周洪宇：制定《学校法》，赋予办学自主权
教育体制改革的根本目的是为了全面提高民族素质，多出人才、出好人才。学校是教育的载体，学校是教育活动开展的中心环节。没有学校育人模式的变革，所有教育改革只能是舍本逐末，甚至是空中楼阁。《教育规划纲要》提出了建设现代学校制度的任务，指出：“适应中国国情和时代要求，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”
但到目前为止，在我国的教育法规体系中，只有《教育法》，没有《学校法》，使学校独立法人地位一直未能确立，这既影响了学校自主办学的实施，也影响了学校内部治理结构的完善，制约了学校的办学活力，这是教育法律体系的重大缺陷。因此，加快制定《学校法》，要以法律的形式来保障现代学校制度的建立，促进教育公平，已成为贯彻落实《教育规划纲要》一项急迫的任务。
（一）现代学校制度建设亟需制定《学校法》
现代学校制度建设的两大体制性障碍，呼唤制定《学校法》。
教育管理体制障碍。在传统的计划经济模式中，制度决定了政府必须包揽一切事务。对学校而言，办学经费的分配、教育资源的配置等都由政府所决定，从投入到产出的整个教育过程附属于政府的行政命令。这样政府就成了“大校长”，学校不能成为真正独立的法人实体，办学缺乏个性和特色。从目前我国教育情况看，由于长期受传统体制的影响，政事不分、权责不清等弊端已经严重制约教育事业的发展，千校一面，活力不强，发展乏力，校长有理想难以实现，有改革处处受阻。
一方面，主管部门怕一放就乱，一些是“婆婆”的心态难以改变，难免就要经常对学校具体事务管一管、问一问；大多是不管怕失责，管又不知管什么。另一方面，学校不知哪些权力是自己的，勇敢迈出一步，大胆搞教育教学改革。之所以出现这种局面，根本的是政府与学校权责边界不清，政事不分，管办一体，没有各归其位。
如果这种状况不改变，我们现在设计的许多改革设想，提出的各项任务，在实施过程中就会被这一“关口”体制所“梗阻”。《教育规划纲要》征求意见稿中提出的探索“管办分离政校分开”，首要的是“办”，只有“办”的问题解决好了，才能实现真正的“分”。解决“办”的问题，最迫切、最需要的是加快《学校法》的立法进程，靠法律破解制度困境。
学校组织体制障碍。
在市场经济的迅速发展中，学校内部组织结构及其职责权限划分不合理、不完善的弊端已经反映出来了。如原有的学校组织是与计划相匹配的，适应于常规运行，但在学校的经营发展中往往显得无能为力；在现代学校建设的引领下，学校必须构建与发展相一致的组织，而这些组织具有何种职能，相互之间如何制衡等都需要明确。管理学的基本常识是，结构决定功能，学校组织体制的阻碍，事实上已经影响了学校功能的正常发挥。再以中小学校长负责制为例，校长的法人地位在什么范围内体现出来，什么应该负责，什么不应该负责等问题也已经成为广大校长的困惑。
（二）法律体系的完善需要制定《学校法》
从我国现行教育法律法规体系来看，我国现有的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》等大多从宏观、原则上对国家的基本教育制度、学校、教师的权利义务进行了规定，主要都是调整国家对教育进行宏观管理方面的教育社会关系，它们的规定既笼统又简单，原则性强，可操作性差。而教育关系主要包括三个方面的关系，即国家与学校之间的关系、国家与教育者（包括学校和教师）之间的关系和教育者与受教育者（即学生）之间的关系。
上述法律只解决了国家与教育者和受教育者之间的关系，而没有解决教育者与受教育者之间的关系。因此，目前我国的教育法体系中存在法律“空白”，亟待弥补。
（三）制定《学校法》是国际教育的发展趋势
欧美和日本等教育法制发达国家，在上位的教育基本法作为前提下，一般都制定了《学校法》或《学校教育法》，它们的经验值得借鉴。
随着国家民主与法制建设进程的加快，管理重心的不断下移，如何促进学校自主发展，建设现代学校制度已成为教育改革的一个热点问题。我们认为，没有《学校法》，整个国家的教育法律体系是不健全的，而没有《学校法》，也不可能建立真正意义上的现代学校制度，学校的发展不能获得新的解放。学校作为现代社会的一个基本的组织体并且有着独特的运作程序，需要得到一定的法律保护和支撑。
具体有如下建议：
建议全国人大尽快将《学校法》，纳入全国人大新一届五年立法规划。
1.关于《学校法》的基本法律框架与内容，根据学校工作的需要与立法的一般要求，至少应该包括立法总则、立法指导思想、管理部门职责、学校自身职责、法律责任、附则等。
2.《学校法》的基本内容，从我国学校发展的需要与教育立法的现状来看，从法律上讲，《学校法》的核心问题就是解决学校办学与发展的权利和义务问题，这里涉及到学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。
第一，《学校法》应赋予学校办学自主权，首要的任务是要厘清政府有关部门和学校的责任，理顺教育管理体制。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束，取消职校行政级别；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。要具体规定不同类型学校发展的自主权，体现出各级各类教育的差异和办学主体的利益，只有具体，才具有可操作性。
第二，《学校法》不仅应该对学校办学自主权做出规定，而且要对政府的管理权限做出规定。只有政府首先真正转变职能，承担起公共服务的角色，学校才可能实现自主发展。应明确政府及其有关部门在学校经费拨付标准、拨款机制、效益监督，学校教师招聘流程、职称评聘，对学校办学质量监管的标准、途径以及校长的管理等方面责任主体。要按照十七大关于加快建立决策、执行、监督体系的要求，加强人大对政府在经费、教师、学校建设、育人环境等关键问题的监督，落实《规划纲要》提出的问责制，强化政府在兴办教育、改善民生中的责任。
第三，《学校法》明确学校要尽快建立比较科学的内部治理结构。《学校法》对学校发展自主权的规定，既应包括学校与政府之间权利与义务的关系，还应对学校与校长、学校与教师、学校与学生之间等方面的权利与义务关系做出规定，使教师和学生依法参与学校决策。重点是广大中小学要在经费使用、教师聘任、教学改革、学校安全等方面实行真正意义上的校长负责制。同时要按照建立现代学校制度的要求，建立学校民主管理、民主监督机制。对学校办学的监督除了主管部门外，还要引入相关利益责任方的参与监督，学生和家长、社区代表必须在学校监督方面发挥应有作用。在当前我国教育改革与学校发展背景下，《学校法》应该对学校设置、课程教学及其质量监控评估等方面做出具体规定。
第四，应处理好《学校法》与其他教育法规的关系。《学校法》必须遵守《教育法》的基本精神，与《义务教育法》和《教师法》相一致。《学校法》的目的是“把学校还给学校”，法律应该为教育改革服务，保证现代学校自主发展，这是由我国教育改革的背景与教育法制建设的基础决定的。
总之，加快制定《学校法》，以便于理顺教育管理体制，建立现代学校制度，政府从直接管理转向间接管理，促进学校自主发展，有助推进教育公平和社会公平。
联系客服
