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发展养老服务业的思考与建议

2014-09-29

发展养老服务业的思考与建议

来源:综合管理部   作者:杨国峰   时间:2014-09-29

  党中央国务院近年来提出要大力促进服务消费发展,鼓励社会力量办医办学办养老等,提供多样化的产品和服务。本文希望通过分析和介绍我国的养老服务产业,提出一些发展现代服务业的思考,为我国目前“稳增长、转方式、调结构”的经济改革提供一些可资借鉴的经验。

一、加快发展养老服务业的重要性

随着生活水平的提高和医疗技术的进步,人口平均寿命不断延长,人口老龄化已经成为世界许多国家面临的迫切问题。

根据联合国教科文组织的定义,60岁以上的人口占一个国家或地区人口总数的10%或以上,或者65岁以上的人口占该地人口总数的7%或以上,这个国家或地区就进入了“老龄化社会”。有关资料显示,早在1999年我国就步入老龄化社会。第六次人口普查数据显示,2010年我国60岁及以上人口占总人口的比例为13.26%,比2000年人口普查上升2.93个百分点,其中65岁及以上人口占8.87%,比2000年人口普查上升1.91个百分点。截至2012年底,我国60岁及以上老年人占总人口的14.3%,预计到2015年,我国老年人口将占总人口的16%2020年将占总人口的18%。这说明我国人口老龄化的速度是非常惊人的。截止2012年我国也是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且正在以每年3%以上的速度快速增长,是同期人口增速的五倍多。我国老龄化还呈现失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人比例高等特点。据预测,我国老龄人口2034年突破4.72亿。数量巨大的老龄人口,不仅对我国的人口组成带来重大影响,也对我国的社会和经济发展带来重大挑战。

我国社会的老龄化与发达国家还有所不同,发达国家是社会逐步走入富裕阶段后,才出来了人口的老龄化。而我国是在经济社会发展水平还处于较低水平时,人口已经步入老龄化的行列。

正是认识到我国面临老龄化社会的严峻挑战,我国政府近年来两次修订《中华人民共和国老年人权益保障法》,并于去年出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》。《意见》指出我国已经进入人口老龄化快速发展阶段,积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是全面建成小康社会的一项紧迫任务。在党的十八大报告中也提出了“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业”。

二、我国养老服务业的现状

近年来,我国养老服务业发展速度较快,初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但从总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。

养老服务主要是围绕身体老年人身体健康方面的需求来提供服务,包括家庭病床和护理、健康咨询、康复中心以及提供医疗护理等。服务对象不仅包括“生活不能自理”的老人,也含“不健康但生活能自理”的老人。

按照居所的不同,目前我国的养老服务主要可以分为居家养老和机构养老。受传统观念影响,居家养老一直是我国养老的主要模式。中国绝大多数老年人选择居家养老,由子女或亲属提供养老服务。但是,随着经济、社会的发展、人口和家庭结构的变化,我国家庭承担的养老功能明显弱化。目前,城乡家庭日趋小型化,老年人同子女分开居住趋势越来越普遍。即便在农村,独生子女婚后与父母分居现象也越来越多。这种趋势给居家养老的服务模式提出了越来越多的挑战。自从我国实行计划生育政策以来,许多家庭逐渐变得小型化,独生子女家庭增多。由于经济社会的发展,晚婚晚育人口增加,小型家庭逐渐增多,形成了所谓“4-2-1”型的家庭结构,即2位青年或中年人组成的家庭,只有1个子女,却有4位老年人需要赡养。我国在计划生育政策影响下的独生子女这一代人已经逐步建立了家庭。但是,作为独生子女父母这一代,他们大多数面临的是“4-2-1”型的家庭结构,一方面要抚养子女,一方面又要赡养老人,这无疑给这一代人带来了沉重的经济负担。随着社会经济的不断发展和生活水平的提高,过去老年人口的养老需求只是简单的衣食住行等基本生存需要,而现在老年人口对生活服务、生活照料以及精神慰藉等方面产生了提出了更高更强烈的需求。而老龄阶段是身体脆弱的阶段,随着身体功能下降以及疾病缠身,老年人口需要更多的悉心照料以及专业的护理服务。因此,有一些老年人选择了机构养老服务,即在各类老年福利机构居住养老。截至2010年底,中国共有各类老年福利机构39904个,床位314.9万张;收养老年人242.6万人,仅占中国60岁以上人口的0.6%左右。但随着居民收入和储蓄的显著增加,此类福利机构的数量和质量都远远不能适应市场需求。而且,由于政府经济实力不强,认识不够,投入不足,我国的现代养老服务业存在着资源稀少、设备陈旧以及养老体系不健全等一系列问题。

根据南京市第六次全国人口普查资料数据显示,截止普查时点,南京市有60岁以上老人110万人,按照10%抽样调查的比例推算,处于“不健康”状态的60岁以上老人达12.8万人,处于“生活不能自理”严重不健康状态的60岁以上老人达到2.7万人,而根据民政资料显示,2010年城乡老年福利机构从业人员为2466人,可提供床位数为2.3万张。从这个例子可以看出,即使单纯为“生活不能自理”的老人提供服务,南京市的老年护理人员数量也有巨大缺口,可提供床位数亦显紧张。

养老服务业供需矛盾突出,社区养老服务设施、养老机构床位与社会需求相比严重不足,老年产品供给单一,参与养老服务的社会各方缺乏通畅的市场信息。布局不合理,区域之间、城乡之间存在巨大差距,设施功能、服务水平参差不齐。政府投入不足,一些地方和部门对老龄化快速发展的形势准备不足,对政府养老服务职能认识不到位,导致财政投入较少,对养老服务政策落实不到位。民间参与不充分,对社会力量缺乏有效调动。对企业资金扶持和对社会组织开展养老服务支持力度不够,引导社会投资规模有限,国家优惠政策难以落实。服务队伍专业化程度不高,大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏,需要更多高等学校、中等职业学校和职业培训机构设置相关专业或者培训项目,培养养老服务专业人才。

专业护理人才短缺也是制约行业发展的关键因素之一。由于护理人员薪资待遇较低,工作强度较大,特别是老年护理员的工作难度更是逐步加大,因此导致专业护理人员非常缺乏。

三、我国养老服务业发展目标和方向

我国的现代养老产业刚刚兴起,国家在政策方面持支持和鼓励态度。20119月,国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》进一步明确了中国致力养老产业发展的方向。根据规划,“十二五”期间中国将大力发展社区照料服务,鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行,引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅,鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构。

近年来,我国修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》,从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展等方面,保障老年人合法权益,让老人“体面养老”。二是建立完善老年福利制度。对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人,政府负责保障他们的基本生活,并提供无偿的养老服务。18个省份出台了高龄补贴制度, 22个省份针对经济困难的老年人建立了养老服务补贴制度。北京市自71日起对常住的外地老人在公交、游园等方面给予同等优待。三是探索以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。鼓励、支持专业服务机构及其他组织和个人,为居住在家中的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰借、心理咨询等多种形式的服务。四是初步形成政府指导、社会支持、民间参与的养老服务设施多元化投资格局。将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划,建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点,就近为老年人提供服务。在财政、税费、土地、融资等方面采取措施,鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施。五是逐步提升基础保障能力。建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度,依法规范用工,促进从业人员劳动报酬合理增长,发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。

2013年国务院发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,为我国的现代养老服务业发展提出了指导思想、基本原则、发展目标、主要任务,以及配套的政策措施。民政部门也相应提出了今后几年的养老产业发展目标,规划目标是家庭养老、社区养老和机构养老的老龄人口各占比重分别约为90%7%3%,当前还是以家庭养老为主。到2015年机构养老床位要从目前的每千名老人20.6张提高到每千名老人30张,全国床位数要从2012年的390万张提高到660多万张。

积极应对人口老龄化已成为我国的一项长期战略任务,为实现国民的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”,政府大力支持发展老龄产业,将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划,将老龄事业经费列入财政预算,建立稳定的经费保障机制,并鼓励社会各方面投入,使老龄事业与经济、社会协调发展。

四、关于发展现代养老服务业的一些建议

从上述我国养老服务业的发展现状来看,我国养老服务业仍处于起步阶段,而且在政府的大力号召和支持下,也出现了产业发展开始加快的趋势。发展现代养老服务业既有助于保障老年人权益,使所有国民都能共享改革发展的成果,也有利于我国在面临目前经济发展速度下降之际拉动消费、扩大就业,推动我国转变经济增长方式,调整经济结构,有利于经济社会的持续健康发展。

由于目前我国养老服务仍以居家养老为主,这里主要分析我国逐步发展的社区养老和机构养老的面临的问题,提出一些建议,以便社区养老和机构养老模式能逐步发展,壮大我国的养老服务产业。

目前由于我国社会性的养老机构数量严重不足,质量参差不齐,无论是政府开办的公益性养老机构,还是市场主体经营的营利性养老机构,都不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题。因此,有意愿入住或者有能力入住社会性的养老机构的老年人数量很少。此外,对老人来说,机构养老往往将其置于“情感剥夺”的境地——老人不仅缺乏家庭温暖,还与过去的社会关系中断了联系。

因此,一种新型养老模式——社区居家养老,在我国各地的养老实践中蓬勃兴起,这个模式试图既吸收机构养老的专业化服务优势,也吸收靠近老人所熟悉的社区、类似于传统的家庭养老的优点。社区居家养老,是指以家庭为核心,以社区为依托,以专业化服务为主要服务形式,积极发挥政府主导作用,广泛动员社会力量,充分利用社区资源为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的养老方式。社区提供的服务主要包括:生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、临终关怀等。

    社区居家养老的优势在于:利用社区资源提供养老服务能够就地取材,服务广,见效快。一般而言,社区内的生活、医疗、文教、卫生等设施基本能够满足老人日常衣食起居、卫生保洁、医疗保健等方面的需求。社区对老人而言是一个情感共同体,这里有他们熟悉的街坊邻居,能够给他们带来认同感和归属感,在其中老人更容易找到生活的乐趣。在社区中,老人并非是一个完全的被照料者,在力所能及的基础上老人可以自我照顾,甚至还可以为社区作出自己的贡献。由此,不仅可以减轻社会养老负担,而且还能够提高老人晚年的生活质量,减轻他们的依赖感、被社会排斥感。可以说,社区居家养老在一定程度上既解决了家庭养老能力不足的困难,又解决了机构养老亲情淡薄、环境适应障碍等问题,是适合我国国情、具有中国特色的一种新型养老模式。

但在部分城市推进的社区养老实践中看,社区养老模式仍处于起步阶段,在实际工作中还存在不少问题和困难,主要表现在以下几个方面。

   1、人们的观念认识尚未到位。一是老年人及其子女传统的养老观念尚未改变,绝大部分老年人习惯于独居或空巢生活,他们的子女也不愿意老人进行社会化养老。二是社会上对“孝”的理解存在一定的误区,认为社会养老助老是子女不孝、不尽责的表现。三是一些职能部门和社区管理部门对开展社区养老助老服务的重要性与迫切性尚未引起足够的重视。城市社区养老服务没有形成良好的社会氛围,以至于社会、家庭、老人自身对社区养老并不十分清楚和了解,不利于养老工作的顺利开展。一定程度上导致了社会力量对此项工作的认知度不高,难以吸引社会资源投资养老工作,不利于社区养老服务的多元化、市场化。

2、资金投入不足。近年来,虽然各地对社区老年事业的投入也在逐步增加,但由于我国老龄化加速,养老需求日益增长,各地涉老资金投入仍显不足,社区老年基础设施依然薄弱。社区居家养老的资金来源主要是财政拨款,政府是资金投入的唯一渠道,且用于社区居家养老的资金投入有限,而社区居家养老服务在很多环节都需要大量的资金,资金供给明显不足。

另一方面,由于社会养老意识尚未形成气候,养老产业仍处于萌芽阶段,民间资金涉足不多,民办养老助老机构数量少,档次低。

3、专业工作人员素质不高。目前,各地社区养老机构中的服务人员大多没有受过专业训练,缺乏专业性的老年护理、老年心理等知识,服务质量难以到位。同时,社会上对养老服务工作还存在一定的偏见,认为老年服务工作地位低,待遇差,又辛苦,致使愿意涉足这一行业的人员不多。

4、志愿者队伍没有形成。要做好社区老年工作,光靠政府部门和社区工作人员是不够的,还要借助于各种社会力量,尤其是庞大的志愿者队伍。但是从目前的情况来看,社区服务志愿者人数偏少,参与度不高,这不仅影响了养老助老服务的质量,也制约了老龄事业的发展。

考虑到上述情况,为加快社区养老事业的发展,可以考虑从以下几个方面进行改进。

1、发挥政府的主导作用,加大老年工作的资金投入。在社区老年服务的发展过程中,政府的作用相当重要。可以说,如果没有政府的高度重视和大力支持,根本就不可能建立起一个良好的社区老年服务体系。特别是在资金投入问题上,如果资金得不到保证,社区老年服务的硬件设施就无法建设和维护,服务的队伍就难以扩大,服务的水平也就难以提高。为此,可以考虑将发展老年福利服务事业的资金列入政府的财政预算。

2、建设专业性的老年社工队伍和社区志愿者队伍。养老服务涉及生活照料、精神慰藉、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面,从业人员需具备较高的职业道德和过硬的专业技能。为此,一方面大中专院校要优化专业设置,加快相关专业的人才培养。另一方面要加强对原有非专业社工人员的教育培训,提高其素质与能力水平。此外,在社区老年服务中志愿者的作用相当重要,为此政府及相关部门要加大宣传和扶持力度,鼓励更多的人员加入志愿者队伍。

3、整合利用社区资源,积极开展老年活动。除了加大政府投入,社区要注重对辖区内各类资源的整合利用。可加强与辖区内企事业单位的交流合作,鼓励其在条件允许的情况下,将活动场所向社区老年人免费开放。为了丰富老年人的文化生活,可组建老年业余文体队伍,积极举办文艺汇演、体育健身、知识讲座、心理减压等活动,还可开设社区老年课堂,以满足老年人开发智力、充实知识、陶冶情操、强健身心的需要,使老年人老有所学,学有所得。

4、、探索有效的平台载体,加强社区助老养老服务。社区要根据老年人的不同需要,全方位地提供不同层次的养老助老服务,例如为老年人服务的老年照料站可以考虑娱乐、休闲、医疗服务为一体。也可以探索市场化运作方式,引入市场力量建设居家养老服务照料中心。

5、培育和发展非营利老年服务组织。在当今市场经济体制下,社区老年服务提倡走社会化道路,政府可以通过培育和发展各类非营利老年服务组织,通过向此类机构购买服务的方式,为社区老年居民提供各种各样的帮助与服务。为此,相关部门可以考虑简化注册手续,建立税收优惠政策和融资的激励机制,通过公建民营、资金补助等多种方式,吸引更多的社会机构与个人投身养老服务事业。

社区居家养老是家庭养老与社会养老相结合的养老方式,能适应我国现阶段的基本国情,是我国城市养老的一种可行选择,有利于培育和发展我国的现代养老产业。

另一种养老服务模式就是机构养老模式,包括政府开办的公益性养老机构和市场主体经营的营利性养老机构。此类机构虽然面临着数量严重不足,质量参差不齐,都不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题,但是,仍然处于严重供不应求的问题,特别是优质公办养老资源常呈现出一床难求的局面。截至2012年底,我国共有养老机构4万余家,全国城市各类养老机构养老床位390万张,平均每千名老人仅拥有20.5张床位,这不仅远低于发达国家50~70张的平均水平,勉强达到发展中国家20~30张的水平。全国收养的老人是298万,不足老年人口的1.6%。特别是公办养老机构总体数量不多,服务水平较高,且内部管理规范,外部监管相对严格,因而具有良好的养老服务效果和口碑,使得床位供不应求。例如,北京市第一社会福利院仅拥有床位1100张,目前已有一万多人在排号等待入住,但每年只能入住几十位,全部满足预计要等一百年。

从这一点来看,我国总体养老资源不足,优质养老资源非常缺乏,也说明市场潜力巨大。因此近几年也吸引了一些民营资本进入养老服务市场的情况。但是,由于一方面许多民办养老机构规模小、档次低,规划设计不合理,难以持续运营。另一方面由于待遇低下导致专业护工短缺,限制了机构的服务能力发挥,使得民办养老机构在发展中受到种种限制,自身服务质量不高,亦缺乏严格的外部监管,易造成有效需求不足的状况。另外,民办养老机构运行成本过高,导致入住标价过高也是入住率低的重要原因。据抽样调查显示,目前绝大多数的省份养老机构实际入住率平均不到六成,只有少数养老机构的入住率能达到八成以上。

由于我国对老龄化发展预计不足,养老统筹规划不够,养老设施建设滞后,导致我国的养老设施规划与当前的老龄化形势很不相称,尤其是我国缺乏完善的针对半失能、失能养老护理机构建设设计标准与规范。虽然投入了大量资金,却难以满足失能半失能老年人养护需求。

与社区居家养老类似,由于专业护理人员缺乏导致社会养老机构无法满足老年人的专业护理和照顾需求。当前我国城市失能和半失能老年人占14.6%,农村已超过20%,这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算,我国最少需要1000万养老护理员,但现有养护人员仅约100万,其中取得养老护理职业资格的仅为几万人,这不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相差巨大,而且无法满足老年人的护理需求。另外,养老机构所雇用的护理人员主要是一些下岗职工和农村妇女,她们普遍缺乏专业护理知识,使得护理人员每天劳动强度大,待遇不高,这也导致了民办养老机构的护理人员队伍极不稳定。

另外,我国养老服务单一,老年人的多元养老需求难以有效满足。目前养老机构为他们提供的服务基本上是以生活照料为主,医疗护理为辅,服务内容主要包括喂饭、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身,只有个别养老机构会为入住老年人提供打针、康复等服务,老人的多元养老需求难以得到有效满足。据调查,目前我国城市中48.5%的老人有各种各样的养老服务需求,其中需要家政服务的占25.22%,需要护理服务的占18.04%,需要聊天解闷的占13.79%,需要法律援助服务的占2.25%。然而,家政服务满足率仅为22.61%,护理服务满足率仅为8.3%,聊天解闷服务满足率仅为3.16%

针对以上存在的问题,建议在政策扶持、行业监管、体系建设等几个方面予以改进。

1、强化政府的主导地位。政府应该认识到应对老龄化社会不仅仅是一个福利问题,也是国家可持续经济发展和长治久安的社会问题。政府需要在引导和发展现代养老服务业中起到主要作用。随着社会经济的发展,老龄化和少子化社会的形成,传统的居家养老和新兴的社区养老模式都有不足之处,而养老服务机构正在成为整个社会养老服务体系建设中重要“支撑”。面对老龄化社会日趋严峻的形势,各级政府和部门应该积极出台优惠政策,采用“政府补贴”、“公建民营”、“民办公助”、“政府采购”、“以奖代补”、“购买服务”等形式,加大对养老服务机构的扶持力度。加大政策落实力度,确保各项优惠政策落到实处。

2、加快研究制定发展养老机构的行政管理法律法规。尽快修订社会福利机构管理暂行办法,明确敬老院的性质编制,保证正常运转经费。制定专门的《养老机构管理条例》,把社会力量兴办养老机构纳入法制化轨道;修订完善养老机构的基本规范,制定养老服务机构星级评定标准和服务管理规范,制定一系列配套标准、规范,加强管理。

3、加快养老服务队伍专业化建设步伐。通过院校培养、在职教育、岗位训练等多种途径,使为老服务人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。努力把专业社会工作者的职业资格认证制度和职称评聘体系建立起来,大幅度提升老年人福利服务事业的专业水平,影响和带动整个社会福利事业的发展。将养老护理员纳入公益性岗位,给予工资补贴,专业培训费用由政府承担。

随着我国快速进入老龄化社会,养老问题已经不仅仅是一个社会福利问题,而是一个严重的社会问题。推进现代养老服务业不仅有利于保障和改善民生,也有助于实现和谐社会。从以上对我国养老服务业的现状、当前的养老服务业发展目标和方向的分析,本文提出了加快发展现代养老服务业的建议。首先是政府应该认识到养老事业的重要性,发展现代养老服务产业的必要性,发挥主导作用,积极推进养老产业的发展。政府应该加大老年工作的资金投入,加快研究制定发展养老机构的行政管理法律法规,以便规范和促进目前在我国已经逐步兴起的社区居家养老模式和社会机构养老服务模式。政府还应该加快养老服务队伍专业化建设步伐,建设专业性的老年社工队伍和社区志愿者队伍,培育和发展非营利老年服务组织,以便能尽快提高养老服务产业的供给,扩大市场,增加就业,使现代养老服务业成为我国发展新型服务业的一个增长点,为我国经济转型提供支撑。



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