犯为由，就城乡规划部门建设项目选址意见书提 起行政诉讼的，一般认为不具有法律上的利害关系。 ——关某春等 193 人诉浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案 (2017)最高法行申 4361 号 【裁判观点】 (1)影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益 类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作 出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。 反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人 并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。 (2)根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条，《浙江省城乡规划条例》第三十条 第二款等规定，城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可，环境影响 评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但相关环境利益保护问题，只能通过环保部 门对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量，其并非城乡规划部门核发选址意见书时 需要重点审查的权益。因此，公民、法人或者其他组织，不能以环境利益受到侵犯为由，主 7 张其与城乡规划部门核发选址意见书存在利害关系，其起诉也不具有原告主体资格。

 015 公民、法人或者其他组织对撤村建居等行为不服的，可以以村民委员会、村集体经济组 织的名义，或者以超过适当比例的村民共同的名义提起行政诉讼。 ——阮某国、俞某新等诉杭州市人民政府、杭州市余杭区人民政府行政批复案 (2017) 最高法行申 125 号 【裁判观点】 原村集体组织成员是否同意撤村建居，应当依法定程序，通过村民会议、村民代表会议 等法定途径表达。公民、法人或者其他组织对撤村建居等行为不服的，可以以村民委员会、 村集体经济组织的名义，或者以超过适当比例的村民共同的名义提起行政诉讼。

 016 当事人所在社区、单位推荐的公民，应当是当事人所在社区的居民或者所在单位的工作 人员。 (2017)最高法行申 4774 号 ——徐某纲诉南京市人民政府信息公开案 【裁判观点】 《行政诉讼法》第三十一条第二款对公民作为委托诉讼代理人的范围予以了限制，明确 只有“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人。当 事人所在社区、单位推荐公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的利益，其只 有基于对本社区、本单位人员专业知识、诉讼能力、道德品行的了解，才有足够理由作出推 荐或者不予推荐的决定。基于行政诉讼法的立法目的和汉语正常文意，当事人所在社区、单 位推荐的公民应限于当事人所在社区的居民、工作人员或者当事人所在单位的工作人员。

 017 起诉人起诉请求确认市、县人民政府强制拆除房屋行为违法，但既未证明系房屋所有权 人或者用益物权人，也未证明有具体屋内财产损失的，人民法院一般不予支持。 ——汪洋诉被申请人万年县人民政府房屋行政强制案 （2018）最高法行申 3667 号 【裁判观点】 起诉人起诉请求确认市、县人民政府实施拆除案涉平房宿舍行为违法，但虽然举证证明 系该房屋承租人，但没有提供相应的证据证明是该房屋的合法产权人或者用益物权人，也没 有提供相应的证据证明存在相关屋内物品损失的，案涉房屋依法已经由相关企业主体办理房 8 屋所有权证和国有土地使用权证，且起诉人也非该相关企业主体职工，市、县人民政府实际 也已为起诉人安排相关保障性住房的，起诉人坚持起诉请求确认市、县人民政府实施强制拆 除行为违法，不具有相应物权请求权和原告主体资格。

 018 对于行政机关的举报处理行为，举报人原告资格的有无，取决于行政机关对举报事项作 出处理所依据的行政法律规范，是否赋予了举报人此种主观权利。 ——杨金柱诉江苏省物价局物价行政检查行为违法及中华人民共和国国家发展和改革 委员会行政复议案 （2018）最高法行申 4816 号 【裁判观点】 对于行政机关的举报处理行为，包括作为和不作为，是否可以提起行政诉讼，取决于法 律、法规及规章是否有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明 确规定，即规定行政机关的法定职责。对于行政机关已经受理并作出相应处理的，举报人提 起诉讼应当有法律的明确规定。

 019 一般租赁关系的承租人，不因国有土地上房屋征收产生装饰装修、停产停业等损失的， 原则上不具备被征收人法律地位。 ——高才庭诉海宁市人民政府城建行政征收一案 （2017）最高法行申 8664 号 【裁判观点】 公民个人既不是被征收房屋合法产权人或者用益物权人的，也不是直管公房、廉租房等 特定房屋承租人，也不实际享受相应住房保障和房改政策，而仅与房屋所有权人形成一般租 赁关系，也不因征收形成停产停业等经营性损失的，相关租赁房屋案涉房屋被纳入国有土地 上房屋征收范围的，仅在客观上导致承租人与房屋所有权人之间私法上房屋租赁合同履行终 止，而不直接形成公法上征收补偿法律关系，不具备被征收人法律地位。其相关租赁合同履 行损失问题，宜通过民事诉讼途径解决。

三、被告资格 

020 行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 ——王某南诉江苏省常州市武进区人民政府土地行政管理案 (2017)最高法行申 137 号 【裁判观点】 根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定， 县级以上人民政府具有核发国有土地使用权证书，确认使用权的法定职责。此后，包括土地 登记在内的不动产登记法律制度发生了变化。2015 年 3 月 1 日起施行的《不动产登记暂行 条例》施行后，单一的土地登记已经转变为不动产统一登记，原不同登记机关的职责整合到 不动产登记机构。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销 或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原告起诉要求撤销《不动产登记暂行 条例》施行前人民政府颁发国有土地使用证行为的，应当以继续行使其职权的行政机关即不 动产统一登记机构为被告。

 021 政府法制部门通常不具有独立行政管理职能，不对外行使行政管理职权，当事人对政府 法制部门作出的行为不服提起行政诉讼的，宜以法制部门所在人民政府为被告。 ——叶某来、胡某根诉浙江省人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 4870 号 【裁判观点】 (1)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己 的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 对各级政府设立的办事机构，如政府办公室，法制办公室等，其所有权依据相关组织法规定 行使相关职权，并以自己名义作出相应的行为，但发生诉讼后仍应以相应的政府作为名义被 告。 (2)根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》《国务院关于机构设置的通知》《浙江 省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定 的通知》等规定，浙江省政府法制办公室是浙江省政府办事机构，其职能定位为浙江省政府 负责同志的参谋助手和法律顾问，浙江省政府法制办公室所具体承担的法规审查、行政复议、 备案审查等工作，依法均由浙江省政府作出最终决定，浙江省政府法制办公室本身不具有独 立的行政管理职能，也不对外行使行政管理职权其作出行为的法律责任应当由浙江省政府承 担。 (3)当事人因认为浙江省政府法制办公室未在规定期限内提供所申请获取的政府信息， 坚持以浙江省政府为被告提起行政诉讼，符合现行有关政府法制办公室法律地位的规定，浙 江省政府依法是适格被告。

022 房屋所有权人在国有土地上房屋征收过程中无法确定强制拆除主体且无行政机关主动 承担责任的，当事人以市、县、乡级人民政府为被告提起诉讼，人民法院应予立案。 ——上海马桥酒店管理有限公司诉上海市闵行区人民政府行政强制案 (2017)最高法行 再 102 号 【裁判观点】 (1)公民、法人或者其他组织的合法房屋受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。在集 体土地征收、国有土地上房屋征收过程中，行政机关无征收决定又无生效法律文书、未经法 定程序拆除他人合法房屋的，应当承担相应的赔偿责任。 (2)房屋所有权人无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的，可以县、市(区) 人民政府为被告提起诉讼，人民法院应予立案。县、市(区)人民政府承认征收行为且无法举 证证明确系其他主体强制拆除的，人民法院可以依法推定其为实施强制拆除主体。人民法院 也可以查明适格被告后告知当事人依法变更。 (3)民事主体等违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以 依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应依据《行政诉讼法》 第六十六条第一款规定，将有关材料移送公安、检察机关。

 023 人民法院针对起诉错列被告情形在立案之后可视情况裁定驳回起诉或者移送有管辖权 的法院审理。 ——杭州倪氏鹿业有限公司诉浙江省杭州市西湖区人民政府、浙江省杭州市三墩镇人民 政府行政强制及行政赔偿案 （2018）最高法行申 3095 号 【裁判观点】 当事人起诉存在错列被告, 人民法院在立案之后，经释明当事人仍拒绝变更被告的，人 民法院对于不符合级别管辖规定的诉求可裁定予以驳回，对于符合级别管辖规定的诉求可裁 定移送有管辖权的法院审理。

 024 市、县级人民政府确定的负责征收与补偿工作的征收办其具有征收主体资格。 ——伍仁娣等 5 人诉江苏省无锡市梁溪区人民政府房屋行政征收案 （2018）最高法行 11 申 375 号 【裁判观点】 （1）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政 府确定征收办负责其行政区域的房屋征收与补偿工作的，征收办有权实施相关房屋征收与补 偿工作，具有征收主体资格。 （2）按照一般审理规则，评估机构的选定主要属于审查补偿程序的相关法律问题，一 般情况下不作为审查征收决定合法性的考量因素。 （3）对于征收范围的确定要秉持符合公共利益需要的基本原则。公共利益的判断可能 基于多方面考量而非单一的项目建设目的之考量。只要在征收决定作出之前，行政机关对于 符合公共利益的事项有过明确规划并通过一定方式加以体现，或者因公共利益需要对原规划 作出了一定程度的调整，都可能成为判断征收决定合法性的正当事由。征收决定往往涉及面 广，相关的司法审查应当从“四规划一计划”的程序合法性和实体合目的性角度全面把握。

 四、起诉期限

 025 原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，依法属于人民法院依职权主 动审查的范围。 ——张某力诉徐州市泉山区人民政府房屋征收补偿案 (2017)最高法行申 5410 号 【裁判观点】 行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效，属于法定的起诉条件之一。超过起 诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和 社会管理秩序的稳定性，对原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，仍属 人民法院在双方举证基础上依职权审查范围。

 026 再审申请人针对 2015 年 5 月 1 日之前签订的拆迁安置补偿协议提起诉讼，亦应当根据 当事人的诉讼请求，分别确定按照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定选择适用诉讼时效或 起诉期限的规定。 ——石文诉淮安市淮阴区人民政府履行房屋拆迁协议案 （2018）最高法行申 3018 号 【裁判观点】 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二 条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的， 参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的， 适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

 027 因人民法院管辖权调整，原告向有管辖权的人民法院提起行政诉讼超过法定起诉期限， 但不存在怠于行使诉权情形的，属于有正当理由。 ——王长春诉长乐市人民政府行政强制违法案 （2017）最高法行再 98 号 【裁判观点】 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可 抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。同 时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十 四条第六项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，人民法院才得裁定不予受理。因管辖 权调整原因，王长春于 2016 年 7 月 11 日再次向有管辖权的一审法院提起本案诉讼，虽然已 超过法定起诉期限，但王长春自身并不存在怠于行使诉权的情形，且其长期一直就相关纠纷 向有关部门反映，因此不能让王长春承担福州中院未依法立案而导致其告状无门的不利后果。 王长春再次提起诉讼虽然超过法定期限但应当视为具有不能归责于其自身原因的正当理由，应当依法登记立案。

 五、行政复议与行政诉讼衔接

 028 对于明显由信访事项引发、明显不属于行政复议受理范围的复议申请，行政复议机关作 出不予受理复议申请等类似决定的，依法也不属于行政诉讼受案范围。 ——韩某舟等 10 人诉江苏省人民政府不履行法定职责案 (2017)最高法行申 236 号 【裁判观点】 (1)根据《行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他 组织产生实际影响的行政行为。公民、法人或者其他组织对行政机关属于根据《信访条例》 规定作出的处理行为不服，提出行政复议申请，因该处理行为对其权利义务不产生实际影响， 因此不属于行政复议受理范围。 (2) 对明显不符合行政复议范围的复议申请，行政机关可以在口头释明后作存档处理， 也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围；当事人因此而提起行政诉讼的， 不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可迳行裁定不予立案。

 029 复议决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；当事 人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。 ——周某华诉海安县人民政府、南通市人民政府征收补偿决定及复行决定案 (2017)最 高法行申 2620 号 【裁判观点】 (1)复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被 告。原行政行为和复议决定均属于行政案件的审查对象。原告不能通过仅起诉原行政行为， 而排除人民法院对复议决定一并审查。 (2)经过复议的案件，当事人可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行 政诉讼，而不能只针对原行政行为适用行政诉讼法六个月起诉期限的规定。

 030 对复议机关程序性驳回复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关与作出原行政行为 的机关不是共同被告，当事人不能同时起诉复议行为和原行政行为。 ——张某功诉南通市人民政府、江苏省人民政府房屋行政补偿及行政复议案 (2017)最 高法行申 4311 号 14 【裁判观点】 驳回行政复议申请决定属于对行政复议申请的程序性驳回，不同于“复议机关决定维持 原行政行为”之情形。在复议机关不受理复议申请的情况下，当事人可以起诉原行政行为， 也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定，但不可以同时起诉两项行为。 

031 信访工作机构处理信访事项的行为，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。 ——孙某军诉江苏省人民政府行政复议决定案 (2017)最高法行申 255 号 【裁判观点】 根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项 的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼 人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第 4 号]第一条规定，信访工作机构是各级人民 政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、 交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力， 对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信 访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予立案。

 032 以举报下级行政机关违法等形式要求上级行政机关履行执法检查、督促履职等内部层级 监督职责的，通常不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。 ——无锡梦巴黎家具城诉江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案 (2017)最高法行 申 6447 号 【裁判观点】 当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理或者不作为，是否可以申请行政复议 或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并 依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复 议或者提起诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为 的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关 履行内部层级监督职责的，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持 申请复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定，也可按照信访渠道处理。投诉举报 人又起诉复议机关不予受理决定，或者按照信访渠道处理行为的，人民法院应当告知不属于 行政诉讼受案范围；投诉举报人坚持提起行政诉讼的，人民法院无需开庭即可迳行裁定不予 立案或者驳回起诉。

 033 行政复议申请人错列被申请人经复议机关释明并补正材料后，仍不能明确被申请人的， 复议机关可以作出不予受理决定。 ——毛某华、上海沉毅玻璃制品有限公司诉上海市人民政府行政复议不予受理案 (2017)最高法行申 141 号 【裁判观点】 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条、第二十九条的规定，申请人 提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人；行政复 议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到行政复议申请之日起 5 日内 书面通知申请人补正，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。

 034 当事人申请行政复议要求行政机关承担行政赔偿责任，既不能明确赔偿项目的构成，也 无法提供证据证明相应的具体损害后果和赔偿范围的，行政复议机关可以决定驳回行政复议 申请。 ——张某尧、吴某先诉浦江县人民政府行政复议案 (2017)最高法行申 7979 号 【裁判观点】 申请人应对其在复议程序中提出的赔偿请求承担举证责任。申请人虽然在行政复议程序 中提出了赔偿请求和数额，但既不能明确赔偿数额的具体构成，也无法提供证据证明其所主 张的具体损害后果和相应损失范围的，行政复议机关可以依法决定驳回申请人的赔偿请求。

 035 行政机关不直接对外发生法律效力的内部批准行为不属于行政复议受理范围。 ——格兰德仓储（上海）有限公司诉上海市人民政府驳回行政复议申请决定案 （2018） 最高法行申 370 号 【裁判观点】 （1）行政机关不直接对外发生法律效力的内部批准行为，对当事人的实体权利义务尚未 直接产生法律影响，不属于《中华人民共和国行政复议实施条例》第十三条有关“下级行政 机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被 申请人”之规定情形，不属于行政复议受理范围。 （2）较之于内部批准行为本身，当事人直接针对被批准的行政行为申请复议或提起诉 讼，更具有实现权益保护的直接性和实效性，亦有利于节约行政和司法资源。 

 036 行政复议申请人若对行政复议被申请人拒不履行行政复议决定的行为不服，应向行政复 议机关或者有关上级行政机关反映，要求责令被申请人限期履行，而非向人民法院提起行政 诉讼。 ——许明泉诉如东县人民政府不履行行政复议决定案 （2017）最高法行申 9201 号 【裁判观点】被申请人应当履行行政复议决定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履 行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分，经责令履行仍拒 不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

 037 针对原行政行为直接提起行政诉讼后又申请行政复议的，人民法院不予支持，除非该行 政行为属于法定复议前置情形。 ——汤太阳诉南京市人民政府行政复议一案 （2018）最高法行申 2732 号 【裁判观点】 行政诉讼与行政复议都是解决行政争议、实现权利救济的有效途径。除了法定的复议前 置的情形之外，当事人对行政行为不服，既可以选择直接提起行政诉讼，也可以选择申请复 议，待复议决定作出后，当事人如不服可再行提起诉讼。虽然当事人兼具提起诉讼和申请复 议这两种要求法律救济的权利，但仅限于最初对原行政行为不服的阶段。一旦当事人做出选 择，则不可往复，相关法律对行政诉讼与行政复议的程序衔接作出了明确安排。当事人提起 诉讼，人民法院已经受理的，则不得再申请行政复议。

 038 行政行为已被人民法院依法确认违法，且赔偿义务机关已经作出赔偿决定的，当事人的 拆迁安置补偿权益应依法转化为通过行政赔偿程序寻求救济。 ——何道文诉南平市人民政府不履行行政复议法定职责案（2018）最高法行申 2674 号 【裁判观点】 在一个行政行为被人民法院依法确认违法并已经启动行政赔偿程序后，当事人不能重复 或者交叉运用救济手段，再行寻求行政补偿。涉案房屋拆迁事宜中原有的补偿问题应依法转 化为赔偿程序解决。

 039 地方人民政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程 序具有建议权和决定权，人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和 法律规定所作出的程序选择决定，应当予以尊重。 ——方建通等 12 人诉衢州市人民政府等林业行政复议案 （2017）最高法行申 8649 号 【裁判观点】 （1）当事人之间发生不动产买卖等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动 产物权变动登记后，一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础 民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖等 基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定在 提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。 在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依 法变更错误的不动产物权登记。 （2）国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的 复函》有关“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”，主要是指不动产权证存在 “填制错误”，或者权证虽然错误但实际现场状况和界址当事人间并无争议，或者其他能够 通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权证书记载的权属存在争议，或者 对不动产权证记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权证明显在四至的文字描述、 附图、现场界址以及指界情况互相冲突，虽然当事人一方或者双方均持有不动产权证书，也 可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以 依法申请地方政府依据法定权限作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权证登 记的，不动产权证应当相应作出变更。 （3）双方持有相应的《林权证》，且双方《林权证》所记载的四至与现场界址已经明显 存在冲突，此即构成权属争议。在此情形下，当事人一方或者双方可以申请地方人民政府或 不动产登记机构分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复 议程序，三是权属争议处理程序。地方人民政府或者不动产登记机构有权根据相应的申请并 根据事实和法律分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。由于上述三 种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑复议期限限制等原因外，并不存在法定的优 先选择程序。宜承认地方政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属 争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方政府（不动产登记机构）结合争议具体情 况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。

 040 复议机关有关复议申请“明显”不成立的告知行为，一般不具有可诉性；人民法院对已 经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方直接损失的， 可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。 ——陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案 （2018）最高法行申 6453 号 【裁判观点】 （1）根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定，不服行政机关作出的行 政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。同时，根据《行 政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行 18 政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。 （2）对于行政复议申请存在申请人明显不具备主体资格、申请复议事项明显不属于受 理范围、复议被申请机关明显不具备被申请人资格等情形的，复议机关可以书面告知申请人 其复议申请不成立，并无需作出不予受理复议申请决定，且无需交待诉权。复议机关有关复 议申请“明显”不成立的告知行为，一般不具有可诉性；除非复议机关对复议申请不成立的 认定错误。 （3）履行法定职责（包括给付）之诉成立的前提条件之一，在于被申请履职的行政机 关具有相应的职责。即被申请履职的行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖 职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职 申请明显不成立，而无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无 法让申请人满意，依法均不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。 （4）权利之明显滥用，不受法律保护。人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以 退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体 情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。 

 六、审理与裁判

 041 复议机关行使撤销权应当遵循比例原则和信赖保护原则，并应当充分说明理由。 ——郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部、国土资源行政复议决定案 (2018)最高法行再 6 号 【裁判观点】 (1)通常情况下，采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为 共同作用的结果：矿产资源行政主管部门确定采矿权矿区范围、发布招标公告并根据择优原 则确定中标人、中标人缴纳采矿权出让费用并签订出让合同，中标人取得相关行政机关涉及 采矿的行政许可，取得相应年限的采矿许可证。采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿 权人在未经延续前不得继续开采矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。 采矿许可证暂时未得到延续，并非采矿许可证自行废止，并不影响原采矿权人基于采矿权出 让合同等而形成的权利，更不应以事后未得到延续的事实而否定其与在先行政行为的利害关 系。 (2)行政许可一般具有时限性和可延续性，行政机关对是否许可也具有一定裁量性，行 政机关作出首次许可、许可延续以及撤销许可时，裁量幅度应当有所不同。首次许可时，许 可机关可以依法裁量不予许可；但是否延续许可的裁量和判断，则应受首次许可的约束，兼 顾信赖利益保护问题。即使首次许可存在瑕疵或者违法，许可机关仍应审慎行使不予延续职 权。同理，行政复议机关或者人民法院对许可机关裁量权进行审查时，亦应秉持谦抑原则， 尊重许可机关对自身裁量权的限缩，除非这种限缩性裁量明显不合理或者违背了立法目的， 亦或构成滥用裁量权。 (3)由于可供开采的矿产资源分布于地表上下，不同种类矿藏可能在不同深度的垂直空 间分层分布，采矿权矿区范围垂直投影重叠也就难以完全避免。在现行法律、法规并未禁止 设立垂直投影重叠的采矿权的情形下，国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠 的采矿权，则应在不影响安全生产和环境保护且更有利于不同种类矿产资源全面节约利用的 前提下，综合衡量矿产资源形成状态和地质条件，尊重不同矿业权人的不同开采意向、开采 能力与开采工艺以及矿藏的开发规律等因素，区别进行处理。 (4)颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可 人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤 销的，还应当坚持比例原则，衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。 (5)复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类，权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权 利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素；认为撤销存在不符合 公共利益等情形时，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果；确需撤销的，还需指明 因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的赔偿或者补偿问题。如此， 方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种 复议结论的情况下，复议机关选择作出撤销决定，更应当充分说明理由。

 042 环境保护行政主管部门应当依法对生活垃圾焚烧发电项目作出环境评价许可，利害关系 人应当依法维护环境权益。 ——常州德科化学有限公司诉江苏省环保厅等环境评价许可案 (2017)最高法行申 4795 号 【裁判观点】 (1)生活垃圾焚烧发电项目属于具有公共利益性质建设项目，政府及其行政主管部门应 当依法履行职责，建设单位应当依法履行义务，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围 生态环境的影响；当地的公民、法人及其他组织则应遵循法律途迳行使公众参与权，依照法 律规定维护自身合法环境权益。 (2)环境保护行政主管部门在实施环境评价许可过程中对建设项目选址的审查权限，主 要在于审查项目选址是否得到规划行政主管部门的许可。项目选址只有得到规划行政主管部 门的许可，环境保护行政主管部门才能对项目环境影响评价文件作出审批。对项目选址的规 划许可审查，属于规划行政主管部门的法定职权，并不属于环境保护行政主管部门的审查权 限。 (3)根据《行政许可法》第四十七条，《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条规定， 环境保护行政主管部门对环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的环 境保护行政许可事项，在作出行政许可决定之前，应当告知行政许可申请人、利害关系人享 有要求听证的权利，并送达相应环境保护行政许可听证告知书等程序性材料。建设单位在项 目环境影响报告报批前，采取多种方式公示环境影响评价，并积极组织召开环境影响评价听 证会，环境保护行政主管部门同时公示公告相关审批意见的，属于依法保障利害关系人程序 参与权。对建设项目环境敏感保护目标范围以外的且处于停产状态的其他建设单位，尚不足 以构成与项目环境保护行政许可存在法律上的利害关系，环境保护行政主管部门未书面通知 该单位参与听证，不违反上述法律法规规定。

 043 成立于 2015 年 5 月 1 日之前的《特许经营合同》，合同双方在合同中约定的仲裁条款有 效，合同一方已经通过仲裁裁决解决合同争议、另一方又提起行政诉讼的，人民法院应当依 法裁定驳回起诉。 ——大益置业建筑有限公司诉江西省交通运输厅交通行政协议及赔偿案 (2017)最高法 行申 2208 号 【裁判观点】 根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政 机关违法解除特许经营协议提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但合同双方在 《特许经营合同》中已经约定仲裁条款并经过仲裁方式解决争议，且仲裁庭也已就双方争议 作出处理的，合同另一方再就相同争议提起行政诉讼，该起诉受生效仲裁裁决所羁束，已经 立案的，应当裁定驳回起诉。 

 044 上诉人在庭审中拒绝服从法庭安排和指挥，拒不参加庭审活动的，视为主动放弃上诉权， 人民法院可以裁定按撤诉处理。 ——滕某琴诉江苏省南京市雨花台区人民政府行政协议案 (2017)最高法行申 145 号 【裁判观点】 法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所，庭审是司法审判的中心环节， 遵守法庭纪律，理性合法表达诉求，保障庭审活动正常进行，既是人民法院公正及时审理案 件的需要，更是当事人依法维护自身权益的需要。当事人应当根据法庭引导，在庭审的不同 环节，适时表达相应不同的诉求。上诉人在法庭庭审中无视法院释明，拒绝服从指挥，拒不 参加庭审活动，其法律后果与拒不到庭无异，视为主动放弃上诉权，应裁定按撤诉处理。

 045 对行政行为合法性的评价，一般以该行政行为作出时的证据、事实和法律作为评价标准。 ——陈某晓、张某斌诉浙江省杭州市人民政府行政赔偿案 (2017)最高法行申 121 号 【裁判观点】 (1)对行政行为合法性的评价，一般以该行政行为作出时的事实、证据和法律为标准， 而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法抑或违法。否则， 将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力。 (2)对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就 仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法 律，作为认定原行政行为违法的依据。

 046 前诉所列争议焦点经过当事人充分辩论后，前诉裁判对该争议焦点所作的实质性判断依 法具有既判力。 ——王某学诉徐州市泉山区人民政府房屋面积认定案 (2017)最高法行申 244 号 【裁判观点】 (1)通常情况下，前诉生效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，裁判主文对被 诉行政行为合法性的评价构成该裁判既判力的客观范围；后诉判断同一行政行为的合法性， 要受前诉生效裁判的羁束。 (2)对前诉裁判所列争议焦点，经过当事人充分辩论后，前诉对争议焦点所作的实质性 22 判断也发生争点效，形成既判力。该裁判的当事人及相关权利、义务的承担人不得在后诉中 对前诉裁判已经查明和认定的主要法律事实和法律关系提出争议。

 047 不动产物权的转移变更登记一般应由各方当事人共同向主管部门提出申请。 ——福建省绿水青山林业有限公司诉建瓯市人民政府不履行法定职责案 (2017)最高 法行申 8484 号 【裁判观点】 林权变更登记依法属于依申请作出的行政行为，申请人应当提供符合法定要求的申请材 料且须由当事人共同提出变更登记申请。一方单独提出变更登记申请且未能提供相应证据材 料的，不符合申请变更登记的法定条件。

 048 具有公共服务职能的事业单位可以根据行政机关委托就特定事项签订行政协议。 ——宁都县梅川供水有限公司诉宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不履行行政 征收补偿职责案 (2017)最高法行申 8090 号 【裁判观点】 (1)根据行政机关的授权或者委托，承担公共管理和服务职能的事业单位可以就特定事 项与公民、法人或者其他组织订立具有行政法上权利义务关系的协议，该协议应认定为行政 协议。 (2)受协议相对性约束，行政协议原则上仅对协议相关各方发生拘束力。但在特定条件 下，行政协议行为对第三人产生不利影响时，可以依法向签订协议的行政机关提出保护和救 济请求。

 049 国有土地上房屋所有权已经变更登记的，该房屋占用范围内的土地权属应相应一并变更。 ——毛某萍诉南京市国土资源局国有土地使用权证纠纷案 (2017)最高法行申 2625 号 【裁判观点】 我国现行法律实行地上房屋等建筑物及附着物处分时，土地使用权一并处分的原则，即 不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化。当房屋等建筑物因转让、 23 互换、出资或者赠与等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归 属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建 筑物占用范围内的土地使用权的情况。因房屋买卖而引起国有土地使用权一并转让的，应当 由转让人和受让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。

 050 县(市)人民政府决定对采矿企业实施关停，应当给予行政相对人公平合理补偿，并按照 法定程序作出。 ——林某辰诉南京市浦口区人民政府行政强制及行政赔偿案 (2017)最高法行申 283 号 【裁判观点】 县(市)人民政府为改善生态环境、规范矿产资源开发利用秩序等公共利益需要，依法有 权决定对辖区内相关采矿企业实施关停，但县(市)人民政府决定实施关停应当给予行政相对 人公平合理补偿，并按照法定程序作出，否则即可能存在侵犯行政相对人合法权益而需要承 担行政赔偿责任情形。

 051 非国家一级公益林依法可以设立采矿权，林地征用占用许可不是采矿权出让许可的前置 条件。 ——浙江新曙光建设有限公司诉三门县国土资源局行政纠纷案 (2017)最高法行监 17 号 【裁判观点】 (1)对非属于国家一级公益林和国家规定的自然保护区、重要风景区的，国土资源管理 部门有权依法在该地域内设立采矿权。 (2)“开山采石”与“开采矿藏”本身是否违法，与其称谓并无必然联系，核心差异在 于“采石”或者“采矿”是否依法取得相应许可。《国家级公益林管理办法》所禁止的“开 山采石”行为，是禁止未经许可的采石采矿活动，而并非禁止依法进行的采石采矿活动。 (3)根据《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第(一)项、第(二)项第 3 目规定，取 得采矿许可证等相关批准文件，是申请占用或者征用林地审核的前置条件，即林地征用占用 审批依法属于采矿许可审批后置程序。 (4)办理林地征用占用许可既非国土资源管理部门法定义务，也非采矿权有出让合同、 成交确认书确定的国土资源管理部门约定义务，相对方以未办理林地征用占用许可审批为由 主张先履行抗辩权，不符合《合同法》第六十七条规定情形。

 052 当事人请求行政机关履行法定职责，必须具有提出该申请的实体法上的请求权，且该行 24 政机关具备该法定职责。 ——陈某华诉浙江省台州市椒江区人民政府不履行房屋拆迁补偿安置法定职责案 (2017)最高法行申 3 号 【裁判观点】 (1)当事人提起履行法定职责之诉，除行政机关应当依职权主动履行法定职责外，人民 法院应当审查当事人是否提出申请、行政机关是否拒绝，以及该行政机关是否具备当事人所 要求的法定职责、当事人是否具有提出该申请的实体法上的权利。 (2)根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发〔1992〕38 号)等规定 精神，历史遗留的落实政策性质的纠纷不属于人民法院行政诉讼的主管范围，应申请相关部 门予以解决。

 053 申请购买人隐瞒家庭成员实际住房情况取得购买经济适用住房资格的，有权部门可以依 法撤销其已经取得的经济适用住房购房许可；经济适用住房保障功能无需延续的，人民法院 不宜认定撤销决定违反信赖利益保护原则。 ——兰某、潘某诉浙江省人民政府、杭州市人民政府城建行政撤销及行政复议案 (2017) 最高法行申 6469 号 【裁判观点】 (1)经济适用住房具有高度的政策性、地域性和保障对象特定性，各地经济适用住房申 请和购买条件，宜结合当地政府有关经济适用住房建设和管理的调控政策及相应规范性文件 精神，加以具体把握。只有符合当地有关经济适用住房条件的供应对象，才能依法申请购买 相应经济适用住房。对地方政府结合当地实际制定的有关经济适用住房销售管理政策性文件， 除非明显与上位法相抵触，人民法院一般均应当充分尊重。 (2)申请人申请购买经济适用住房时未如实填写有关家庭成员已有住房情况、不符合相 应购买经济适用住房条件的，经济适用住房保障部门经事后调查核实，可以结合当地有关文 件具体规定，作出撤销经济适用住房购房资格、收回相应已经出售的经济适用住房的决定。 (3)在因相关经济适用住房继承人提起的行政诉讼中，因该经济适用住房实际用于出租， 客观上已不具备对居住困难家庭基本住房需求进行保障的功能，人民法院审查有关部门撤销 经济适用住房购买决定是否合法，可以结合案件具体情况，依法不予认定该撤销决定违反法 律有关信赖利益保护规定。

 054 林业现场确界及办理新林权证的行为，仅系对无争议山场的确权而未就争议山场作出处 理的，不能作为案涉争议山场权属认定依据 25 ——崇义县麟潭乡麟潭村民委员会等诉崇义县人民政府、赣州市人民政府等林业行政裁 决及行政复议案 （2017）最高法行申 8651 号 【裁判观点】 根据本案已查明的事实，2007 年 7 月 30 日，麟潭村委会、邱屋组作为争议山场的争议 双方进行了现场确界，分别制作 1396-1 号、1404-1 号《崇义县林地所有权外业勘测登记卡》， 确定相应北界“大坝埂”为“苦竹坑大窝子对面中心埂上至天水”，南界“大坝埂当埂小路” 为“新坪对面何尚通屋背当埂（防火线）”，并各自办理了新的林权证。本院询问中，麟潭 村委会、邱屋组均确认，上述现场确界及办理新林权证的行为，系对各自所有的无争议山场 的确权，并未就争议山场作出处理。故，崇义县政府关于 1396-1 号《崇义县林地所有权外 业勘测登记卡》表明双方已协商将“大坝埂”界定为“苦竹坑大窝子对面中心埂”的认定， 与事实不符，其据此作出崇府字[2015]87 号处理决定，确认争议山场应归邱屋组所有，缺 乏事实依据。 

055 颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能，所涉当事人之 间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。 ——泰和县冠朝镇坎头村 5 组诉泰和县人民政府、吉安市人民政府等林业行政登记及行 政复议案 （2017）最高法行申 3761 号 【裁判观点】 （1）结合《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》《江西省山林权属争 议调解处理办法》等规定，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确 权功能，所涉当事人之间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。 （2）结合《江西省山林权属争议调解处理办法》有关规定精神，对县内的山林权属争 议，以林业三定时期确定的权属为依据。林业三定时期未确定权属的，参照农业合作化、四 固定时期确定的权属；农业合作化、四固定时期也未确定权属的，可参照土地改革时期确定 的权属，凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理；双方都无证据的，人工林的山权、林 权均归造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理。 

056 处理林权证相互重叠纠纷时，一般不宜采用直接撤销一方林权证的方式，而宜通过法定 的林权权属处理程序先行确定权属，再根据权属处理结果对重叠发放的林权证作出相应处理。 ——梁权兴诉铅山县人民政府、上饶市人民政府林业行政登记及行政复议案 （2018） 最高法行申 1593 号 （2018）最高法行申 1593 号 【裁判观点】 集体林地是国家重要的土地资源，是生态建设和林业发展的基础要素，也是农民重要的 生活保障。随着山林价值的不断显现，因林权登记、林权争议处理等引发的行政案件逐渐增 多。总体上，对重叠发证纠纷的处理，应当从尊重历史、面对现实、有利于当事人生产、生 26 活出发，注重实体权益归属和信赖利益的保护，同时遵循正当程序的原则。在处理林权证相 互重叠纠纷时，一般不宜采用直接撤销一方林权证的方式，而宜通过法定的林权权属处理程 序先行确定权属，再根据权属处理结果对重叠发放的林权证作出相应处理。

 057 土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。构成权属争议的，可以申请更正 登记或者申请行政复议或者权属争议处理，相应行政主体有权根据相应申请依法分别作出更 正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。 ——刘水木等 22 人诉衢州市人民政府等林业行政复议案 （2017）最高法行申 8650 号 【裁判观点】 （1）不动产登记仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权。当事人之间 发生不动产买卖等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一 方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情 况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖等基础民事法律关系发生 的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定在提起行政诉讼的同时， 申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。在基础民事争议解决、 权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物 权登记。 （2）土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。鉴于成功申请更正登记的 高标准性与行政登记程序重开问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审 查的形式性，不宜将申请更证登记程序与申请权属处理程序完全分割。在现行法律对土地、 林地等不动产权属争议处理程序未采取严格限定标准的情况下，认为不动产登记发证后再提 出的争议即不属于不动产权属争议缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管 理水平不相符合。 （3）双方当事人均持有相应的《林权证》，且双方《林权证》所记载的四至与现场界址 已经明显存在冲突的，构成权属争议。当事人一方或者双方可以申请更正登记，也可以申请 行政复议，还可以申请权属争议处理。地方人民政府或者不动产登记机构有权根据相应的申 请并根据事实和法律分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。

 058 土地所有权和使用权明确的，针对土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。 ——李文全等人诉南京市六合区人民政府土地争议处理一案 （2017）最高法行申 7121 号 【裁判观点】 根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复 函》（国土资厅函[2007]60 号）规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人 因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使 用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第 27 三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更 正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。

 059 当事人主张除案涉直接损失之外间接损失的，依法不属于国家赔偿范围。 ——福建远大船业有限公司诉福建省平潭综合实验区管理委员会、福建省平潭县人民政 府行政强制及行政赔偿案 （2017）最高法行申 132 号 【裁判观点】 《国家赔偿法》第三十六条规定明确了对财产造成损害的，一般按照直接损失给予赔偿。 此处的直接损失，是与间接损失相对的。间接损失，是指由于侵权人侵害他人财产的行为， 导致被害人在一定范围内与财产相关的未来利益的损失。间接损失不是现有财产的减少，而 是可得利益的减少。

 060 对客观上难以通过实际交易日期前后资金流向直接确定交易实际价格的，宜结合其他能 够反映案涉交易价格的相应的证据材料，并考虑海洋货物运输交易习惯等因素，准确判断案 涉真实交易价格，并认定行为相对人是否构成走私。 ——杭州金菱印花有限公司诉中华人民共和国上海吴淞海关行政处罚案 （2017）最高 法行申 4273 号 【裁判观点】 （1）根据《海关行政处罚实施条例》第三条第一款规定，海关行政处罚由发现违法行 为的海关管辖，也可以由违法行为发生地海关管辖。涉案货物主要进口口岸所在地海关依法 即对相应走私行为具有事务和地域管辖权，且也有利于调查取证和作出相应处理。 （2）根据《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不 再给予行政处罚。根据《海关法》第六十二条规定，进出口货物、进出境物品放行后，海关 发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税义务人 补征。因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在三年以内可以追征。违法行为 在二年内被发现后经刑事处理转由行政处理，不违反上述有关行政处罚时效的规定。 （3）对客观上难以通过实际交易日期前后资金流向直接确定交易实际价格的，人民法 院仍宜结合其他能够反映案涉交易价格的相应的证据材料，运用逻辑推理和生活经验，并考 虑海洋货物运输交易习惯等因素，准确判断案涉真实交易价格，并认定是否构成走私。行政 机关提交的证据材料能够证明行政相对人存在故意隐瞒高价发票而利用低价发票申报价格 从而构成走私普通货物的违法事实，而行政相对人提出反证不能证实其主张，且无法推翻、 动摇行政机关提交的证据和认定的事实，人民法院依法应当认定构成走私行为。 （4）《海关总署政策法规司关于〈湛江海关关于对伪报、瞒报进出口货物价格案件法律 适用问题的请示〉的批复》（政法函〔2005〕49 号）第二条有关“对伪报货物价格偷逃应纳 税款的走私行为，应当没收与偷逃税款占应纳税款比例相对应的走私货物”的规定，是海关 总署政策法规部门结合海关监管实际需要，从有利于保障行政相对人合法权益的角度，对法 28 律法规有关没收走私货物、追缴等值货款规定所作出的限缩性解释，不违反法律法规规定， 且已形成行政惯例，依法可以作为行政机关作出行政处罚决定的规范性依据。

 061 企业因违反环境法律规定被依法责令关停的，不属于畜禽养殖行业综合整治与补偿范围。 ——余干县金牧养殖场诉余干县人民政府、上饶市人民政府行政补偿及行政复议一 案 （2018）最高法行申 3738 号 【裁判观点】 因在生产过程中水污染物超标且未在规定期限内有效治理而被依法责令关停的，不属于 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、 城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治， 确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人 民政府依法予以补偿”范围。

 062 土地主管部门因规划变更和公共利益需要，可以提前收回行政相对人所合法享有的国有 土地使用权，但应当在确定所涉土地市场价格前提下给予行政相对人公平补偿。 ——苏州阳澄湖华庆房地产有限公司诉苏州市人民政府、苏州市国土资源局土地行政收 回案 （2017）最高法行申 1336 号 【裁判观点】 （1）当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当 以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。苏州市国土局经报请苏州市政府批准后， 对外以自己的名义作出收回国有土地使用权决定，行政相对人不服提起行政诉讼的，依法应 当以苏州市国土局为被告。 （2）根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的， 由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批 准，可以收回国有土地使用权。行政相对人虽然合法取得案涉国有建设用地使用权，但因法 律法规修改导致所涉土地利用规划调整而不能实际进行房地产开发等项目建设的，土地行政 主管部门依法可以收回所涉国有建设用地使用权，并应当结合《城镇土地估价规程》规定， 依法确定被收回国有建设用地使用权市场价值，给予原国有建设用地使用权人公平合理补偿。 

063 《土地管理法》第五十八条第二款有关“给予适当补偿”宜理解为参照市场地价水平给 予公平补偿，有资质的独立第三方评估机构依法选择适当的评估方法确定土地价格并作出合 理说明的，人民法院应予采信。 ——苏州阳澄湖华庆房地产有限公司诉苏州市国土资源局土地行政补偿案 （2017）最 29 高法行申 1342 号 【裁判观点】 （1）根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为 实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权 人应当给予适当补偿。结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权 政策，对上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械 地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共 利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、 剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平 经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权 价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主 体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。 （2）行政主体依法确定的有资质的独立第三方评估机构，结合土地面积、剩余土地使 用年期、原批准用途、土地开发利用程度以及国有土地使用权利用限制等客观实际情况，依 法选择适当的评估方法确定土地使用权的客观合理价格并作出合理说明，人民法院应予充分 尊重并予采信。 （3）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定，当事人的申请再审 有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，人民法院应当再审。再审申请人主张行政机关依据 合法有效的评估报告所确定的土地使用权补偿金额，明显低于其取得案涉国有土地作用权以 及后续开发建设发生的具体费用，但没有提供任何证据加以证明的，人民法院依法不予采信。

 七、集体土地征收与补偿

 064 被征收人签订相关补偿安置协议后，不能当然视为其与征地拆迁行为即不再具有利害关 系。 ——宣某明诉无锡市滨湖区人民政府土地房屋征收拆迁行为及行政赔偿案 (2017)最高 法行申 144 号 【裁判观点】 (1)为了更好地推进征收补偿依法、有序、平稳进行，应当允许被征收人在对征收行为 合法性保留异议权利的前提下，先行鼓励和引导其以签订补偿安置协议的方式解决补偿问题， 以减少纠纷。被征收人签订补偿安置协议并领取相应补偿费用后，如坚持认为征收行为违法， 仍可在法定期限内依法对征收行为提起行政诉讼，而不能认为签订补偿安置协议或领取相应 补偿费用后，被征收人即丧失相应原告主体资格，无权提起相关行政诉讼；除非补偿安置协 议对被征收人放弃相关诉讼权利并取得相应之补偿已经进行了明确约定。 (2)参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意 见》(国法〔2014〕40 号)第四条第一款第四项规定，对申请人在征收土地决定作出后已经签 订房屋拆迁协议的，自该签订房屋拆迁协议之日起，可以视为申请人知道征收土地决定，并 根据行政诉讼法有关起诉期限的规定，可进一步判断原告不服相关征地拆迁行为而提起的行 政诉讼，是否超过法定的起诉期限。 

 065 被征收人主动交地并领取补偿款后，仍坚持认为土地征收行为违法的，除非被征收人曾 明确表示放弃申请复议权或者起诉权，否则仍可在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉 讼。 ——方某梅等诉江苏省人民政府履行行政复议职责案 (2017)最高法行申 173 号 【裁判观点】 根据《行政复议法》，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的， 可以在法定期限内提出行政复议申请。即使被征收人已经交出被征收土地并领取相应补偿费 用，但如其坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提出行政复议申请， 而不能认为因被征收人丧失对原土地的合法权益，从而与征收行为没有法律上的利害关系； 除非被征收人明确表示放弃相关权利。

 066 被征地农民领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知之日，可以视为该被 征地农民知道征收土地决定之日。 ——殷某祥诉江苏省人民政府土地行政复议案 (2017)最高法行申 158 号 【裁判观点】 参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》 第四条第一款第三项、第二款规定：公民、法人或者其他组织领取征收土地补偿款或者收到 征收土地补偿款提存通知之日，可以作为被征地农民知道征收土地决定时间，并根据《行政 复议法》第九条、《行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定，可进一步判断公民、 法人或者其他组织不服相关批准征地行为提出行政复议申请，是否超过法定的行政复议申请 期限。

 067 在土地房屋征收补偿过程中，行政机关有权根据生效的行政处理决定，确认被征收人合 法的房屋面积。 ——戴某华诉杭州市上城区人民政府房屋行政确认案 (2017)最高法行申 122 号 【裁判观点】 行政行为具有确定力、拘束力和执行力，在未经法定程序变更或撤销前，公民、法人或 者其他组织不得否认行政行为的效力。在土地房屋征收补偿过程中，行政机关有权根据生效 的行政处理决定，认定被征收人合法的房屋面积。 

 068 在既不能签订补偿协议，也无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进 行确认前提下，被征收人可以请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职 责。 ——上海蝶球阀门技术开发部诉上海市闵行区人民政府要求履行征收补偿法定职责案 （2018）最高法行申 1995 号 【裁判观点】 （1）现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法 给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿 的法定主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织 实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公 平合理补偿的义务。 （2）农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题 无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置 问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理 部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。人民法院 亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体 为由而裁定不予立案。 （3）在双方既不能通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无 生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下，通过请求市、县人民政府及其指定的土地管 理部门履行补偿安置职责的方式，由闵行区政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿 的法定义务，既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体，还有利于 强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区（县）征地事务机构配合 和具体实施补偿安置工作的监督职责。

 069 征地补偿安置方案批复的性质及其救济途径。 ——翁梅华诉福建省福清市人民政府房屋拆迁管理案 （2018）最高法行申 6032 号 【裁判观点】 （1）市、县人民政府针对征地补偿安置方案作出的批复具有内部性、阶段性、抽象性 特征，一般不纳入行政诉讼受案范围。首先，批复在形式上并非直接针对当事人作出，而是 上级政府对其所属机构有关涉案房屋搬迁补偿安置方案所作的审核回复，并不对当事人的权 利义务产生直接影响，因而具有内部性；其次，作为征地补偿安置的一个环节，该批复行为 在作出之后，下级机构还需继续推进实施相关补偿安置方案，因此，属于征地过程中的一个 阶段性行为，此时如果存在争议，通过相关法定行政程序先行解决更具有合理性、科学性， 直接起诉批复在起诉时机上并不适宜；再者，批复所针对的补偿安置方案，从内容上涉及人 32 数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。市、县人民政府就 此所作的批复，也带有较为明显的规范性因素。 （2）当事人对征地补偿标准有异议，根据相关行政法规、规章及其他相关规定，其基 本救济途径有二：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复 议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。 

 070 在集体土地征收过程中，乡镇人民政府、基层群众自治组织等实施责令交地行为的，相 应法律责任宜推定由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担 ——刘以贵诉被申请人阜宁县人民政府等城建行政强制案 （2017）最高法行申 1337 号 【裁判观点】 （1）在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内 合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及 相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务的，视为接 受土地行政主管部门委托，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除 非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他 行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政 府等主体实施了强制拆除行为。 （2）适用最长不得超过 2 年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或 者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。刘以 贵虽然自 2009 年 12 月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施 拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过 2 年起诉期限规定的前提条件并不具备。且在刘以贵已经无法通过民事途径寻求救济，且其 依法具有获得补偿安置的权利但至今未得到任何补偿安置的情况下，从实质解决行政争议和 减少诉累等方面考量，本案亦有进入实体审理的必要性，不宜以超过法定期限为由裁定驳回 起诉。 （3）行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商方式妥善解决房屋 与房屋内物品损失；如认为被征收人诉求明显不符合法律规定，应当及时依法作出书面决定， 及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责。

 071 集体土地上房屋被违法强拆后的赔偿方式、赔偿标准以及赔偿范围的确定。 ——吴家留诉福建省南安市人民政府行政赔偿案 （2018）最高法行申 1437 号 【裁判观点】 （1）当事人房屋被拆除且拆除行为已被人民法院确认违法后，所在地已被批准征收为 国有且客观上已不具备恢复原状的条件的，一方面，可以根据《国家赔偿法》第三十二条之 规定以支付赔偿金的方式予以赔偿；另一方面，也可以根据相关征地补偿方案以置换土地或 给予安置房等方式进行赔偿。上述两种赔偿方式应当保障侵权受害人的选择权。 （2）房屋赔偿标准原则上应当按照征地补偿安置方案确定的标准进行赔偿。如果涉案 土地已被纳入有关规划用地范围，应从有利于被征收人的角度参照该片区的有关拆迁补偿安 置标准进行赔偿。 （3）强制拆除涉案房屋后未依法提供临时安置用房的，补偿安置方案规定的临时安置 补助费属于被征收人的直接损失范围。此外，对于房屋内物品损失的赔偿问题。根据《行政 诉讼法》相关规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法 34 举证的，由被告承担举证责任。在特定情形下，双方客观上难以举证的，人民法院亦可根据 实际情况作出酌定。

 072 《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”，不仅包括既得财产利益的损失， 还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失。 ——周小平诉浙江省湖州经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案 （2018）最高法 行再 163 号 【裁判观点】 （1）对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，应不 仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，才符合该 法的立法精神。具体到违法拆除房屋的损失赔偿，除应包括被拆建筑物重置成本损失外，还 应当包括被征收人应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。 （2）行政赔偿应当体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。对于被侵 权人的不动产赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。

 073 同一标的物被二次协议处分后的协议效力认定 ——宿迁汇龙实业有限公司诉江苏省宿迁市泗洪县人民政府、江苏省泗洪经济开发区管 理委员会、江苏省宿迁市泗洪县国土资源局要求履行合作协议案 （2018）最高法行申 285 号 【裁判观点】 同一标的物先后两次被协议处分，从合同法上的诚实信用、意思自治等一般原则出发， 可以认为前一合同效力已经为其后签订的合同效力所覆盖。当事人请求履行前一协议的，在 后一协议的有效性未经法定途径解除或者认定无效之情形之下，其诉讼请求不能得到支持。

 074 房屋所有权人、土地所有权人已经就相应补偿安置问题签订补偿安置协议并实际履行的， 对房屋权属存在争议的相关主体对补偿安置对象提出异议的，宜通过民事途径解决。 ——高秀霞、张生跃诉徐州市鼓楼区人民政府房屋拆除行政强制及行政赔偿案 （2018） 最高法行申 2669 号 【裁判观点】 再审申请人诉求的实质系对涉案被拆除的房屋权属及被征收之后相应的拆迁补偿利益 归属存在争议，并非本案行政诉讼裁判的权限，而宜通过民事诉讼程序依法处理。 

075 市、县人民政府及其土地行政主管部门可以预先组织实施土地征收公告、权属登记和补 偿费用发放等工作，在有批准权的人民政府批准征收土地后，市、县人民政府等仍应依法实 施“两公告一登记”等行政程序。 ——福清市上迳镇东林村村民委员会诉福清市人民政府、福清市国土资源局土地行政征 收一案 （2017）最高法行申 9126 号 【裁判观点】 （1）市、县人民政府及其土地行政主管部门在有权集体土地征收批准文件作出之前， 为确保案涉集体土地征收与补偿工作有序开展，预先组织实施土地征收公告、权属登记和补 偿费用发放等工作，不违反法律规定，但仍应在在有批准权的人民政府批准征收土地后，依 法实施“两公告一登记”等行政程序。 （2）市、县人民政府及其土地行政主管部门没有对照有批准权的人民政府作出的征地 批准文件，对被征收土地面积、地上附着物权属、青苗等依法进一步登记核实，也没有确认 相应征地补偿费用是否足额发放、是否充分保障被征收人合法权益等，属于程序违法。

 076 市、县人民政府可以根据征收与补偿工作实际需要，在法定征地批准文件作出之前，将 拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并 签订附生效条件的补偿协议。 ——林建国诉南昌县人民政府等土地行政征收案 （2017）最高法行申 9159 号 【裁判观点】 （1）考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的 特点，在法律没有明确规定的情形下，市、县人民政府为确保征收与补偿工作有序开展、维 护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益，可以根据征收与补偿工 作实际需要，在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中，将拟征地的用途、 位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并签订附生效条件 的补偿协议等具体征收与补偿工作。 （2）再审申请人因实施相关违反城乡规划行为被法定行政主体处罚后，以市、县人民 政府被告请求撤销相关规划行政处罚并确认相关行政强制行为违法，且也没有提供相应的证 据证明系由市、县人民政府组织实施所诉行为的，不符合法定起诉条件。再审申请人在土地 行政征收诉讼中一并起诉相关规划处罚和强制行为违法的，因所涉行政行为性质、系属、被 告和管辖法院均明显不同，不具有一并审理和裁判的必要性和实际效果。

 077 因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，依法应当办理农用地转 用审批手续，参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿并安排相应的社会保障费用。 ——傅景仙等诉景德镇市人民政府土地行政征收一案 （2017）最高法行申 9142 号 36 【裁判观点】 （1）根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定，因国 家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续， 收回的国有农场土地使用权，按照国有土地使用权的规定，办理供地手续；收回国有农用地 使用权，应当将收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知有关权利人，对拟收回土 地的现状调查结果，应当经权利人确认。被转用国有农场使用权人，也应当在公告规定期限 内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理补偿登记。 （2）根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》《国土资源部 办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》规定，经济补偿参照 征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而 不具备失地职工基本安置条件的，应当将失地职工纳入当地城镇职工就业体系。具备安置条 件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基 本农田的建设保护和补充社会保障资金。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要 来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国 有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按 照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。

 078 江西省政府依法可以对案涉农村集体土地征收补偿标准争议作出裁决，市、县人民政府 可以结合集体土地征收与补偿工作实际情况，以上级机关作出征地批准决定时点作为征地补 偿安置基准时点，除非征地批准决定被依法撤销或者依据征地批准决定时点确定的补偿明显 不合理。 ——鹰潭市经济技术开发区龙岗办事处路底村新熊家小组熊来元等 43 位村民诉江西省 人民政府土地行政裁决一案 （2017）最高法行申 9113 号 【裁判观点】 （1）江西省政府作为案涉征收土地批准机关，依法对案涉农村集体土地征收补偿标准 争议作出《征地补偿安置标准争议裁决书》，不违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条第三款有关“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的， 由批准征收土地的人民政府裁决”规定和《江西省征地补偿安置标准争议协调裁决办法》第 四条有关“省人民政府是本省征地补偿安置标准争议的裁决机关，省国土资源行政主管部门 是办理征地补偿安置争议协调的具体工作机构”规定。 （2）征收土地方案经有权机关依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府具体 组织实施过程中，可以结合集体土地征收与补偿工作实际情况，以上级机关作出征地批准决 定时点，作为征地补偿安置基准时点，并相应确定征地补偿安置标准，除非有权机关征地批 准决定被依法撤销或者依据征地批准决定时点确定的补偿明显不合理。

 八、国有土地上房屋征收与补偿 

079 对因旧城区改建征收的，被征收人有选择改建地段或者就近地段房屋安置的权利。市、 县级人民政府已经依法保障被征收人就近安置选择权，且异地安置更有利于保障被征收人居 住权的，人民法院可以支持市、县级人民政府作出的补偿决定。 ——贵某玲、贵某温诉上海市政府、静安区政府房屋行政补偿及行政复议案 (2017)最 高法行申 4162 号 【裁判观点】 (1)建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列 举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，也要尊重绝大多数被征收人通过正当程序 而形成的意思表示，对绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为符合公共利益需要。 (2)对因旧城区改建征收的，被征收人、公有房屋承租人有选择改建地段或者就近地段 房屋安置的权利。就近地段的范围，一般应考虑城市规模、交通状况、安置房源数量和户型 面积等实际因素，由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案征求意见过 程中确定。被征收人、公有房屋承租人未在改建地段或者征收补偿方案确定的就近地段选择 安置、未能达成补偿安置协议的，房屋征收部门根据房屋征收补偿法律规定，可以结合被征 收房屋套型、面积和价值，被征收房屋与安置房屋匹配程度，当地对居住困难户优先保障安 置方案等具体因素，选择确定更有利于保障被征收人居住权的安置房屋。 (3)市、县级人民政府因旧城区改建实施征收，虽然未提供改建地段或者就近地段房源 进行补偿安置，但在征收补偿程序中已经充分保障被征收人就近地段房屋安置选择权，并结 合被征收房屋实际状况，选择市场价值明显高于被征收房屋价值，更有利于保障被征收人及 其家庭成员居住权的异地房源实施安置，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条 有关“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，也不违反《征补条例》 第二条有关“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给 予公平补偿”的规定。

 080 行政赔偿诉讼中，因被告原因导致原告无法举证的，不当然免除原告初步证明其存在损 失及损失范围的举证义务。原告对损失的举证证明明显不符合常理的，人民法院可以结合经 审理查明的客观事实依法酌定相应的赔偿金额。 ——王某芳诉溧水区政府、溧水区征收办城建行政强制及行政赔偿案 (2017)最高法行 申 26 号 【裁判观点】 (1)根据《行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事 诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实，应当 提供证据加以证明。在行政赔偿案件中，原则上应当由原告就其损害事实承担举证证明责任，  因被告原因导致原告无法举证的，不当然免除原告初步证明其存在损失及损失范围的举证义 务。 (2)根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条、第六十三条 规定，法庭应当根据案件具体情况，从证据形成原因、发现证据时的客观环境、提供证据的 人或者证人与当事人是否有利害关系等方面审查证据的真实性；对证明同一事实的数个证据， 原始证据优于传来证据。同时，根据《行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适 用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条第一款规定，对负有举证证明责任 的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能 性的，应当认定该事实存在。在已有原始证据直接证明被征收人或者利害关系人相关财产损 失、能够形成内心确信的情况下，人民法院应当据此确认赔偿义务机关的赔偿范围。

 081 对旧城区改建项目是否符合公共利益需要，应当考虑拟征收范围内被征收人的改建意愿， 大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的，可以认为建设项目符合公共利益需要。 ——郭某昌诉鄞州区政府房屋行政征收案 (2017)最高法行申 4693 号 【裁判观点】 (1)国有土地上房屋征收决定的审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的 规定依法进行。一般应审查建设项目是否是基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列 规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布，是否已进行社会稳定风险评估， 征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。 (2)由于公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一 方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面， 对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人 大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。尤其 在以征收形式进行旧城区改建，既交织公共利益与商业开发，也涉及旧城保护与都市更新， 更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿；大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的， 即可以认为建设项目符合公共利益的需要。

 082 市、县级人民政府违法组织强制拆除被征收人房屋的，应当依法承担行政赔偿责任，被 征收人所得到的赔偿不应当低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。 ——许某云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案 (2017)最高法行再 101 号 【裁判观点】 (1)国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门 39 具有强制拆除被征收人合法房屋的行政职权。市、县级人民政府及房屋征收部门不能举证证 明被征收人合法房屋系其他主体拆除的，可以认定其为强制拆除的责任主体。市、县级人民 政府及房屋征收部门委托建设单位等民事主体实施强制拆除的，市、县级人民政府及房屋征 收部门对强制拆除后果承担法律责任。建设单位等民事主体以自己名义违法强拆，侵害物权 的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究 刑事责任。 (2)市、县级人民政府在未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题情况下，违法 强制拆除被征收人房屋，应当依法赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等 损失。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点， 并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋 征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于 其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。 

083 人民法院对征收补偿决定是否合法的审查，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》 规定依法坚持全面审查。 ——徐某福、张某美诉徐州市泉山区人民政府房屋行政补偿案 (2017)最高法行申 667 号 【裁判观点】 对于国有土地上房屋征收补偿决定，人民法院对征收补偿决定的，合法性的审查应根据 《国有土地地房屋征收与补偿条例》的规定，依法坚持全面审查。具体而言，应当从评估机 构的选定、评估程序、评估结论的形成、补偿安置方式、安置房屋价值、其他补偿费用的确 定等方面，全面审查是否符合法律、法规等规定要求，依法充分保障被征收人的产权和其他 合法权利。

 084 国有土地上房屋征收过程中合法房屋被强制拆除的实施主体的认定。 ——董宜森诉江苏省南京市浦口区人民政府房屋拆除行政强制案 （2018）最高法行申 291 号 【裁判观点】 （1）关于强制拆除实施主体不明时如何认定适格被告问题。一般而言，作出行政行为 的行政机关是行政诉讼中的被告。在诉行政强制拆除房屋行为案件中，原告应当提供初步证 据证明系起诉状列明的被告实际实施强制拆除房屋行为。由于行政诉讼的原告往往处于弱势 一方，且可能因行政机关方面的原因，原告在客观上无法进一步举证。因此，如果原告能够 提供初步证据证明强制拆除行为存在且极有可能系起诉状列明的被告所实施，即应视为已经 初步履行了与其举证能力相当的举证义务。在通常情况下，如果行政机关已经作出征收决定 40 等前序行政行为时或者为直接的实际受益者，原则上可推定该作出前序行政行为的行政机关 或受益机关为强制拆除行为的实施主体，除非其能够提交明确的证据证明系下属部门或其他 行政机关所为。 （2）关于现场拆除者为民事主体时如何认定适格被告以及强制拆除理由问题。如果作 出征收决定等前序行政行为的行政机关或者受益机关确有证据证明强制拆除行为系其下属 部门或其他行政机关所为，且没有证据证明作出前序行政行为的行政机关或者受益机关已实 际参与强制拆除行为，则该作出前序行政行为的行政机关或者受益机关一般不是适格被告， 行政相对人应当以实施实际拆除行为的行政机关为被告提起行政诉讼。然而，如果有证据证 明实际拆除行为系民事主体作出，或者有民事主体主动承认其自行作出强制拆除行为，则不 宜简单认为该强制拆除行为是民事主体的侵权行为或毁坏财物行为，从而认为该强制拆除行 为不具有行政性。在这种情况下，应当从该民事主体与行政机关之间的关系，行政机关的法 定职责等角度，并结合具体案情进行综合评判为妥。 （3）危房消险行为通常应由房屋所有权人自行作出或者由相关政府、职能部门依据法 律法规的规定作出，民事主体一般无权对他人房屋强制作出危房消险行为。如果存在国有土 地上房屋征收或者集体土地征收之背景，人民法院一方面要注意防范行政机关刻意适用《城 市危险房屋管理规定》等规定规避正当的征收程序的适用，另一方面也要注意防范行政机关 委托民事主体以危房消险为由强制拆除他人房屋。后一种情形如果经认定具有行政行为的属 性，就不宜作为一般民事侵权行为对待。

 085 在国有土地上房屋征收过程中，产权调换实际上是以被征收房屋和用于产权调换房屋的 价值为基础，再进行两者价格比较与结算。被征收房屋和用于产权调换房屋价值衡量应当采 用相同的时点，以保障产权人的利益。 ——陈长兴、陈民强诉福州市台江区人民政府、福州市台江区住房保障和房产管理局行 政赔偿案 （2018）最高法行申 3838 号 【裁判观点】 在国有土地上房屋征收过程中，因违法强制拆除房屋而引发的行政赔偿诉讼中，人民法 院有必要本着充分保障产权人合法权益的原则，统筹考虑协调适用《中华人民共和国国家赔 偿法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，对产权人给予公平、合理的赔偿。 产权调换，实际上是以被征收房屋和用于产权调换房屋的价值为基础，再进行两者价格 比较与结算。被征收房屋和用于产权调换房屋价值衡量的时点是相同的，所以依照房屋征收 时的征收补偿方案进行产权调换，并不损害产权人的利益。

 086 征收国有土地上工业厂房的，市、县人民政府经综合考量土地利用总体规划、产业发展 政策、被征收人生产经营实际状况、被征收房屋及相应建设用地使用权面积、用以产权调换 的工业厂房、周边环境与被征收人企业匹配程度、被征收人迁址继续生产意愿等因素，可以 决定实施货币补偿而不实施产权调换。 ——上海派雪菲克实业有限公司诉上海市闵行区人民政府、上海市人民政府房屋行政补 41 偿及行政复议案 （2017）最高法行申 7030 号 【裁判观点】 （1）征收国有土地上工业厂房补偿方式的选择，宜结合土地利用总体规划、产业发展 政策、被征收人生产经营实际状况、被征收房屋及相应建设用地使用权面积、用以产权调换 的工业厂房、周边环境与被征收人企业匹配程度、被征收人迁址继续生产意愿等现实因素， 综合加以确定，以确保对国家土地资源的合理、有效利用。 （2）被征收人在案涉补偿方案征询意见期间未对拟定的补偿方式等提出异议，其主营 业务实际也处于停产状态，被征收房屋除用于堆放生产设备以外，主要用于出租，不符合提 供商业用房或者工业用房、用地等补偿方式情形的，市、县人民政府可以决定经市场评估后 以货币方式予以征收补偿，不违反法律规定。

 087 对国有土地上企业厂房实施征收的，市、县级人民政府可以结合土地利用规划、产业政 策、用地性质、被征收房屋实际用途等因素，根据被征收房屋市场价值给予倾向补偿。 ——湖州市今盛红木家具总厂诉湖州市人民政府、浙江省人民政房屋征收行政补偿及行 政复议一案 （2017）最高法行申 9085 号 【裁判观点】 被征收国有土地上企业房屋用地性质系国有划拨土地，被征收人补偿安置方案确定的期 限内未依法选择产权调换，市、县人民政府结合土地利用规划、当地产业政策、用地性质、 案涉企业生产经营状况、被征收房屋实际用途等因素，根据依法评估确定的被征收房屋市场 价值给予货币补偿，不违反法律有关“公平补偿”规定。

 088 以房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点应当确保补偿的实质公平。 ——居李等诉福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定一案 （2018）最高法行再 202 号 【裁判观点】 （1）市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人 给予公平补偿；公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房 地产的市场价格。市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速 通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的 权利义务，确保补偿的实质公平。 （2）对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征 收决定公告之日”的理解，应当结合该条例有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而 不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县 级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实 际货币补偿款支付到位日的区别，均只能以征收决定公告之日作为评估时点。 （3）人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补 偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合房地产市 场价格波动幅度及评估报告“应用有效期”、征收人未在一年内作出补偿决定是否存在过错、 按照超过“应用有效期”的评估报告补偿是否明显不利于被征收人、是否先补偿后搬迁、是 否存在难以在一年内实施而需要分期实施征收决定情形等因素，综合判断。 （4）对“对被征收人给予补偿后”，应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作 出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付、周转用房或者产 权调换房屋已经交付。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院 关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。

 九、政府信息公开行政争议

 089 申请政府信息公开，应按法定申请样式，向指定机关提出。 ——袁某明诉江苏省人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 17 号 【裁判观点】 申请行政机关公开政府信息，应以法定的申请样式向该行政机关所属的政府信息公开工 作机构提出。申请人向行政机关法定代表人邮寄信件且信件内容不符合申请样式，行政机关 未予回复或者作为信访件处理，申请人因此以行政机关不履行政府信息公开职责为由提起诉 讼的，人民法院应当裁定不予立案或者迳行驳回起诉；信件内容基本符合申请样式的，应以 该机关信息公开工作机构实际收到转送的申请书之日或者与申请人确认之日为“收到申请之 日”，并以此计算相关答复期限。

 090 行政机关对政府信息公开申请指向是否明确具体，应当以有利于保障申请人知情权的角 度从宽掌握。 ——周某宪诉上海市杨浦区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 123 号 【裁判观点】 为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描 述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内 容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯语言与法 律专业语言之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧 义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以 制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。

 091 行政机关主张政府信息不存在的，人民法院应重点审查行政机关是否已尽查找、检索义 务以及告知、说明理由义务。 43 ——沈某威诉上海市徐汇区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 148 号 【裁判观点】 根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以 一定形式记录、保存的信息。行政机关主张信息不存在的，人民法院审查重点是行政机关是 否已经尽到合理的查找和检索义务，以及行政机关是否按照《政府信息公开条例》第二十一 条第三项的规定履行了法定告知或者说明理由义务。

 092 公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，应平衡保障权利人利益和申请人知情权。 ——齐某喜诉上海市松江区人民政府、上海市人民政府信息公开、行政复议案 (2017)最高法行申 312 号 【裁判观点】 《政府信息公开条例》第十四条第三项规定，除非经权利人同意公开或者行政机关认为 不公开可能对公共利益造成重大影响，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信 息。对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开申请，行政机关既可以事先征求第三方意见， 也可根据《政府信息公开条例》第二十二条的规定，作出区分处理后，迳行作出告知而无需 征求第三方意见再予答复，并确保政府信息公开申请人的知情权与第三方合法权益的平衡。

 093 申请人已经实际获得相关政府信息后又起诉要求公开同一政府信息的，人民法院不予支 持。 ——刘某成诉江苏省扬州市人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 129 号 【裁判观点】 (1)行政机关收到政府信息公开申请后，通过邮寄方式进行书面答复而申请人未收到的， 行政机关再次通过电话进行告知，可以认定行政机关信息公开的法定职责已履行完毕。 (2)申请人起诉要求行政机关公开相关政府信息，但申请人的代理人已向同一机关申请 过相同的信息且获得答复的，视为申请人已经获得相关信息。

 094 行政机关依申请公开政府信息的，政府信息内容是否合法不属于人民法院信息公开案件 44 审查范围。 ——沈某威诉上海市徐汇区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 147 号 【裁判观点】 政府信息公开诉讼主要解决的是政府信息的公开与否问题，即是不是政府信息、有没有 政府信息、应不应该公开该政府信息，但是政府信息内容本身的合法与否不属于人民法院信 息公开案件审查的范围，如有争议应当通过其他法定途径提出。

 095 人民法院审理政府信息公开案件时，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应 的政府信息以及是否应予公开问题。 ——周某宪诉上海市杨浦区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 2638 号 【裁判观点】 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履 行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开诉讼关注和解 决的是政府信息能否公开这一实质问题，根本目的在于保障公民知情权的实现。法院审理政 府信息公开案件时，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否 应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。

 096 行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及因保管不善造成信息灭失等问题，一般 不属于政府信息公开行政案件的审查范围。 ——王某华诉上海市虹口区人民政府信息公开案 (2017)最高法行申 9250 号 【裁判观点】 (1)依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供 其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开 的义务。也即行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合 法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。 (2)政府信息公开条例第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人， 对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在现 行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息 不存在外，行政机关答复“未制作”“未获取”“未保存”“未找到”相应的政府信息，均 可视为属于“政府信息不存在”范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查 找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作 出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。  (3)鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监 督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面有其自身优势。行政机关未尽 合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公 开申请人可依据政府信息公开条例第三十三条第一款的规定，向上级行政机关、监察机关或 者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。依据政府信息公开 条例第三十五条第一项之规定，行政机关不依法履行政府信息公开义务的，由监察机关、上 一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。