城市管理行政执法与行政审判相关的几个问题

2014-11-03

【关键词】城市管理;行政执法;行政审判
【写作年份】2012年


【正文】

一、我省行政审判涉及城乡管理行政案件的情况

我国《行政诉讼法》第一条明确规定,为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。

第五条是这样规定的,人民法院审理行政案件,对具体行政行为进行。

依据这两条规定,明确了人民法院行政审判的职能是保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。

人民法院行政审判的职能从审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查中体现出来。

2010年,我省法院审结涉及城乡管理类的行政案件共368件,包括规划、交通、城管、环保、土地、建设6类,人民法院作出实体处理、判决的是327件。其中行政机关胜诉案件有170件,胜诉率51.99%,是各类行政案件中胜诉率较高的。这反映了绝大部分城乡管理类案件中行政机关执法水平较高,取证扎实,法律适用准确,程序规范,特别是在作出不利于相对人的行政行为前,基本上能预先告知理由,给予陈述、申辩的机会。行政机关败诉的案件有25件,败诉率为7.65%,较全省平均败诉率低1.02个百分点,败诉原因有越权行政、证据不足、适用法律错误、程序违法等。[1]

二、城乡管理行政机关败诉的主要原因

(一)、行政主体不适格

1、其他城乡管理部门行使城管综合执法部门权限。各地市根据《行政处罚法》第十六条开展城市管理综合执法试点工作后,原有关行政执法部门不得再行使已统一由城管综合执法部门集中行使的行政处罚权,仍然行使的,作出的行政处罚决定越权违法无效;2、城管综合执法部门未经县级政府同意擅自拆除违章建筑;3、城管综合执法部门的内设机构或下属部门以自己的名义行使行政处罚,所作出的行政处罚行政主体不适格。

(二)事实不清、证据不足

这方面,行政机关在行政执法过程中,个别机关没有意识到其执法行为日后有可能要接受司法审查,故不注重证据的固定、保全,导致在行政诉讼中陷入“证据不足”的被动局面。没有通过制作勘验笔录、拍照、比对附图等方式固定证据,也没有制作送达回证证明曾履行告知义务,终因证据不足败诉。

(三)程序违法

近年来各级政府城乡管理水平不断提高,执法过程中的程序违法现象已较少出现,程序不规范问题在败诉原因中所占比例逐步降低,但仍发现有个别案件中的行政机关在强制执行前忽略事前告知程序,未履行告知行政相对人依法享有的权利和义务被法院确认违法。

(四)适用法律法规错误

这方面,较突出的是城乡规划溯及力问题。各地根据城乡经济发展水平,适时调整规划属正常现象,但对规划调整前相对人已经取得的行政许可应当予以承认,并在此基础上与相对人平等协商补偿问题,不应随意否定原行政许可的效力。[2]

三、城市管理行政执法行政主体和行政职能的法律依据

对具体行政行为是否合法的审查,首先是审查作出行政行为的行政机关是否具备行政主体资格和相应的行政职能。

城市管理行政执法局行政主体资格和行政职能的法律依据有:(一)行政处罚法第十六条的规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”(二)《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号);(三)《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》;(四)二OO一年三月二十四日国务院法制办公室给广东省人民政府法制办公室的批复;(五)二OO一年五月二十二日关于在揭阳市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知:(六)二OO一年九月十三日关于批准实施《揭阳市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案》的复函。主要职能是:(一)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;(二)行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(三)行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(四)行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(五)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染的行政处罚权,对在城市建成区内排放生活污水的行政处罚权,对在公共场所焚烧杂物的行政处罚权;(六)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(七)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权;(八)履行省、市人民政府规定的其他职责。

如果行政主体不适格和没有相应的行政职能,那么行政机关作出的具体行政行为就是超越职权作出的行政行为,属违法的行政行为,法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。

其次,法院进一步审查行政机关作出的具体行政行为是否事实清楚,证据充分。如果证据不足,事实不清,法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。

再次,是审查行政机关作出的具体行政行为程序是否合法,有没有依照法律、法规和行政机关的有关规定程序办理,这主要涉及有没有履行告知行政相对人的权利义务,有没有依照法律法规规定的时间,留足相应的时间给行政相对人来履行义务等。经过审查如果发现行政机关作出的具体行政行为程序违法,法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。

最后,是审查行政机关作出的具体行政行为适用法律法规是否正确,如果适用法律法规错误,法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。

如果具体行政行为主体适格、行政主体具有相应的行政职能、证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,法院判决维持。

四、《行政强制法》有关城市管理行政执法的规定

(一)、城市管理行政执法机关“可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的法律依据

行政强制法第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”

这里要注意以下方面:一是相对集中行政强制措施权实施主体的设定是由行政强制法直接授权,无需要其他法律规范或国家机关再行授权。二是具有相对集中行政强制措施权的行政机关限于行政处罚法第十六条所规定的行使相对集中行政处罚权的行政机关,即由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。三是相对集中行政强制措施权仅限于与行政处罚权有关的行政强制措施。

(二)、城市管理行政执法机关在“实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”过程应注意的事项[3]:

1、为确保必要性事后的举证,行政机关在作出行政强制措施时,应即时作好证据的搜集,如现场照相,拍录影带、取得证人的证词等。

2、行政强制法第十八条规定,行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(1)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(2)由两名以上行政执法人员实施;(3)出示执法身份证件;(4)通知当事人到场;(5)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(6)听取当事人的陈述和申辩;(7)制作现场笔录;(8)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(9)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(10)法律、法规规定的其他程序。

3、行政强制法第十九条规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。

4、查封、扣押、冻结的期限不得超过三十日,情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长三十日。但是,法律、行政法规另有规定的除外。其他法律、行政法规规定的查封、扣押、冻结的期限可以长于三十日,也可以短于三十日。另外值得注意的是,关于期限的计算问题。根据行政强制法第六十九条的规定,本法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节假日。根据民事诉讼法,有关期间的规定,期间以日计算的,期间开始的日,不计算在期间内,而是从期间开始的次日起算。

5、行政强制法第二十四条规定,行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本行政强制法第十八条规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项:(1)当事人的姓名或者名称、地址;(2)查封、扣押的理由、依据和期限;(3)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等;(4)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(5)行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份,由当事人和行政机关分别保存。该条对查封、扣押决定的形式、记载事项以及送达作出具体规定。

五、有关行政强制执行的问题

行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。行政强制法第三十四条规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条规定, 经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”的规定及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定属于具有行政强制执行权的行政机关自行执行。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定涉及到在城乡的集体土地、国有土地上进行建设的违法的建筑物、构筑物、设施等不动产,这一类“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”这里的有关部门也可以包括城市管理行政执法部门。

这方面城市管理行政执法有两个职能(一)行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;(二)行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;也就是说县级以上地方人民政府可以责成城市管理行政执法局对违法的建筑物、构筑物、设施等不动产采取查封施工现场、强制拆除等措施,行使行政处罚权。

实际上,这部分涉及到土地上的违章建筑的拆除问题,依据《行政强制法》第四十四条、《城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定,属“具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”此类案件,行政机关不必向人民法院申请强制执行。

依据城乡规划法第64条规定,“违法建筑”是指城市规划区内未经规划土地主管部门批准,未领取建设工程规划许可证(或临时建设工程规划许可证)擅自建筑的建筑物和构筑物。

“违法建筑”由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除。

(一)、如何认定违法的建筑物、构筑物、设施?

违法建筑,是指违反《城乡规划法》等相关法律、法规,非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可,或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定,擅自建筑的建筑物、构筑物。违法建筑构成要件主要包括以下几方面[4]:

1.必须是违反《土地管理法》、《城乡规划法》等建设、规划相关的法律、法规和合法有效的规章规定的行为。违法性是界定违法建筑的根本标准。行政机关只有在明文的法律规定的情形下,才能认定公民、法人或者其他组织的房屋属于违法建筑,才能依照法律的规定无偿拆除该房屋,否则,该项财产应当视为或者推定为合法财产,只能按照法律规定的条件予以征收补偿,行政机关无权予以任意处置。“违法建筑”中的法,应当仅指法律、法规和合法有效的规章。

2.客观上表现为未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证进行建设,或者未按上述许可要求进行建设的违法行为等。

国有土地上的房屋建设行为所形成的违法建筑,可以不考虑《土地管理法》的相关规定,因为,《土地管理法》中对非法占地行为的处理主要是指非法占用农用地进行建设的行为。但是,大量的历史遗留问题,尤其是城乡结合部的违法建筑问题,并非是一概用国有土地上的违法建筑处理规定能够解决的。一些地方大量存在这样的建筑物:在土地征收之前,农民在集体土地上违法建设,但土地征收后长期未予补偿。这类房屋的建设实际是集体土地上进行的,但是将集体土地征收为国有土地时又未予以补偿拆除,从而演变为原集体土地上建设的现国有土地上的房屋。这类房屋单纯用《城乡规划法》或者之前的《城市规划法》是无法解决的。鉴于这样的情况,“违法建筑”包括违反土地管理以及规划管理两方面的情况,,对于违法建筑政府应当协调土地、规划等相关部门依法予以查处,综合治理。

3.违法建筑已经存在,但并不一定要求已经竣工完成。“违法建筑”当然要以有建筑物、构筑物的存在为前提。只要违法行为已经投入资金、设备等进行了建筑物、构筑物的实际建设,因违法建设行为所形成建筑物、构筑物,均可以认定为“违法建筑”。“违法建筑”并本要求一定是一个已经建成竣工的建筑,相反,越是早期发现违法建设行为,早制止,对违法行为人的合法财产和社会财富都是一种保护,避免建成再拆除造成更大损失。因此,及时发现和处理违法建设行为非常重要,越早越及时,损失越少,处理的难度相应也越小。

4.行为人主观上要有过错。相对人的行政违法行为通常采取过错推定原则予以认定。即只要相对人有法律所规定的行政违法行为,即推定其存在主观上的故意或者过失,除非法律有特别的规定,故意或者过失不影响对其违法行为性质的定性。应当注意的是,如果违法建设行为是基于国家机关的违法审批行为,当事人出于对国家机关的信赖而进行的建设行为,除非系当事人骗取或者通过不正当手段获取,应当减轻“违法建筑”当事人的过错责任。对违法建筑的处理所针对的对象一般应当是违法建设者,不是建筑物、构筑物的施工工人,也不是违法建筑的承租人,施工人、承租人通常对违法建设行为没有过错。

5.违法建筑的法律后果并非一律无偿补偿。行政违法行为的具体情况千差万别,违法程度各异,社会危害性差异也很大。因此,在一般情况下,法律对违法行为的制裁都规定了一个行政处罚的自由裁量幅度。对违法建筑的处罚也是如此。例如,《城乡规划法》第64条对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,就规定了几种处理方案:一、是对于正在施工建设中,责令停止建设;二、是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价5%以上10%以下的罚款:三、是无法采取改正措施消除影响的,限期拆除;四、是不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价10%以下的罚款。以上四种选项各有其适用条件。认定违法建筑,应当按照法律规定作出恰当的处理,而不能不分具体情况,一律采取无偿拆除的方式处理。

(二)、违章建筑的行政强制拆除程序

《城乡规划法》第68条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见,拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权,县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门(当然应该包括城市管理行政执法部门)具体实施强制执行措施。

结合《城乡规划法》第六十八条以及《行政强制法》第四十四条规定,违法建筑强制拆除程序应当包括以下内容:

1.城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。

行政复议和行政诉讼期间停止执行,直到全部救济手段用尽,才进入强制执行,或者在当事人既不申请行政复议,又不提起行政诉讼,逾期又不履行拆除违法建筑义务时,行政机关才有权依法对违法建筑实施强制拆除,这样的制度设计能够缓解紧张关系,防止矛盾激化。

2.向社会公告拆除违法建筑事宜。行政机关在当事人既不复议、诉讼,又不履行拆除义务时,应当按照《行政强制法》第三十五条规定,作出书面催告通知书,催告当事人履行拆除义务。同时,在拆除违法建筑的过程中,第四十四条又给行政机关增加了一项程序义务,即,在向当事人送达书面催告通知书的同时,还应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。公告的形式最低要求应当是在即将拆除的违法建筑社区范围内张贴布告,必要时可以在当地报纸、电视等媒体上同时予以公告。公告的目的有两个方面,一方面是督促当事人自行履行拆除义务,二是向社会宣誓国家机关对违法建筑的态度,警示其他人。

行政机关在送达催告通知和发布公告后,应当依法听取当事人的陈述申辩,并对其陈述申辩作出处理。

3.作出强制拆除执行决定,依法强制拆除。催告通知及公告催告履行期满之后,当事人仍不履行拆除义务的,行政机关应当依法作出强制执行决定,确定强制执行的具体时间,送达当事人。当事人到期没有自行履行,行政机关依法采取强制措施,对违法建筑予以强制拆除。[5]

4.实践中应注意的问题

(1)关于违法建筑的查处时效问题《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”违法建筑存在属于违法行为的持续状态,只要违法建筑存在,就未超过《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效。

最高人民法院在《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的第十一条作了相关规定,明确“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法,向人民法院起诉的,人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”可以参照执行。

(2)关于公告时间、复议或诉讼对象的理解问题

在作出限期拆除行政处理决定时,行政决定告知当事人限期拆除,给当事人一个自行拆除的机会。如果到期不履行,进入行政强制执行催告程序时再予以公告,更合乎理性。

当事人复议、诉讼对象应当是指行政机关作出的限期拆除的行政决定。只要对行政决定未提出行政复议或者诉讼,且未自行履行拆除义务,到期行政机关即可作出催告通知,依法进入行政强制执行程序。如果当事人对催告通知、催告履行的公告申请行政复议、提起行政诉讼的,除非复议机关或者人民法院裁定中止执行,行政机关可以继续实施强制执行。同样,如果行政机关作出强制执行决定,当事人对该强制执行决定不服,申请行政复议或者提起行政诉讼,仍然应当不停止强制执行程序。[6]

六、有关向人民法院申请强制执行的问题

根据土地管理法实施条例第四十五条规定,对违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,县级以上人民政府土地管理部门可以做出责令交出土地的决定;拒不交出土地的,可以申请人民法院强制执行。

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定,县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;(四)符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请,应当裁定予以受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。

另一类涉及到国有土地上房屋征收的问题。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。第三十五条规定,“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。”

依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,涉及国有土地上房屋征收、强制拆迁由于政府不得责成有关部门强制拆迁,必须由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

同样是申请人民法院强制执行,但申请人是不同的,属“国家建设征用土地的”,由“县级以上人民政府土地管理部门”做出责令交出土地的决定,而“房屋征收决定”是由“市、县级人民政府”并由“市、县级人民政府”依法申请人民法院强制执行。

人民法院接到申请后依照“二○一二年三月二十六日最高人民法院公布了2012年2月27日由最高人民法院审判委员会第1543次会议通过的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(法释〔2012〕4号),这个规定自2012年4月10日起施行。”进行审查办理。其中第九条规定,人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。

这  条规定与(国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。第三十五条规定,“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。”规定)是否矛盾?实际并不矛盾,国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规定“政府不得责成有关部门强制拆迁”,而最高法院是规定“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施”,注意,这里是“政府组织实施”。

政府组织实施,城市管理行政执法队伍是一支行政执法队伍。

为什么在强制执行方式上,司法解释规定了法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行?

这主要是基于探索以“裁执分离”为主导的强制执行方式的需要。所谓“裁执分离”,是指作出裁决的机关(机构)与执行裁决的机关(机构)应当分离,即不能由同一机关(机构)既行使裁决权又行使执行权,从而体现权力的监督与制约,防止权力的滥用侵害相对人合法权益。体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面,“裁执分离”主要体现为两种情形:一是根据《条例》规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说,作出房屋征收决定的市、县级人民政府不能自行决定强制执行,而必须依法向人民法院提出申请,由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。这一规定的意义在于:征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督,经人民法院审查确认合法有效的,才能进入执行程序。二是就人民法院内设机构而言,行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的,由行政审判庭进行审查并作出裁定,需要由人民法院强制执行的,由人民法院的执行机构组织实施。

《规定》明确了人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。也是从现实可行性出发,最高人民法院经与有关国家机关反复协商后形成的共识,符合“裁执分离”的司法改革基本方向。同时,在个别例外情形下,人民法院认为自身有足够能力实施时,也可以依照《规定》由人民法院执行。应当说明的是,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定,与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾,前者的意义在于实现“裁执分离”接受司法监督,后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式。这一方面,最高法院已于近期下发专门通知,要求人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行;对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼,应当依法受理。这种模式和相关要求,既有利于人民法院履行监督支持行政机关依法行政、保障被征收人合法权益的职责,也有利于征收补偿活动的顺利进行,更好地实现维护公共利益与保护公民权益的统一。[7]

对于第九条“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。”的规定,相信作为城市管理行政执法部门将参与承担这项工作,城市管理行政执法职能将大有可为。

七、代履行的问题

行政强制法第五十条规定了代履行。代履行,是指义务人逾期不履行行政法义务,由他人代为履行可以达到相同目的的,行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行,向义务人征收代履行费用的强制执行制度。

代履行的结果是:由他人代为履行当事人本应履行的义务,而由当事人承担代履行所产生的合理费用。

第五十一条规定了代履行应当遵守的规定。

第五十二条是对即时代履行的规定。

即时代履行的概念、性质和意义

即时代履行,又称立即代履行,是指紧急情况下,为了公共安全和秩序需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物,在当事人不能立即清除的情况下,行政机关立即实施代履行,清除遗洒物、障碍物或者污染物,排除危险,恢复秩序的行政强制执行制度。

即时代履行,其本质属于代履行的范畴。但是,由于属于情况紧急,需要行政机关作出及时反映,立即采取措施。因此,在程序上将行政决定程序、书面催告程序、作出代履行决定程序均省略,直接进入代履行实施程序。行政机关发现需要即时代履行的情形,无论是当事人主观上不履行,还是客观上不履行,只要不能立即履行相关清除义务,行政机关就可以立即实施代履行。即时代履行是行政效率的需要,是行政管理活动中,相关行政机关必不可少的一项法定职权。行政机关有了即时代履行的法定职权,就能够快速恢复交通、航运、快速排除洪涝危险,快速恢复公共场所的卫生和秩序,为社会创造良好的生产、生活、工作环境。

即时代履行适用的条件和程序

即时代履行只能在紧急情况下适用,非紧急情况下不得采取即时代履行方式强制执行。所谓紧急情况,法律作出了明确限定,即只有在道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物需要立即清理时,才可以实施即时代履行,其他情况下不适用即时代履行。同时,即时代履行仅适用于当事人不履行及时清除的作为义务,及时清除作为义务可以代履行的义务。

即时代履行实行简易程序。出现即时代履行情况时,行政机关应当责令当事人立即清除,当事人不在场或者拒绝、或者无能力,无论何种原因,只要不能立即清除遗洒物、障碍物或者污染物的,行政机关就可以立即实施代履行,完成相关清除义务。行政机关可以委托第三人立即代履行,也可以自行实施代履行。履行清除义务之后,代履行的费用由负有清除义务的当事人负担。

即时代履行结束之后,行政机关应当通知不在场的当事人,告知其即时代履行情况,并要求其承担即时代履行费用。当事人对即时代履行行为或者即时代履行费用负担决定有异议,可以依法申请行政复议,或者向人民法院提起行政诉讼。如果行政机关认为需要对当事人作出行政处罚等处理的,可以依法另行对当事人作出行政处罚等行政处理决定。当事人对相关行政处理决定不服的,也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

即时代履行的规定属于普遍授予部分行政机关具有即时代履行的行政强制执行权,无须单行法律另行授权。部分行政机关是指对道路安全、河道交通、公共场所管理具有行政管理职权的行政机关。主要包括负责道路交通安全的公安机关交通管理部门、负责航道安全管理的交通管理部门或者港务局、负责河道安全的防洪管理 以及负责公共场所卫生秩序的城市管理部门等。[8]

根据规定,只要相关行政机关的管理职权包含对道路、河道、航道或者公共场所的管理范围,该行政机关即可以依据本条规定实施即时代履行行为。城市管理行政执法机关具有负责公共场所卫生秩序的城市管理职能,具有即时代履行的行政强制执行权。




【作者简介】
张朝泓,单位为广东省揭阳市中级人民法院。


【注释】
[1]2010年度全省法院城乡管理类行政案件司法审查报告
[2]2010年度全省法院城乡管理类行政案件司法审查报告
[3]翁岳生编:《行政法》,中国法制出版社2000年版,第1218—1220页。
[4]江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著:《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》人民法院出版社2011年10月第一版,第230-231页。
[5]江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著:《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》人民法院出版社2011年10月第一版,第233页。
[6]江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著:《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》人民法院出版社2011年10月第一版,第235页。
[7]《人民法院报》4月10日专版,最高院行政庭负责人解读“关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定”。
[8]江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著:《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》人民法院出版社2011年10月第一版,第267页。
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