国土空间规划中三条控制线与旅游规划如何协调？

导语

一、三条线如何纳入空间规划

空间规划中常说的“三条线”是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

《意见》明确提出'通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线'。要求按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，根据国家、省、市、县、乡在三条控制线划定落实中的差异化职责，重点在市、县、乡镇国土空间规划中完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实行严格管控。

三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，

1、涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；

2、对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；

3、城镇开发边界调整的，报国土空间规划原审批机关审批。

二、旅游规划如何契入？

《意见》统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，协同优化城镇、农业、生态空间格局，坚持的原则之一是坚持以人民为中心，适应人民群众对国土空间日趋丰富多元、复杂多样需求，统筹安排好三条控制线，制定差别化的管控要求，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

优质旅游满足人民的美好生活需要，优质的旅游项目需要旅游规划。今年7月，中央深改委第九次会议指出要结合国土空间规划，坚持保护第一、传承优先，对各类文物本体及环境实施严格保护和管控，合理保存传统文化生态，适度发展文化旅游、特色生态产业。

国土空间规划统筹所有空间规划，是空间规划的顶层设计，专项规划都要与其相一致。旅游规划在规划体系里属于专项规划。旅游规划有自己的特点，既有计划性，也有市场性；既有空间，也有项目、投资等，自成系统。旅游规划中的旅游业发展目标、定位、策划等，是要落实在空间上的，旅游规划要纳入空间规划系列之中，应在区域主导功能划分时，主动对接国土空间规划。 

三、如何解决衔接困难

目前三条控制线划定与旅游规划衔接不够，存在空间冲突，导致部分基础设施建设落地存在困难。

从旅游规划层面看，旅游规划需要重点研究如何结合。旅游规划最常出现的困难或问题是，在风景名胜区、自然保护区开发旅游时，所占空间如何与空间规划衔接。虽然旅游空间可能只占很小一部分，但有时是深入腹地的，这就需要旅游规划提前做出来。只有提前做了，其他部门在做风景名胜区或自然保护区规划时，才知道有这样一个问题需要与旅游部门协调。这就需要在国土空间规划体系总体框架的指导下，对旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，努力构建一个科学、完善、适用的旅游专项规划全新框架，以提高旅游规划的整体水平。

从空间规划层面看，坚持自上而下、上下结合，通过国土空间规划做好统筹衔接，协调好三条控制线和相关规划空间边界的关系。

当三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。二是明确调入调出规则。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

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素材来源：大地风景文旅集团、自然资源部、