赵婷婷
（南开大学社会学系，天津300071）
【摘要】本文从当前养老机构存在的问题人手，通过对服务对象（老人）入住机构的原因和需要的论述，阐明了直接的服务提供主体（养老机构）的地位是长期照顾服务连续体的一个环节，在社会服务体系中发挥托底作用，应该保证较高的服务质量；养老机构在福利社会化的政策背景下兼具福利性和“准市场”性；在运行方式上应该实现各个福利提供主体之间的协调等观点。并通过总结发达国家和地区的相关经验，提出应该明确政府、行业协会、养老机构、市场几个方面的角色地位，协调好相互之间的关系，并注意发展长期性服务项目，进行科学的规划，发展适度普惠型的福利政策等建议。
【关键词】养老机构地位和作用运行方式福利社会化
【中图分类号】C916【文献标识码】A【文章编号】1672-4828(2012) 05-0079-06
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 05. 020
一、引言
根据生命历程（life-course）理论，作为连续成长的个体，老年人在人生的早期阶段为社会贡献了体力、智力和精神价值，创造了物质财富和精神财富；老年人有权利在老年阶段继续人生的发展与适应过程，得到社会再分配政策的合理与公平对待。机构养老作为养老方式的一种，在老年人心身健康受损的阶段和供养“三无”、“五保”老年人的方面发挥着重要作用。养老机构在建设和运行中，只有以提供高质量的服务为目标，保持一定的社会福利性，才能实现老年个体生命历程的良好发展。
当前我国养老机构的服务提供中尚存在一些问题：首先，机构的床位数量尚未达到一定的需求比例，并且由于相当多机构的服务质量不高，在绝对数量不足的同时还存在着一定程度的资源空置现象，未能满足人们的有效需求（金萍，2003；严浩，2004；邱刚，2005；崔杰，2010；李学斌，2010；牟晓军，2010；苏金林，2011；刘慧，2011；闫青春，2011）。其次，在社会福利社会化的实践中，各个福利提供主体之间的关系尚未理顺（梁鸿，2003；刘峰，2003；黄家豪，2011；曾吉果，2011）。政府、市场、行业协会和家庭的角色定位尚不明确，未能充分发挥各自应有的作用和形成良性有序的服务提供机制。再次，不同所有制机构之间存在着发展不平衡的问题，以及在服务提供的质量方面差别较大。针对不同所有制机构的社会政策存在差异性，民办机构在资源获取方面处于弱势，并且在服务中欠缺有效的专业指导、监督管理、评估和发布（吕梁思，2002；朱涛，2003；刘曙亮，2003；许建苏，2005；黄勇，2010；李云飞，2011；王冠，2011）。
为了正确地认识当前存在的问题和有针对性地提出改良建议，需要从理论上探讨老人人住机构的原因和需求，并理清养老机构的地位作用、性质和应该具备的服务能力，以及其在福利社会化背景下的运行方式，从而找出理想类型与现实问题之间的差距。
二、养老机构的类型
养老机构在我国古代社会就存在。一直到计划经济时代，养老机构都是作为救济性、慈善性的机构而存在，收住鳏寡、疾病和贫穷的老年人（在计划经济时代主要收住“三无”、“五保”老年人）。改革开放后，养老机构在所有制结构、服务对象、运行方式等方面发生了新的变化。
改革开放后，伴随着现代化和人口老龄化，人们的老年社会服务需求日渐增强；而随着原有福利制度的改革，由政府和单位提供的老年服务日益缩减。为了增加社会服务的提供，同时减少政府的财政负担，民政部于20世纪80年代中期提出了“社会福利社会化”的理念，各级政府相继出台了一系列扶持、鼓励民办养老机构发展的政策，并在实践中给予了一定的支持。在政策的引导和鼓励下，民办养老机构获得了快速发展，公办机构也实现了一定程度的社会化运行。在所有制结构上，增添了个人投资、集体投资、原单位机构转为私人所有等多种所有制形式；在服务对象上，从面向“三无”、“五保”老人转为面向社会大众进行收住；在运行方式上，体现出社会化的特征，政府对公办机构缩减了财政投入，民办机构则主要以服务收费的方式运营。快速发展的养老机构初步缓解了养老社会服务的供需矛盾，由于同时期居家服务和社区服务发展的相对滞后，养老机构在养老社会服务体系中承担着主要任务。
我国当前共存在三种类型的养老机构：第一类是公办养老机构，其服务对象必须首先是“三无”老人、低保、特困等低收入的老人，向其提供无偿、低偿的供养服务，在此前提下，为社会上的其他老人提供服务；公办机构在政府编制内，享受政府财政拨款，其面向社会的收费所得用于弥补事业发展经费的不足和改善院内重点人员的生活条件。第二类是在民政部门注册的民办非企业性质的养老机构，其服务对象是社会上的广大老人，但要合理确定收费标准，不能超过绝大多数老人的经济承受能力和支付水平，收入所得要按照相关规定，用于章程规定的事业，不得用于分红。第三类是在工商部门注册的民办养老机构，这种机构属于营利性的企业组织，可以追求利益最大化的目标，但不享受国家对社会福利机构的相关优惠政策（郑荣国，2008）。承担福利性社会养老服务的机构主要是公办养老机构和民办非企业养老机构这两类。
三、养老机构的地位和功能
（一）老年人入住机构的原因和需要：个人与环境的适应
综观老年学领域的研究成果，可以得出以下结论：人的一生是一个不断发展的连续性过程，个体在老年时期的生理、心理、社会角色、社会交往、经济状况等方面都发生一定的衰退和变化；个体与环境之间不断相互作用，生成不同的关系模式。
个人一环境关系理论解释了老年人人住养老机构的原因。环境并不是一种静止的背景，老年人从中获取他们所需要的东西，控制着能被操纵的东西，适应不能被改变的条件（霍曼、基亚克，1992）。要达到个人与环境的适应，个人或环境的其中一项或两者必须改变。例如，腿脚不灵便的老年人从高楼层搬到低楼层居住，是老年人主动对于环境的适应；再例如，为老年人设计符合生理特点的建筑、改造房间的设施和布局等行为，就是通过改变环境以使老人更好地适应。
住进构造特殊、有人照顾的养老机构，是改变老年人的外部环境，以达到其适应状况的一项举措。衰老所带来生理状态、感觉功能和认知能力等方面功能的某些退化和疾病，使得老年人对环境的特点比年轻人更敏感，并使得其应付环境要求的能力受到了限制。当老年人身心方面的损害达到比较严重的程度的时候，单纯依靠家庭的设施和照料，或者社区日托中心的照料已难以达到老年人所需要的水平。所以，入住专门、专业化照顾的机构，是许多老人及其家庭在长期照料时期，特别是后期阶段可能做出的必要选择。
此外，现代化所带来的家庭结构、功能、规模的变化，使得传统社会中由家庭进行照顾的可能性得到削弱，社会服务的需求程度越来越高。居家服务、社区服务和专门的养老机构服务构成了养老社会服务的主体。在整个社会的居家和社区服务不发达、专业的养老护理人员缺乏的情况下，那些面临日常生活困难的老年人及其家庭选择入住专门的养老机构接受护养的可能性将会增大。
（二）养老机构的地位和作用：长期照顾服务连续体的一个环节
第一，养老机构在社会服务体系中主要发挥“托底”的作用。从不同历史时期和当代不同的国家，地区看来，机构养老都不是主要的养老方式，大部分老年人将选择居住在原社区或子女家中度过晚年，只有部分老人，特别是上文提到的需要接受集中化、专业化照料的老人和“三无”、“五保”老人最需要入住机构。
当前我国政府所倡导和建构的“以居家养老为基础，社区服务为依托”的养老社会服务体系，以及“973”战略布局，就是基于大部分老人将居家养老、亟需社区服务和上门服务的状况而做出的安排。因此，应将机构建设放置在整个养老社会服务体系的规划当中，与社区服务和居家服务的建设相互配合，不应过分倚重或小觑。
第二，除了具有营利性质的老年公寓之外，大部分养老机构是长期照料服务连续体的组成部分，并通常是最后一个环节。从系统论的角度来说，社会化养老服务连续体的一端是以老年学校、老年活动中心以及老年社团组织等为载体的积极老化服务，另一端是为即将走完生命历程的垂暮老人提供的临终服务，两端之间是与老年人的失能程度及需求相对应的环节(蔡膦，2007)，养老机构的服务在老年人健康和认知严重受损的阶段发挥着重要的作用，据美国一项统计研究表明，有25%左右的65岁以上的老年人曾在养老院中生活过一段时间(霍曼、基亚克，1992)。
第三，以上的地位和作用，决定了养老机构应当是具备专业的服务水准、能够提供较高质量服务的机构。具体来说，主要为身心健康受损的老年人提供社会服务的养老机构，应当符合一系列的专业标准才能批准成立，服务过程要按照专业标准进行操作，服务效果也要接受专业的评估；否则，就难以顺利达成社会服务的目标，满足不了社会的有效需求。更具体地来讲，养老机构需要具备医疗、保健和康复服务的能力；需要配备必要的专业化设施和设备；需要任用具有较高专业素养的各类服务人员，如医护人员、养老护理员、社会工作者、心理咨询师等；需要进行规范化的管理和有效的监督与指导。
第四，在我国现阶段，由于居家服务和社区服务尚不发达，为数不多的养老机构在养老社会服务体系中发挥着支撑作用；养老机构还将以其专业、技术方面的优势，为居家和社区服务发挥示范作用和技术辐射作用。因此现阶段必须重视养老机构的运营状况和服务提供状况，尤其是要注重提高机构的服务质量和专业化水平。
（三）保证机构服务质量的需要：个体的连续性争对环境压力的需要
连续性理论告知我们，个体在老年期需要保持以往生活的一致性。尽管个人或环境不得不改变，但任何改变只有取得老年人的同意、适应他们的基本情况，才能符合人生发展连续性的需要；否则，不良的改变会伤害老年人的心理、情感、甚至身体健康。老年人入住养老机构是人生当中一个重大的变化，对那些身心脆弱的老年人来说更是如此。所以，养老机构只有提供良好的服务和设施，才能符合老年人的生命发展历程，维持他们的身心健康和愉快情绪；反之，则会对老年人带来巨大的伤害。
另外，从“个人一环境”关系理论的角度来看，环境压力是指环境要求个人去做出反应和改变的力量，环境压力过大或过小，都会对老年人产生消极的影响。养老机构已经根据老年人的特点进行了特殊的建造，并为老人提供各个方面的服务，因此在养老机构环境中要求老人做出反映和改变的环境压力非常小，容易使老年人产生无聊、消极、被动的感觉。这时候，应该从许多方面加强老人的主动性和控制自我与环境的能力。因此，机构服务的专业化水平将对老人生活质量产生重大影响。
所以，服务质量是养老机构的服务目标能否顺利实现的重要因素，也是衡量机构质量的一个重要指标。养老机构的服务必须要以专业化、人性化为导向，注重服务质量的提高。
四、养老机构的福利性和“准市场”性质
（一）养老机构的福利性
养老机构应该保持福利性，保证广大入住对象在合理的范围内支付入住费用。入住机构进行养老，对老年人和其家庭来说是个重大的抉择，不仅因为他们要在思想上做好准备，而且还因为人住机构的老年人，大部分是需要长期照料的老人，而长期照料是一项费时、费力、费钱的任务。根据上文所提及的，入住机构有可能会是一个令人“倾家荡产”的过程。除了少部分商业性质的老年公寓外，大部分养老机构面向的是依靠养老金维持收入的中、低收入老年人，以及“三无”、“五保”老人。
有关衰老的政治经济学理论主张政府为老年人提供各种支持，保持一定的福利性，从而达到政治上稳定的效果。这一理论观点认为，衰老本身并不是问题，问题是没有足够的收入、保健照顾、住房等(Jill，2001)。反映着政府的价值观念以及对社会资源分配原则的社会政策是决定老年人生活条件的重要因素，因此社会政策应该保持老年人一体化和社会化，特别是需要维护中低收入阶层的利益，来避免那些有可能导致服务获得不平等的政策后果。
除此之外，养老服务所具有的准公共产品的性质也彰显了保持福利性的需要。养老服务具有明显的非排他性，但由于其中存在着供需矛盾，所以其同时具有竞争性和拥挤性，是一种准公共产品。准公共产品的属性决定了在专门的养老机构所提供的服务中，政府需要承担相应的责任。一方面，政府有责任直接提供养老服务，尤其是对弱势老年群体的护养方面；另一方面，政府有责任为社会力量参与养老机构服务提供良好的政策环境和必要的物质支持。
在西方社会的“福利国家”时代，养老机构几乎以纯福利的方式运营，这种方式在当时认为可以在较大程度上体现社会公平，尤其能满足弱势人群的需要。但是这种方式在实践中遭遇了困境，并在理论上受到来自新自由主义的批评。其一，纯福利的运行机制效率较低，导致浪费，增加政府财政负担；其二，社会服务的实际收效也较低，服务需求会不合理地扩大；其三，损害人们的自由选择。
我国的养老机构也经历了类似的从纯福利模式到社会化方式运行的过程。计划经济时代的养老机构完全政府举办和运营，性质属于事业单位，运行成本较高，存量较少，只针对“三无”、“五保”对象提供供养服务。随着人们社会服务需求的增大，单纯福利模式的养老机构难以实现对庞大社会需求的满足，纯福利性的运行机制也会带来一些不可避免的弊端。
（二）养老机构的“准市场”性质
伴随着福利国家的改革和福利混合经济的发展，西方国家养老机构的运行中引入了市场机制，通过服务对象的付费和灵活多样的政府补贴形式，增加了竞争、选择机制，并加强对养老机构的监督和评估，建立了“准市场”的福利运行机制。
我国的养老机构在整个福利体制改革的背景下，引入了社会化的运行机制，一方面对公办机构的纯福利运行方式进行改革，另一方面鼓励民间举办非企业性质的机构。在投资主体方面，大量的民办机构在机构初建时自筹绝大部分的资金；在运营方面，政府除了对人住公办机构的“三无”、“五保”老人继续实行全额免费供养之外，所有入住机构的服务对象都需要支付费用。从这两个方面看，当前我国养老机构具有一定的市场性。
在养老机构的服务提供中建立“准市场”机制，可以促进服务效率的提高，减少政府的财政负担，增大服务对象的自由选择。但是，由于入住机构是一项耗费较大的养老方式，市场化的运行方式可能影响广大中、低收入群体的服务可及性与生活质量；其次，由于市场机制所存在的外部性，可能会影响服务的实际效果；再次，市场化的运行方式要求相应的政府规制和监管评估，否则难以保证服务质量和可能陷入不良竞争。
当今社会的养老机构已经兼具福利性和“准市场”性，然而根据其地位作用和功能，首先要坚持养老机构的福利性和公益性，对于引入市场机制，则要“因时、因地、因人和因条件而确定采用何种方式”（关信平，2009）。
四、养老机构的运行方式：福利社会化实践中各个主体之间的协调
养老机构的运行模式与国家的福利模式有关，不同福利模式下养老机构的举办主体、资源调动方式、运行机制都不尽相同。发达国家的养老机构运行主要有两种模式：一种模式是以政府为主导、社会力量参与举办，政府对于养老机构的支持力度较大，以瑞士、芬兰等福利国家为代表；另一种模式主要依靠社会力量举办养老机构，政府进行一定的支持或购买服务（特别是为低收入老年人购买服务），以美国为代表。随着西方国家福利体制改革的进行，当今养老机构运行中福利混合经济的特征越来越明显，普遍呈现出多个主体进行供给、多种资源调动方式、多种服务传递方式的特点。
当前我国的养老机构主要依照“社会福利社会化”的指导思想运行，这实质上也是一种福利混合经济，即主张采用多元化的方法解决社会福利问题，将政府、市场、行业组织、家庭这四方面的服务提供主体都纳入到社会政策体系，调动各种社会资源而形成多元化的服务体系。
民办养老机构的出现正是“社会福利社会化理论的最好实践”（左思蓓，2007），政府在此领域的规划是“政府为主导、社会力量参与”。如今，大量的民办机构成为养老机构的举办主体，但在实践过程中，民办机构却面临着“社会化合作管理机制难以形成、社会化的筹资渠道匾乏、社会化的福利服务队伍成长缓慢三大困境”（田北海，2008）。在这种情况下，如何发挥政府的主导作用，充分调动社会资源，探索良性的运行机制就成为了养老机构健康发展、提供有效服务的关键。
根据西方国家在发展福利混合经济方面的理论成果和实践经验：第一，养老服务社会化的发展，需要各个福利提供主体平衡好相互之间的关系，进行正确的定位和发挥各自的职责。第二，政府从福利提供的唯一主体转向提供主体之一，并不等于减少政府的责任，而是需要更加努力地发挥主导作用，协调多个主体之间的关系，增进人民的福利。第三，直接的服务提供主体需要参与到市场竞争中，提高服务效率，充分调动各种资源，形成自由选择的市场机制。
根据以上的理论论述，可见在当前阶段我国城镇养老机构的发展状况与理论模式相比还存在着一定的差距。这表现在目前养老机构的服务提供方面还存在不少问题，服务能力有限，不能较好地满足老年人与环境的适应，完成生命历程的良好发展；对于广大中低收入的服务对象来说，目前入住养老机构的个人付费比例较高，机构服务的福利性不足，因此未能较好地实现老年人的福利权利以及养老机构服务的公平性；在福利混合经济中，协调好各个福利提供主体之间的关系是重要而困难的事情。西方国家的养老机构在较长发展时期中形成了一些比较成熟的制度和服务经验，可供我们参考借鉴。
五、发达国家和地区养老机构的特点和经验
现代养老机构的发展，较早出现于工业化发达的欧洲国家。比如在20世纪50年代，英国在经济恢复和福利国家体系的构建过程中，本着以政府为主导举办社会服务机构的理念，兴建了一批养老机构，为老年人提供集中供养和照料服务。但是由于机构生活存在着违背大多数老年人的养老意愿，缺乏个性化的服务，导致政府开支不断扩大等弊病，从70年代起，英国的政策转向发展居家服务和社区服务。另外，由于福利国家福利制度改革的影响，许多城市关闭了大量的公办养老机构。目前在英国，完善的社区服务和居家服务在老年社会服务中发挥重要作用，但是养老机构在为身心健康受损老人提供照料方面仍然占据一席之地；同时，伴随着人口老龄化，整个养老社会服务行业仍具有无限的生机(马丁·鲍威尔，2011)。
根据发达国家和地区养老机构发展的整体情况看来：
（一）养老机构内嵌于长期照顾服务体系，定位比较清晰。发达国家都是在一定时期社会服务需求增长和社会政策的促进下，促使了养老机构的快速发展，这与我国在本世纪初大力推行社会福利社会化的状况较一致。这说明了在养老社会服务需求增长的初期，养老机构作为专门性的服务主体，对于承担社会需求具有重要的作用。然而经过一定程度的发展，人们对养老方式进行了反思和再选择，居家服务和社区服务的需求更加凸显。在老年社会服务中，发展以预防、保健为目的的长期照料服务具有更加长远的意义，同时，发展养老机构的配套服务也成为了必要。比如美国的社会保健机构为需要入住机构的老年人制定医院出院计划和病案管理服务，进行医院与养老机构的交接服务，使得长期照顾服务成为一个连续性的体系。所以，养老机构作为长期照顾服务连续体中的一个环节的地位作用比较固定和清晰。
（二）养老机构的服务质量较高，有助于老年人与环境的适应。第一，养老机构的建筑和设施都需要按照专业的标准进行建造和配置。例如在香港，每一家老年服务机构从院舍的建筑总体设计到提供每项服务的过程，都按照IS09000的标准进行（彭嘉琳，2001）。第二，人员队伍的专业化和职业化程度比较高。机构内一般都设置护理、康复、医疗、社工等专业人员岗位，服务人员需要达到一定的资质才能上岗。第三，服务提供过程专业化。各项服务都有明确规定的专业职责范围、专业标准、专业工作程序、专业服务质量控制等要求，在服务过程中注重融入对专业价值观，重视对老年人的尊重。第四，针对养老机构有一套专业性强、操作性强的监管和服务评估制度。在美国，养老机构必须符合一系列联邦、州政府的规章制度才能享受医疗照顾计划；在香港，社会福利署也从2000年11月开始，分阶段施行“安老服务系统评估机制”，由认可的评估员采用一套国际认可的评估工具；评估老年人在护理方面的需要，提供相应的照顾计划(彭嘉琳，2001)。
（三）在福利混合经济的多个主体关系中，政府发挥的支持作用较大，并能够充分地发挥行业协会的作用。首先，政府的支持作用表现在养老机构的发展与社会政策的关系紧密方面，很多国家的养老机构都需要符合一定的政策标准才能成立，并且各级政府为机构的新建、运行都给予较大力度的补贴。比如荷兰政府通过全民性的长期照顾保险AWBZ，为新建养老机构提供600的经费，并为一些机构提供60%的日常运营费用(张蕾、黄毅菲等，2008)；美国的医疗照顾和补助计划也为机构提供大概60%的运营费用。其次，很多国家十分重视行业协会在老年服务事业中的作用，充分发挥行业协会具有的专业和行业优势，在养老机构的专业指导、监管、服务评估、仲裁、信息发布等方面替代政府发挥更为有效的作用。
（四）政府的资助制度，也即服务传递机制，关乎机构服务的社会福利性和社会公平的效果。首先，政府对于机构和服务对象双方的支持有利于提高机构服务的福利性，但是也会带来负面影响，使得机构和服务对象两方面受政府的财政预算和政策走向的影响比较严重。在上个世纪90年代福利国家掀起私有化浪潮时期，英国的许多城市关闭了大量的公办养老院，对机构、入住对象、乃至老人家属的生活都造成了巨大影响，并引发了整个社会的不安情绪（马丁·鲍威尔，2011）。其次，制度设计方面存在缺陷，将不利于达到社会公平的效果，剩余型福利国家的政府支持方式值得反思。比如在美国，政府仅针对低收入群体入住养老机构进行补贴，但这一制度存在问题，由于入住机构的开支庞大，只有中产阶级老年人才能承担起入住机构的费用，并且会在入住期间迅速消耗尽个人的毕生积蓄。只有当个人财产降低至医疗补助计划的资助资格范围之内，政府才会给予补助。因此有学者称美国的补助计划是一个让人“倾家荡产”的过程。
六、总结和讨论
根据上文的理论论述得知，养老机构是长期照顾服务连续体的一个环节，主要承担着为部分身心健康受损的老年人提供集中照料和供养部分“三无”、“五保”老人的功能，需要较高的服务质量。只有满足老年人与环境的适应，才能满足服务对象的有效需求。有了对养老机构性质、地位的正确认识，应该在政策制订和具体实施中重视对服务质量的要求，增加对民办机构的扶持，并理顺各个福利提供主体之间的关系。
在福利混合经济中，政府仍居于主导地位，但将从管理具体事务的“划桨者”角色转变为实施宏观调控的“掌舵者”角色，主要进行发展规划、政策制定、资源投入、监督管理等工作；行业协会要承接政府转交的具体管理职能，成为政府和养老机构之间的桥梁，发挥行业自律、利益维护、业务指导、服务监管等职能；养老机构作为独立经营的直接服务提供主体，将在市场中展开竞争，同时接受公共资助和监管；家庭则承担着为老人人住机构支付费用的功能，并作为服务对象接受相应的补贴。
要达到以上的目标，关键还需要政府发挥主导作用，在以下几个方面加以改善：
1．从长远来看，在大力发展养老机构的同时，也要注意规划发展与之配套的服务项目，并重视对预防性、保健性的长期照顾服务体系的构建，重视社区服务和居家服务的建设。
2．针对养老机构数量尚不足够的情况，需要对机构建设进行科学的规划。地方政府兴办和批准成立养老机构，一般少有总体性规划，这是造成绝对数量不足与有效需求不足的一个重要原因（张良礼，2006）。应在了解老年需求、现有服务状况和福利资源的基础上，运用科学的理论和方法进行养老机构数量、规模、布局方面的统筹规划。
3．加大公共资源的投入。政府的资源投入包括公共资金投入和人力资源培养。作为养老社会服务体系的一部分，养老机构需要获得政府和社会的大力支持；近些年政府财政实力的增强，也为扩大公共资金投入提供了可行性条件。
在当前大量机构面临着设备简陋、经费不足、服务质量低下的状况下，有必要加大公共资金的投入力度，对机构的建筑、设施、设备进行普遍的优化，搞好基础建设；落实各个补贴项目，提高补贴数额，充分发挥补贴政策的作用；适当扩大服务对象的补贴范围，保证社会服务的福利性，并借助服务对象的自由选择机制促进机构以服务质量为核心展开竞争。
另一方面，要进行岗位建设，加强人力资源的培养。从近期看，有关部门应继续加强对在职人员的岗位培训，强化持证上岗制度；从长期看，相关部门应付出一定的成本进行机构岗位的规范化建设，建立专业岗位的薪资、职称评定、考核制度，并在相应层次的院校设置相关专业、培养和引导专业人员到养老机构中就业。
4．发展适度普惠型的福利政策。政府补贴的有效性体现在提高服务的福利性和维护更大的社会公平方面，根据上文的论述，只针对低收入群体的补助不利于达到更好的公平效果；相反，如果通过政府的资源投入等形式，来维持一个大众能接受的合理的收费标准，保证广大的中、低收入群体长期住得起机构，在长期发展中可能达到一种更高的投入效率和更加稳定的社会效果。
5．保障优惠政策的落实。各级政府已经出台了一系列优惠政策，但在土地、房屋、能耗优惠价格、政府补贴等方面存在落实不到位的问题。针对这一问题，应加强相关部门之间的沟通与合作，将各项优惠政策操作化；同时加强政府的督查职能，保证优惠政策的落实。
6．充分发挥行业协会的职能，加强对养老机构的监管和评估。我国的行业协会尚处在角色不明确的阶段，一方面行业协会发展较晚，功能的发挥还有待提升和完善；另一方面也需要政府在这其中发挥作用，明确行业协会的角色地位，赋予行业协会应有的职权。发挥行业协会的优势作用，应转交给其应有的职责，特别是当前应尽快建立起养老机构服务标准，由行业协会实施有效的服务指导、监管和评估。
注释：l根据2011年4月天津市政府第70次常务会议审议并原则通过的《关于进一步发展我市居家养老服务的意见》，到2015年，天津将基本形成“973”的养老服务格局，即全市老年人口中，97%老年人居家养老（94%老年人依托社区日间照料服务设施分散居家养老，3%老年人在老年宜居社区集中居家养老）；3%老年人人住养老机构养老，形成投资主体多元化、服务内容多样化、适宜老年人需求、具有天津特色的社会化养老服务体系。
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