本文有关分析或建议为个人观点（包括整理的裁判观点），仅供大家讨论和参考。
一、关于集体讨论的含义
01.受委托执法机构讨论后报上级机关批准，是不是“讨论”？
(2019)苏02行终73号，梁溪区卫生健康委在二审中的答辩意见认为梁溪区卫生健康委委托无锡市梁溪区卫生监督所在辖区内开展行政执法活动，涉案行政处罚已经无锡市梁溪区卫生监督所进行了集体讨论并将集体讨论意见汇报至梁溪区卫生健康委，梁溪区卫健委已经过集体讨论并通过了对南方公司所作出的行政处罚决定。对于该主张，首先，梁溪区卫生健康委未提供证据证明涉案行政处罚已经过梁溪区卫生健康委集体讨论；其次，对于法律明确规定需由行政机关负责人集体讨论决定的事项，无锡市梁溪区卫生监督所的集体讨论不能替代梁溪区卫生健康委集体讨论，综上，可以认定涉案行政处罚决定未经过行政机关负责人集体讨论决定，违反法定程序。鉴于涉案行政处罚在违法事实认定及量罚上并无不当，该程序违法未对南方公司的权利产生实际影响，确认无锡市梁溪区卫生健康委员会作出的《行政处罚决定书》违法。
02.受委托执法机构讨论后报上级机关批准，是不是“讨论”？
(2020)鄂0203行初17号。法院认为，无论是“审批”还是“认可”都不能等同于“讨论”，法律要求“集体讨论”表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。被告未经集体讨论作出的《林业行政处罚决定书》属于程序违法。
03.处罚机关负责人会签、会审形式是否属于“讨论”？
（2020）闽行终273号。福建省高院认为，“因去年5月31日局长办公会已研究决定过，现拟以局领导会签形式，履行行政机关的负责人应当集体讨论决定的法定程序。”该呈阅件后附书面案件处理意见。前述情况表明，被诉处罚决定作出之前，通过领导会签的形式履行负责人集体讨论决定的程序。原审法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据，本院予以指正。
（2020）桂行申704号。广东高院认为，行政机关集体讨论，不必拘泥于讨论的形式，会审也属于集体讨论的一种形式，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论。
04.应当集体讨论但没有集体讨论的，是否属于程序违法？
最高人民法院发布的五起典型案例之一（2014年6月23日）：河南省卫辉市人民法院认为，根据行政处罚法等规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。
二、关于集体讨论的规则
05.要不要制定《集体讨论规则》？
要的。集体讨论是行政处罚中的一项常态性工作，应该制定一个工作规范。
（2016）最高法行申1525号。裁判要点：根据法（2004）96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时，应承认其效力。为失地农民办理社会保险，目前没有法律、行政法规的统一规定，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。
参考其他领域或地方的规定，结合自己的情况，明确案件范围、参加人员、讨论流程和记录载体等事项。这些事项，《行政处罚法》都没有具体规定；处罚机关在制定规范时，有一定的裁量权。
可以参考：文登区市监局重大复杂案件集体讨论实施细则；江西省市场监管局行政处罚案件审核及部门负责人集体讨论工作规则等等。
06.在没有集体讨论规则的情况下，程序违法的风险会明显大于有规则。
例如，佛山市。明确镇街综合行政执法委员会统一指挥协调综合行政执法，将镇街综合行政执法委员会再划分为若干专业小组。明确委员会及其各专业小组经镇街授权后，其集体讨论可视为镇街集体讨论。经充分征求佛山市两级法院、行政复议办、市委编办等相关单位的意见建议，以指导意见方式印发各区施行。
三、关于集体讨论的人员和数量
07.受委托组织（执法队）负责人的讨论，能不能代替处罚机关负责人的集体讨论？
(2018)京01行终934号。法院认为，被诉行政处罚决定书未履行法定程序，应予以撤销。原因如下：第一、从法律解释的角度来说，根据法律解释的基本原则，对法律条文的解释应当首先进行文义解释。从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的角度来看，负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响。分管副局长、部分科室干部讨论，能不能代替处罚机关负责人集体讨论？
（2019）最高法行再22号。最高人民法院认为，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，海口市国土局的会签讨论情况不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。
08.分管副局长、部分科室干部讨论，能不能代替处罚机关负责人集体讨论？
（2020）黔26行终2号。法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”的规定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。
09.只有一名副局长参加讨论，是不是集体讨论？
（2019）辽行终1320号。辽宁省高院认为，根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。
10.行政机关负责人到底几个人才算是集体讨论？
实务中，各地或各领域规定并不一致。
广东省司法厅明确规定：参加集体讨论的行政机关负责人不得少于2名。
江西省市场监管局行政处罚案件审核及部门负责人集体讨论工作规则（原则过半、最少3人）
如果当地或本机关没有规定，怎么办？
四、关于集体讨论的时机
11.集体讨论多搞几次，并不违反行政处罚法的规定；但是，法律规定的那一次集体讨论，一定要有，不能没有，否则属于程序违法。
实务中很多案件都是在听证之前进行了集体讨论，这时要注意什么问题？
江苏省高级人民法院《公安行政案件若干问题审理指南》中的有关规定，即：公安机关负责人集体讨论决定程序在行政处罚事先告知程序之前完成，当事人收到拟行政处罚告知后，提出有实质意义的陈述和申辩意见，或依当事人申请组织召开听证会后，公安机关未再次进行集体讨论的，人民法院应当认定被诉行政处罚决定违反法定程序。但当事人在公安机关告知后明确表示放弃陈述或申辩权利，或在听证等程序中未提出有实质意义的陈述和申辩意见的除外。
市监法函[2021]32号。
江苏省南京市中级人民法院司法建议书（宁法建〔2021〕6号）：如果在处罚告知前就进行了集体讨论决定，事后当事人又提出了实质性的陈述申辩意见或者进行了听证程序，行政机关应再次进行集体讨论决定。
12.集体讨论多搞几次，并不违反行政处罚法的规定；但是，法律规定的那一次集体讨论之前的集体讨论，不能作出处理决定，否则属于程序违法。
（2020）苏01行终406号。南京中院认为，原东台环保局虽然告知了上诉人申请听证的权利，并依照其申请于2018年6月13日组织了听证，但原东台环保局的负责人已经在听证之前的2018年6月11日集体研究决定了本案的行政处罚结果，这就导致此后的听证程序不再具有听取当事人陈述、申辩的制度功能，听证程序不合法，被诉31号处罚决定也不合法。应当予以撤销并责令重新作出行政处罚决定。
总结：
第一，听证之前进行集体讨论，并决定了处罚内容的，属于程序违法。
第二，听证之前进行集体讨论，只是决定拟作出并告知的处罚内容的，不属于程序违法；但是要注意，这种情况在听证之后要再次进行集体讨论。
五、关于集体讨论的范围
13.基本规定
《行政处罚法》第五十七条规定，行政处罚法第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。（新法删除了旧法“较重的”。）
《农业行政处罚程序规定》第五十五条 下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；（二）案情复杂或者有重大社会影响的案件；（三）有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；（四）农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。
14.有关规定
《政府采购法》第十九条规定，政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
因此建议听证案件可以一律纳入集体讨论范围。
山东高院在（2019）鲁行申1429号裁定书中认为，集体讨论的前提，是对案件情节复杂或重大违法行为给予行政处罚，但是否具备上述条件，原则上属于行政机关裁量范围，只要不属于明显不当，司法机关不宜干预。
《江苏省行政程序条例》：重大行政决定应当由行政机关负责人集体讨论后作出。
15.建议集体讨论案件的范围包括：
适用了法条中的“情节严重”的规定对当事人进行行政处罚的案件。
在处罚决定书中明确表述涉案违法行为属于“重大违法”“重大违法行为”“重大执法决定”的案件。
移送司法机关追究刑事责任（无论是否被退回），并对当事人作出行政处罚的案件。
处罚机关制定的文件中明确要进行集体讨论的案件。
符合听证条件，且申请人申请听证的案件。
符合听证条件，但当事人未申请听证的案件。
司法机关或当地司法机关普遍认为应当集体讨论的案件。
对案件处理存在重大分歧的案件。
农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件（结合案情复杂和社会影响程度等情况决定）。
列入“重大行政执法决定”的案件。2018年，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），农业农村部部制定了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》（农法发〔2019〕3号）。如果当地把“重大行政执法决定”具体化了，比如进一步制定了目录清单，建议都列入集体讨论案件范围。《江苏省重大行政执法决定法制审核办法》
宅基地案件。（2020）苏06行终666号。2021年度南通法院行政审判典型案例。南通中院认为，集体讨论程序则是《行政处罚法》规定的对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。本案中涉及到对金桔园公司3000多平方米建筑的处理，对被处罚人权利造成重大影响，理应经过集体讨论程序。
六、关于集体讨论记录
16.集体讨论记录是不是必须需要有？
(2009)仙行再字第01号，陈X锦诉仙桃市文化广播电视新闻出版局文化行政处罚案。虽然法律规定行政机关在作出重大行政处罚前应当经行政机关负责人集体讨论，但并未对集体讨论的具体方式必须有专门的笔录作出规定。（最高法公布参考性案例中确定的审判规则）
17.集体讨论记录要不要放入案卷、诉讼中是否应当向法律提供？
（2019）最高法行再22号。最高人民法院认为，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，海口市国土局的会签讨论情况不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。。在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。
《农业行政执法文书制作规范》：行政处罚一般程序案件归档材料包括重大行政处罚决定集体讨论记录。
18.集体讨论记录有没有模板？参考住建部和市场监管总局。
简要分析：
均区分了出席人员与列席人员。出席人员，即行政机关正职、副职负责人。列席人员，即行政机关负责人以外的有关人员，实务中，如法制审核人员、办案人员、纪检人员、法律顾问等等。
均要求出席人员必须签名。
市监文书明确审核机构（人员）必须发表意见。
关于列席人员是否可以发表意见的问题，上述两个范本均未明确提及。有观点认为，在重大案件集体讨论中，列席人员无权发表意见，笔者认为这种观点没有道理。实际上，发表意见，可以是指汇报案情和处理建议及有关分歧，也可以是指就案件处理中需要讨论决定的事项发表意见，这些意见对于行政机关负责人有的放矢的讨论，都是必要的。
农业执法中，在发布新的格式文书之前，可以参考市监上述范本制作《行政处罚案件集体讨论记录》。总的来说有四个步骤或环节：办案机构人员先讲，法制审核或案件审核机构人员再讲，然后是行政机关负责人讨论并发表意见，最后是主持人提出处理建议。
19.意见冲突：票决制还是首长负责制？
集体讨论意见不一致时，住建文书未明确是票决还是主持人或首席负责人决定，但市监文书明确“主持人提出处理意见”。实践中，这几种做法都有，各领域、各地规定不尽一致。
设定复杂而“完善”的表决或票决规则，不是不可以（没有违反法律规定），但是需要考虑两点：1.是否有必要。这是不是法律强制要求的？如果不是为何不能不做这样的设置？2.是否行得通。每个重大案件都需要行政机关负责人最后决策，实践中能不能行得通？
个人观点：“首长负责制”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2019）第二十四条规定集体讨论按少数服从多数作出决定。《重大行政决策程序暂行条例》（2019）第三十条规定决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。也就是说，前者是“票决制”，后者是首长负责制。
20.《集体讨论记录》需要注意的问题。
没有注明出席人员的职务（建议注明）。
没有出席人员的签字（必须签字、不要代签）。
没有区分出席人员和列席人员，或者把所有参加人员都作为出席人员（建议区分）。
在事先告知之前进行的集体讨论，处理意见是终局性的，比如：“决定给予当事人**万元罚款”等等（建议用“拟决定给予当事人**万元罚款”）。
要按照《农业行政执法文书制作规范》（2020）第四十八条的要求，应当将集体讨论记录附在《行政处罚决定审批表》后。
裁量事实和理由也是需要集体讨论的内容。
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