农村集体经济发展存在的问题及对策

张伟 刘辉

摘要：农村集体经济是中国农村经济的重要组成部分，是坚持和完善统分结合的双层经营体制的制度基础。发展壮大农村集体经济有利于增加农民收入、提高乡村治理水平，是实现乡村振兴的重要支撑。然而，随着市场化进程加快，发展农村集体经济仍然存在很多现实问题。因此，在分析江西省分宜县农村集体经济发展过程中存在的集体经济发展不平衡、农村集体经济组织立法困难、农村集体经济运行机制不健全以及产权主体行为能力低下等问题的基础上，提出以深化农村集体产权制度改革为核心、以健全政策法规为保障、以加强政策宣传和政府领导为支撑、以完善集体经济运行机制为抓手、以创新农村集体经济发展形式为关键来发展壮大农村集体经济，进而实现乡村振兴。

关键词：农村集体经济;发展问题;对策;乡村振兴;江西省分宜县

中图分类号：F321.32 文献标志码：A 文章编号：1002-1302（2020）21-0028-06

农村集体经济是以土地集体所有为基础，生产资料归农村成员共同所有，实行共同劳动，共同享有劳动果实的经济组织形式[1]。新中国成立以来，中国农村集体经济经历了农业生产合作社和人民公社时期的发展，形成了“三级所有，队为基础”的基本制度框架，在农村改革过程中又逐步形成了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，探索多元化的实现形式，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了生产力[2]。此后30余年，农村经济体制改革逐步扩展至涵盖农村政治、经济、文化、社会、党的建设等诸多方面，推动了农村地区的全面发展。不过随着经济社会的快速发展，我国农村集体积累了大量的资产，但集体产权不清晰、成员身份不明确、成员权与用益物权不衔接等问题突出，特别是多数农村集体经济组织不同程度地存在决策不民主、资产管理不透明等弊端[3]。一方面，集体经济收入单一化、产业低端化，集体经济急须转型升级;另一方面，“政企不分”问题依然突出，农村集体经济组织承担了大量公益性支出[4]。在此背景下，2016年12月，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。此后，党的十九大报告首次提出要“实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。表明发展农村集体经济是赋予广大农民更充分的财产权利的客观需要，是落实“乡村振兴战略”部署的必然要求。发展农村集体经济，对于推动农业农村现代化建设、促进农村经济社会发展、加快实现城乡融合发展、完善乡村治理结构、提升基层公共服务水平，从而实现农村的可持续发展具有重要意义[5]。但目前在推动农村集体经济发展的过程中，仍然存在很多待解决的问题，主要体现为农村集体经济基础薄弱、区域间发展不均衡，集体经济效益低下、集体经济负债严重等。在乡村振兴战略背景下，如何发展壮大农村集体经济，对发展现代农业、实现全面小康都起着至关重要的作用。江西省分宜县素有“中国夏布之乡”之称，2018年被确定为江西省农村集体产权制度改革试点县后，分宜县高度重视集体经济的发展，积极采取有效措施推动农村集体产权制度改革，并取得了较好的成效。但集体经济发展仍然缓慢，存在发展水平低、基础薄弱、农民参与率低等共性问题。因此，本研究以分宜县为例，在阐述农村集体经济发展面临困境的基础上，提出发展农村集体经济的建议，以期对农村集体经济发展提供可借鉴的经验。

1 分宜县农村集体经济发展现状

1.1 基本情况

分宜县地处江西省中部偏西，下辖7镇3乡2个街道和1个省级工业园区，共有134个行政村，县域面积1 389 km2，总人口为31.87万，其中农业人口23.1万。耕地面积约为1.87万hm2，人均耕地面积约为0.06 hm2。2018年全县实现地区生产总值235.3亿元，同比增长8.3%，固定资产投资237.6亿元，同比增长11%，农村居民人均可支配收入为17 540元，同比增长8.5%。通过对分宜县进行实地调研发现，2018年分宜县有一半以上的村集体经济收入在5万元以下（图1），且这些村的集体经济收入来源单一，大多是依靠上级的财政补助，而有的村集体经济收入高达100万元，表明农村集体经济发展存在很大的不平衡，两极分化现象严重。

自从被确定为江西省农村集体产权制度改革试点县后，分宜县坚持“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的原则，创新提出农村集体经济发展新模式，把現有资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业，培养壮大农村新型经营主体，优化产业结构;通过政府引领，统筹各方资源力量，加强集体资产管理，强化集体资产监管，落实集体经济薄弱村的帮扶政策;依托集体资产，发展村级合作社，培育壮大农业产业，引导贫困户加入农业合作社，带动贫困户脱贫增收。目前，农村集体经济得到较好的发展。

1.2 取得的成效

1.2.1 农村集体产权改革深入推进 截至2019年12月，分宜县134个村1 426个小组全部完成农村集体资产清产核资系统的填报、审核、上传工作以及农村集体经济组织成员身份界定工作，共计界定成员66 908户248 619人，已有5万余户颁发了农村承包地确权证书，颁证到户率为91.6%，并成立了农村土地股份合作社、股份经济联合社、农村经济合作社等不同形式的集体经济组织。同时，通过对农业龙头企业、合作经济组织或承包大户的引进，分宜县土地承包经营权流转效率大幅提高，全县共流转土地面积0.97万hm2，同比增长29.0%，占土地确权面积的55.3%。

1.2.2 村级集体经济发展模式更加多样化 近年来，为大力发展壮大村级集体经济，分宜县积极对村级集体经济发展模式进行创新，目前全县已形成专业服务、土地流转、盘活资产、产业经营、入股分红等5种集体经济发展模式。发展模式呈现多样化：第一，专业服务模式。该模式鼓励村级组织带头成立专业合作社，采取“支部+公司（合作社）+农户”等多种形式，开展技术指导、农资供应等生产经营服务，以有偿的服务方式增加集体经济收入。如双林镇白水村采取“支部+合作社+农户”的发展经营模式，与分宜县再生稻水种植专业合作社合作入股，能产生1 000元/（股·年）以上的经济效益，为村级集体带来3万元/（股·年）左右的经济收入。第二，土地流转模式。该模式以土地作为村集体收入的主要来源，通过加强对耕地、山林、山塘等自然资源的管理，规范出租、征用行为，充分发挥资源效益，增加集体经济收入。第三，盘活资产模式。对闲置的办公用房、礼堂、仓库等资产，村集体可通过租赁、承包的形式参与经营，增加村集体经济收入。如双林镇大姜村将闲置礼堂出租，作为扶贫车间使用以增加村集体经济收入。第四，产业经营模式。该模式通过打造产业基地示范点发展村级集体经济，引导具备条件的村结合本村村情，因地制宜选准产业，以入股方式进行合作经营或以租赁形式增加村集体经济收入。如双林镇青竹村和长青蔬菜合作社以入股方式加盟，发展无公害蔬菜种植。第五，入股分红发展模式。鼓励村干部利用耕地、水面、山林、矿产等资源性资产，创办企业和合作经济组织，村集体成员以所占有的资源性资产获得分红，增加村集体经济收入。

1.2.3 产业化经营水平逐步提升 分宜县结合“一乡一业”“一村一品”的农业产业化布局，利用村种植产业优势发展苎麻、高产油茶、西瓜、中药材四大主导产业，通过扩大产业规模、延长产业“链条”、完善服务功能、创新科技等措施进一步调优农业结构，提升农业发展的质量和效益。2018年分宜县中药材种植4 122.1 hm2，比2017年多51.5%;麒麟西瓜种植3 668.5 hm2，比2017年多34.2%;油茶种植 4 068.7 hm2，比2017年多12.3%;苎麻种植 1 307.3 hm2，比2017年多29.8%（图2）。同时，分宜县积极引进农业龙头企业、合作经济组织或承包大户等新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，促进集体经济发展。目前，全县共有54家地市级以上龙头企业，共拥有固定资产9.94亿余元。新增农民专业合作社10家，总数达610家，其中市级以上示范合作社68家。新增家庭农场13家，总数达340家，其中地市级以上示范家庭农场39家。新型经营主体的增加，使得农业经营的组织化和社会化程度不断提高，成为促进集体经济发展、推动农业现代化的坚实力量。

2 分宜县农村集体经济发展面临的困境

2.1 集体经济发展不平衡

基于空间区位，分宜县的村级集体经济发展千差万别，且存在较大的不平衡。一般城中村、城郊村等集体经济发展水平较高，纯农村地区、山区则较薄弱[6]。从地域来看，全县134个村2018年集体经济收入2万元以下的村有49个，占36.8%;10万元以上的村有28个，占21.1%。其中分宜镇介桥、水北等村集体经济收入超过100万元，且都是城中村，而凤阳镇西茶、上村、郭家等村集体收入仅3 000元。表明很多村集体经济基础薄弱、增收手段较少，可持续发展动力不足，“造血”功能较差，区域间发展不平衡。通过对分宜县进行实地调研发现，由于农村社会保障尚不足、农民收入低，缺乏安全感，导致村民土地流转意识并不高，农民担心土地被流转出去得不到应有的收益，还可能被霸占，因此他们宁愿荒废，也不愿租给他人，这使得土地流转费用较少，导致缺少更多的经济来源。另外，部分村集体资产较少，大多被私人占有。土地、荒山、林地、河流湖泊这些本属于农村集体资产，由村集体成员共同享有，但随着越来越多的青壮年外出务工，农村出现大量留守老人。这些留守老人生活孤独，文化水平偏低，遇到问题一般都息事宁人，自己的利益受到侵犯也大多不会选择法律途径去解决，再加上一些村干部的不作为，更是加剧了乡村治理的主体性困境，由此导致一些乡村恶霸霸占农村集体财产，使得农村集体资产减少，削减了村集体经济收入。

2.2 农村集体经济组织立法存在困难

如果农村集体经济组织法律地位不明确，则农村集体经济组织的民事权利和经营管理将处于尴尬的境地[7]。因此，农村集体经济法律地位的确定对农村集体经济的发展起到至关重要的作用，但目前由于农村集体经济组织缺乏明确的组织形态，加之与村民委员会的职权不清，致使其在立法上存在较大的困难。通过实地调研发现，除部分地区将村民委员会和农村集体经济组织区分开以外，多数地方都是由村民委员会代替农村集体经济组织行使其管理职责，且不少村民只知村民委员会，而不知农村集体经济组织，甚至把农村集体组织和村民委员会混为一谈。诸如集体资产流失、农民利益受损、村干部挥霍侵占集体资产、涉农案件久拖不决和生效裁决不能执行以及涉农群访事件不断发生等问题，无一不与村民委员会在经济职能上的越位和农村集体经济组织在经营主体与经济职能上的缺位有关[8]。可见，农村集体经济组织主体地位的不明确给农村集体经济管理带来了一系列的负面问题。

2.3 农村集体经济运行机制不健全

近年来，国家虽然出台了一系列政策来完善农村集体经济运行机制，但仍存在一些问题：第一，农村集体产权改革滞后，缺乏监督机制。虽然分宜县基本完成了清产核资和集体成员身份确认工作，部分村成立了集体资产股份合作组织，但村民缺少行使权力的机会，不能对农村集体资产进行有效监督。通过实地调研发现，大部分村民没有参加过股东大会，即使参加了也没有发表意见的权利。究其原因，主要是农村集体资产股份合作制普遍采用现有的村民委员会管理制度，以村民委员会或村民代表大会的形式参与到集体资产的管理中去。大多数农民集体股份合作制组织每年仅召开一两次会议，村民参加股东大会只是被动听取负责人的报告和决策，投票表决流于形式，很少能发表反映自身诉求的意见，不能体现农民直接参与集体资产的管理和监督，使得农民权益得不到有效保障。第二，内生动力不足，激励机制不健全。通过对分宜县进行实地调研，发现村干部普遍对集体资产管理信心不足，担心集体资产流失带来连带责任，求稳心理较严重，导致村镇仍有部分闲置资产没有得到充分利用。同时，分宜县在股权管理方面采取静态管理，即“生人不增，死人不减;进人不增，出人不减”。集体所有权的权利主体实际上由改制时点的集体经济组织成员构成[9]。虽说静态的股权方式较稳定，不会引起股权的纷争，但也一定程度上降低了村民发展壮大农村集体经济的积极性，加之大多数村没有采取相应的股权激励措施，影响了集体经济的进一步发展。第三，乡（镇）会计委托代理制度不完善。为了加强村级“三资”管理，分宜县从2009 年就开始在全县范围内实行乡（镇）会计委托代理制，但在实际工作中仍存在制度落实不到位、组织成员的集体收益分配权缺乏保障、农村集体资产监管不足等问题，这就导致信息不对称，村干部等利益相关主体容易产生机会主义行为。

标签： 江苏农业科学2021年2期