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国土空间规划,哪“三条红线”不可触碰?

  7月24日下午中央全面深化改革委员会第九次会议通过了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等多项文件。

  你知道哪“三条控制线”吗?又是怎么划分的吗?

  永久基本农田保护红线

  即无论什么情况下都不能改变其用途,不得以任何方式挪作它用的基本农田。强调的是对基本农田实行永久性保护。

  永久基本农田的划定和管护,采取的是行政、法律、经济、技术等综合管理手段,以确保永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护。

  这一概念,是2008年十七届三中全会提出的。

  生态保护红线

  是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。它是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能 的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

  城市开发边界

  在一定时期内,可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界,包括城镇现状建成区、优化发展区,以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。

01、永久基本农田红线划定

  基础调查

  基本农田划定的基础性工作、规划成果编制的重要依据:土地利用现状变更调查或国土调查。

  应在开展耕地质量等级调查与评定的同时,开展区域土地利用变更调查或国土调查,全面清查土地利用现状,掌握真实的土地基础数据。

  耕地质量等别评定成果的转化和运用,对永久基本农田调整质量分析、永久基本农田划定后期质量管护起着重要的支撑作用。

  目标分解

  永久基本农田保护指标分解方法可以采用因素法。采用因素权重法测算,从而形成永久基本农田保护目标分解方案。

  统筹考虑各区域基本农田保护压力、可调整耕地比重、未划入基本农田耕地面积、建设用地需求等因素。

  图斑核实

  根据分解下达的任务,在有关部门的配合下,由自然资源部门协同地方政府、农业、林业等部门对区域内永久基本农田的耕地图斑逐一核实。确定信息为:

  基本农田的地块、边界、地类、面积、片(块)编号、质量等级等。

  红线划定

  严格落实永久基本农田优进劣出,着力提高永久基本农田质量和集中连片程度。

  优化永久基本农田形态布局,可以在原有永久基本农田划定的基础上,进行局部适度调整。

  全面掌握基本农田核销情况,通过内业分析与外业核实,将已有基本农田中不符合划定要求和规划要求的基本农田予以划出,可以根据保护目标任务,将规划范围内的优质耕地优先划入基本农田。

  根据划定任务,制定全域永久基本农田划定方案,划定永久基本农田保护红线。

  红线建库

  按照《基本农田数据库标准》,建立永久基本农田数据库,将永久基本农田保护图、表、册的内容,纳入数据库管理。

  永久基本农田红线的划定要防止划远不划近、划劣不划优、划零不划整的现象,甚至把园地、荒地划入基本农田,或者将基本农田划成上山入海。要重视与相关规划的衔接性,减少不同规划之间的冲突,并充分考虑前瞻性和发展的不确定性。

02、生态红线划定

  生态要素调查

  对国土空间范围内存在的生态和环境问题进行诊断分析,掌握现有土地、海域使用现状和生态服务功能需求,搜集数据然后构建数据库并进行生态系统区划和空间制图。

  搜集评估所需的各类数据:

  基础地理信息数据、土地利用现状及年度调查监测数据、气象观测数据、遥感影像、地表参量、生态系统类型与分布数据以及相关的社会和经济数据等。

  生态功能评价

  在空间范围上,生态红线范围包括:

       重要(点)生态功能区、生态脆弱区/敏感区、生物多样性保育区。

  根据生态评估参数的数据可获取性,确定评估的空间单元,统一评估工作精度要求。按照区域内生态环境特征和主要生态问题,选取合适的评估方法,合理甄选评价指标。分别从三方面进行科学评估:

  生态功能重要性、生态环境敏感性、生物保护多样性

  对得到的评估结果进行分级,根据相关规划、区划中重要生态区域空间分布,结合专家知识,综合判断评估结果与实际生态状况的相符性。

  针对不符合实际情况的评估结果开展现场核查校验与调整,使评估结果趋于合理。

  划定生态红线

  将评估得到的生态功能重要区和生态环境敏感区进行叠加合并,并与禁止开发区(包括自然保护区、森林公园、地质公园、水源保护地、基本农田保护地等)进行校验,形成生态保护红线空间叠加图。

  确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域,以及其他有必要严格保护的各类保护地。

  将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接,综合分析开发建设与生态保护的关系。

  结合经济社会发展实际,合理确定开发与保护边界,划定生态红线,避免出现生态孤岛现象,提高生态保护红线划定合理性和科学性。

  生态红线监管

  根据生态安全格局构建需要,综合考虑区域或流域生态系统完整性。充分与相邻行政区域生态保护红线划定结果进行衔接与协调。开展跨区域技术对接,确保生态保护红线空间连续,实现跨区域生态系统整体保护。规范红线区的各类活动,确定活动的类型和强度,进行生态红线的严格管理。在生态红线划定的过程中,要重视把握以下关键问题:

  1)生态红线划定的初衷

  2)生态红线最小面积的确定

  3)生态红线划定的技术方法

  4)生态红线划定与其他底线与分区的衔接

03、城市开发边界划定

  城市开发边界的划定方法主要分为反向法和正向法。

  反向法体现了底线保障的基本思路,即“先底后图”,强调通过优先对不建设区进行控制来实现城乡空间的约束,以自然限制要素的充分保护为着眼点,由非建设性要素倒逼框定城市开发边界划定范围。

  反向法是划定城市开发边界较优先采用的策略方法,目前试点的14个城市基本都采取了反向法来逐步选定城市开发边界可以划定的范围。

  且管控要素的优先次序大体相同,即将自然保护区、森林公园、地质公园、野生动植物自然栖息地、饮用水源保护区、蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、生态公益林、自然岸线、湿地、风景名胜区等生态要素在空间落位,然后划定永久基本农田,最后再划定城市开发边界(林坚等,2017)。

  管控要素优先次序也可根据实际情况进行微调,比如上海市将永久基本农田优先落地锁定,再划定各类生态要素的空间位置,最后倒逼出城市开发边界。

  正向法是以城市为着眼点,通过对城市扩展的驱动机制进行模拟分析,并充分考虑自然限制性因素来确定城市边界的方法。

  其流程可分为:城市规模预测(包括极限规模预测和弹性规模预测)—城市土地再开发潜力分析—城市土地扩张管控分区—城市开发边界划定。

  正向法常用的技术方法有元胞自动机模型、人工神经网络方法等,在郑州、西安等城市得到应用。

  国外亦有不少相关的探索性研究,Arsanjanietal.(2013)巧妙地运用形态学理论,通过因子叠加分析得到城市发展倾向面,并运用智能体模型对德黑兰未来城市的扩张情况进行预测,据此划定城市开发边界。

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