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人口老龄化下的农村养老保障问题思考与建议

2010-08-03

添加日期:2010-1-23 23:15:50    点击量:191
人口老龄化下的农村养老保障问题思考与建议
李   扬
人口老龄化是21世纪中国人口发展的主旋律,《扬州市2001-2020年人口发展战略研究》显示扬州市老年人口总量将继续呈逐渐增长态势。与此同时,随着城市化进程的加快和农村青壮年劳动力持续向城市迁移,农村人口老龄化的程度会更严峻,农村老年人口的养老问题成为社会和政府关注的重点。
一、扬州农村人口老龄化现状
1、农村老年人口规模大。第二次农业普查资料显示:2006年,全市60岁及以上老年农村人口为54.94万人,比1996年第一次农业普查时增加12.85万人,农村人口老龄化比重比1996年上升4.95个百分点。
2、农村老年人口增长速度大大快于农村总人口的增长速度,农村人口老龄化速度快。2006年全市农村总人口比1996年下降7.59%,但60岁以上老年农村人口比1996年增长30.62%。
3、老年人口高龄化趋势加快,高龄化现象日趋严重。至2007年底,全市60岁以上老年人口达77.89万,占总人口的17.01%,其中80岁以上高龄老人9.58万,占老年人口的12.3%。据预测,到2010年全市60岁以上老年人口将以年均3.2%的速度持续增长,达85.61万,占总人口18%以上,其中80岁以上高龄老人将超过10万。
4、巨大的城乡差距使城乡之间的老龄化状况出现了逆转,农村老龄化程度远高于城镇。一是随着我国教育事业的发展,每年有大量的农村青少年考入高等院校或职业技术学校而离开农村;二是农村劳动力的输出加快了农村人口老龄化的进程,2006年底全市农村共输出劳动力66.4万人,而输出劳动力几乎都是中青年劳动力,这也是加快我市农村人口老龄化进程的一个重要因素。
二、人口老龄化对传统农村养老模式的挑战
由于城乡二元结构特征明显,长期以来,农村养老保障主要依赖于家庭养老。而日趋严重的农村老龄化问题,对农村老年人口养老问题提出严峻挑战。
1.农村老年人口的增加,加大了农村养老的压力。随着人口老龄化的加深,老年人口的比重持续上升,被抚养人口不断增多,将直接导致抚养系数的提高、劳动年龄人口负担的加重。我市1996年每个劳动力老年抚养系数为23.08%。2006年为33.09%,十年间增加了10个百分点。这一抚养系数表明,目前我市每100名劳动力人口要负担33位老人,如果再从劳动年龄人口中扣除实际未参加工作的大中专和普通高中学生人数,则100名劳动年龄人口实际负担系数将大大超过抚养老人系数。
2.老年人口的高龄化降低了老年人的自我养老能力。农村老年人口受教育程度比较低,未读过书的占一半以上,受教育程度在小学及以下的占到九成以上,低素质决定了农村老年人口大部分都是体力劳动者,年龄对他们的自我养老能力影响很大。随着老年人口中高龄人群比重的增加,降低了老龄人口的自我养老能力,同时也降低老龄人口自理能力。农村老年人口高龄化和健康状况的下降,无疑加重了农村养老的负担和压力。
3.农村家庭的小型化弱化了家庭养老的功能。由于计划生育政策的执行,农村家庭的子女数也大大下降,导致家庭规模小型化、核心化的比例上升。随着家庭规模的缩小和倒金字塔形的家庭结构,家庭养老的分散性、不稳定性和脆弱性日益显现,无论财力上还是精力上,都让传统的家庭养老模式难以为继。
4.“空巢老人”的增多,独身老人比重上升,加大了农村养老的社会化需求。农村“空巢老人”不断增多,使传统的农村家庭养老模式失去优势。同时,农村老人尤其是高龄人口中独身老人,由于缺少了“老来伴”,没有在生活上相互照应、在情感上相互慰藉的对象,使得养老更加困难。农村“空巢老人”和独身老人的增多,使越来越多的农村老人缺少传统家庭养老的基础,必然对社会化养老提出迫切需求。
三、构建新型农村养老制度的建议
面对日益严峻的农村老龄化趋势,必须在现有的农村社会保障基础上,科学整合养老资源,构建家庭养老、社会保险和政府保障有机结合的农村养老保障体系,构建新型的多元化农村养老制度。
1、分类建立和完善农村社会养老保险制度。要真正解决农村的养老问题,必须依托于建立切合我市农村实际的现实可行的农村养老保险制度。应因人制宜,针对不同身份的农村劳动力,根据其经济社会属性和负担能力的不同,分层次建立和完善农村社会养老保险制度。同时,在制度设计时,既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性,也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度在未来接轨的问题。
一是完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障,加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接,促进被征地农民就业再就业,开展适应被征地农民就业岗位要求的技能培训,提高其就业能力。同时从实际出发,根据适度保障、分类处理的原则,解决好被征地农民的医疗保障问题,使他们真正实现从农民身份向市民身份的转换。
二是将农民工纳入社会保障体系,使他们在向非农产业的转移过程中,逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。在制度设计上,要适应农民工流动性大的特点,使其社会保险权益可以方便地转移接续,并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城里就业并定居的农民工,应逐步纳入城镇职工养老保险制度。
三是对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源的农民,则需要逐步完善农村养老保险制度,提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用,拓宽资金筹集渠道,变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资,加大公共财政对农村养老保险的扶持力度。要根据各农民人均纯收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平,并同步增加保险的享受标准。要科学管理农村养老保险基金,提高基金的保值增值能力,在保证资金安全的前提下,推行投资代理制,解决农村养老保险的支付问题。最后,要明确规定保险的对象、资金筹集、管理以及待遇、支付等问题,使农村养老保险制度走向持续、稳定的发展轨道。
2.大力发展农村“家政型”养老服务机构,构建具有农村特色的“居家养老”模式,满足“空巢老人”的养老需求。建立完善的养老服务体系是构建和谐的农村养老保障体系的一个重要因素。但是,受农村条件的限制,目前在农村开展社会化养老服务尚存在三大不同于城市的制约因素:一是受根深蒂固的“养儿防老”传统思想的影响,一些老人不愿意离开家到敬老院去养老,而子女送父母去敬老院等间接养老方式也可能会受到不尽孝道的谴责;二是农村卫生保健服务机构以及菜场、自来水、煤气等生活设施的不完善,使得农村老人的生活更加不方便,有钱也难以买到需要的生活必需品和服务;三是由于农村青壮年大部分外出打工,留在农村的主要是老人和小孩,缺少足够的提供养老服务的劳动力。
为破解上述制约因素,一是需要政府加强对发展农村养老社会化服务的组织引导和推动,加强舆论宣传,逐渐在农村形成社会化养老氛围,并制定对农村养老中介服务机构的扶持和优惠政策,给予社会办养老机构一定的财政补贴以及在贷款和税收等方面的政策倾斜,提高政策吸引力,以调动社会力量和民间资本参与农村养老事业的积极性。二是要根据农村的环境和消费水平,选择一种适宜的农村社会化养老服务模式。在当前,“家政型”的农村“居家养老”服务模式应是一个既易于接受又经济可行的方式,即农村老人仍然住在自己家中,由家政公司派专人每天(或定期)上门为居家养老的老年人提供日常生活的衣、食、住、行等基本生活方面需要的家政服务,有条件的还可以为老年人提供的健康咨询、健康检查及医疗护理等内容的医疗保健服务。“居家养老”主要针对生活基本能够自理的老人,满足了多数农村老年人在家安度晚年的心愿和需求,经济成本较低,有利于农村养老实现可持续发展。三是要为农村养老服务培养足够的家政服务人员。目前,由于存在着农民工的“45岁现象”,即许多农民工在45岁以后由于身体不能适应繁重的体力劳动,从城市返回农村,而年轻人则基本在外务工经商,因此45岁至65岁的身体健康的中老年人可以成为农村“居家养老”所需要的家政服务人员的主力军。当然,随着农村“居家养老”服务的日渐成熟和农村经济的发展,会吸引越来越多的中青年人留在农村参与其中。四是要根据社会主义新农村建设的总体规划,加强农村医疗、交通、生活设施和文化娱乐的建设,提高农村的社会化服务能力,进一步完善农村居家养老的社会支持系统。
3、大力发展农村社会福利和社会服务事业,建立经济保障、服务保障和精神保障相结合的农村养老保障体系。应重点做好以下几项工作:一是要加大投入,大力发展公益性的老人服务事业。政府应加大对农村养老服务设施建设方面的投入,加强农村社会福利院、敬老院、养老院等公共养老机构的建设,强化公共医疗服务,加快农村养老保障体系转型。同时,还要采取有效的措施,调动全社会的积极性,鼓励社会或个人出资兴办不同层次的敬老院、养老院、老年公寓、老年生活中心等,以满足老年人多层次、多形式的养老需求;二是积极发展农村社区养老服务,为那些居家养老的老人提供形式多样的包括医疗保健、生活照料等在内的各种服务;三是加强农村社会工作人才队伍建设,促进农村为老服务社会工作者队伍的大发展;四是可以考虑建立和发展多种形式的老年人组织,并通过开展丰富多彩、健康有益的活动,让老年人重新找到归属感。
4、进一步推进制度创新,构建政策、法制和文化有机结合的农村养老保障制度运行机制。首先,应从社会政策而不单纯是经济政策的视角看待农村养老保障政策,在制度的设计中应更加关注农民的保障权利和政策的公平性,把保障农民的养老权利和实现社会公平作为政策追求的根本目标。其次,要创新管理体制,完善政策的运行机制。应根据统筹城乡社会保障的目标和要求,从根本上破除养老保障政策长期存在的城乡二元制的局限性,构建城乡统筹发展的养老保障制度;要区别不同的保障对象,分类管理,建立多层次、多元化的农村养老保障制度。特别是应高度关注失地农民、农民工和“空巢老人”等农村新出现的特殊群体的养老保障问题,根据他们各自不同的特点,建立与之相适应的、灵活多样的养老保障制度,以有效维护他们的合法权益。第三,要加强农村养老保障的法制化、制度化建设,以法制化、制度化的手段保障农村各项养老政策的有效实施,增强政策的权威性。第四,要大力推进农村先进文化建设,构建新型的农村养老文化。特别要重视公民的思想道德建设,注重对公民进行孝道观念、责任意识和感恩思想的教育,大力弘扬中华民族敬老、爱老、养老的传统美德,在全社会形成尊老、爱老、养老的文化氛围和价值观念。同时,还要重视在全社会提倡公平、公正的价值理念,普及现代社会保障知识,为农村新型养老保障制度的实施创造和谐宽松的社会文化环境。
从孔子所言“致中和”到墨子提出“兼相爱”,再到孟子描绘的“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”,实现社会和谐、建设美好社会,始终是中华民族孜孜以求的社会理想。相信在倡导“以人为本”、扎实稳步推进社会主义新农村建设的今天,人口老龄化下的农村养老保障问题能够逐步得以破解。
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