行政复议调解的现实困境、功能定位与制度优化
邓佑文
（浙江师范大学法学院教授）
[摘 要]
如何快速有效化解行政争议是提升政府治理能力的重要问题，作为及时有效化解行政争议的方式，行政复议调解应运而生。检视我国复议调解实践，尚存适用范围难以满足解纷的现实吁求、程序运行难以做到规范统一、调解结果难以确保公正和实效等困境。为破解困境，应将复议调解的主导功能定位为实质性化解行政争议，促进复议化解行政争议的主渠道作用；并聚焦该功能的实现，根据调解的合法性、公正性和有效性要求，优化行政复议调解制度，突破适用范围过窄的藩篱，统一规定完备的调解程序规则，增强调解机构的中立和专业，明确调解书的效力，保障调解结果的公正与实效。
[关键词]
行政复议调解; 实质性化解行政争议; 调解制度; 调解实效
一、引言
随着时代发展和社会转型的深入，社会成员利益诉求不断多元化，对政府提出更高的公共产品供给要求。政府在不断满足多元利益诉求的过程中，与行政相对人之间的争议（纠纷）增量也在所难免，且呈现多样化、复杂化、专业化的趋势，如何快速有效解决行政争议便成为政府治理中的重要问题。作为及时有效化解行政争议的方式，行政复议调解应运而生。学界对此进行了一定探讨，但对其功能定位、制度优化等问题尚未形成系统、成熟的观点，实践运行也存在一些困境。时值行政复议法修改之际，本文以破解复议调解现实困境为出发点，探讨复议调解的功能定位和制度优化问题，以期对完善复议调解制度、促进行政复议化解行政争议的主渠道作用、提升政府治理中解决行政争议的能力等，能有一定裨益。
二、行政复议调解的现实困境
我国行政复议制度实施较长时期内不适用调解，其理论逻辑主要是行政权不得处分。该理论逻辑现已受到质疑，而且行政复议调解制度的合理性根源在于社会当下对其强烈的现实需求。正是实践需求推动了我国复议调解的产生。2007年《行政复议法实施条例》颁布并确立调解制度后，复议调解在行政复议实践中开始正式适用，并逐渐成为解决行政争议的重要方式之一。例如，浙江省近年来大力开展行政复议调解工作，确保其定纷止争主渠道作用的发挥。2020年，浙江省新收行政复议案件12338件，相比2019年增长14.6%，在受理压力急剧增大的情况下，调解化解率却达到了40.7%，同比增长13.8%，稳中有升，且复议后起诉率降至18%，即82%的案件在行政复议程序中实现案结事了。这充分彰显了行政复议调解化解行政争议的作用。但是，一方面行政复议调解工作在不断推进，取得了一定实际效果，另一方面，实际运行中又遇到了困境，主要表现为以下三个方面。
（一）调解范围难以满足解纷的现实吁求
《行政复议法实施条例》关于复议调解案件的适用范围，仅规定了两种情况：一是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服，申请行政复议的；二是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。这两种情况显然只是当前复杂行政争议的一部分。从而出现适用复议调解的行政争议溢出法定范围的情况。例如2020年度十大行政检察典型案例中“张某与黑龙江省某市人民政府行政复议调解检察监督案”所涉的复议调解。可见，行政复议调解范围的大小直接决定了复议调解能在多大范围内发挥化解行政纠纷的作用。复议案件类型众多，如适用范围过窄，将导致实践中大量的复议案件无法适用调解，从而不能发挥复议化解行政争议的主渠道作用。对此，为回应快速、有效解决行政纠纷的现实吁求，一些地方政府通过制定规章或规范性文件等形式来扩大复议调解适用范围。但由于缺乏上位法的支撑，实践中适用依据不够充分，且规定的范围各不相同，调解的合法性有所欠缺。同时，虽然调解适用范围有所扩大，但不够全面、科学和规范。概言之，现行复议调解过窄的适用范围，使得复议调解实践陷入合法性和实效性的双重困境，难以适应化解行政争议的时代需要。
（二）程序运行难以做到规范统一
程序规则在行政救济制度中至关重要，甚至可以说，行政救济程序是行政救济制度的核心所在。行政复议调解属于行政救济范畴，其程序规则也非常重要。然而在我国，现行国家层面的行政复议调解程序性规定过于简单，有些内容几乎还是空白。具体表现为，对调解启动、当事人协商、调解期限和次数、调解终结、调解监督等程序欠缺全面系统的规定。地方各自出台的程序规定对上述内容虽然有一定体现，但仍不够科学和规范，如针对当事人协商程序中的权利与义务、调解程序终结、调解监督等问题没有给出具体、合理的规定。
程序规则的制度缺漏，导致行政复议调解实践中的程序运行难以做到规范统一。受“重实体，轻程序”传统观念的消极影响，一些调解机构工作人员片面追求化解行政争议的结果，忽视复议调解的程序价值和程序义务，从而导致实践中复议调解过程约束不严，调解过程呈现随意性。调解过程的随意性容易导致权力的滥用，使调解结果难以令人信服。
（三）调解结果难以确保公正与实效
首先，行政复议调解要能有效化解行政争议，既保护相对人的合法权益，又维护公共利益，需要保障调解结果的公正。这除了要求调解程序的规范与统一外，还特别依赖调解机构的中立和专业。具言之，要求调解机构平等对待当事人，不得偏私，充分尊重当事人意愿，考量当事人意见，并利用行政法专业知识和谈判能力，判定行政纠纷性质，明确双方权利义务，识别当事人诉求，依法认定事实证据，正确适用法律依据，从而促成当事人形成合法、合理的合意，并据此制作复议调解书，达到调解结果的公正。然而，实践中可能会出现行政复议调解结果有失公正的现象。一方面，在行政复议调解实践中，由于复议调解机构与被申请人往往存在一定利害关系，受利害关系影响，二者有时可能利用其优势地位，忽略申请人的意愿和诉求，促使申请人接受预设的调解结果，这就难以保证调解结果的公正，也难以获得申请人的认可。另一方面，实践中，一些复议机构的工作人员没有行政法专业背景，化解纠纷的专业能力不足，难以正确认识复议调解的内涵和基本要求，对实质性化解行政争议理解出现偏差。这类工作人员有时为了压住矛盾、平息事端，以牺牲公共利益为代价，损公利私，安抚相对人，满足其不合理的个人诉求；有时则为片面追求行政效率和维护行政权威，损害申请人合法权益，强迫其达成和解协议，从而摆平矛盾。
设置独立的、专业的复议调解机构，可以促进调解结果的公正，但我国现行行政复议法并未明确复议调解机构的中立性和专业性。面对此种情况，一些地方推行行政复议组织的改革，设立行政复议委员会、行政复议咨询委员会以及行政复议调解委员会（或行政复议调解和解委员会）等，虽然各地具体措施不同，但这些改革都具有一些共同之处，那就是这些组织仍不是完全的独立机构；另外，这些机构虽然吸纳专家参与，但精通行政法专业知识的专家仍偏少，甚至没有。
其次，调解的最终目标是有效解决行政争议，化解矛盾纠纷，实现案结事了。一般而言，复议调解取得实效有以下两种情况。一是当事人签署达成合意的调解书内容合法公正，双方认可调解书效力，都没有反悔，调解书的内容得以执行，案结事了。二是当事人签署达成合意的调解书，经过权威机关确认后，具有解决纠纷的终局效力，当事人任何一方不履行其中的义务，有强制执行权的复议机关或法院可以强制执行，这样该行政争议不能再进入复议程序，也不能再提起行政诉讼，从而实现案结事了。然而，这两种情况都尚无充分的制度保障，从而导致行政复议调解难以公正有效地化解行政纠纷。首先，第一种情形的调解书内容合法公正，需要调解机构的专业和中立、调解程序的规范统一等一系列制度保障，但如上所述，现行行政复议制度尚不能完全达到要求。其次，第二种情形则需要明确合法公正的调解书之终局效力，即使相对人反悔，也可强制执行，这需要司法机关依法认定。而《行政复议法实施条例》第五十条虽然规定了行政复议调解书经双方当事人签字后即具有法律效力，但是否具有强制执行力没有明确，而且对于行政复议调解书生效后双方或一方反悔时应如何处理，也没有作出规定。新近公布的《行政复议法（修订草案）》第六十九条规定，行政复议调解书经各方当事人签字并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。但该规定内容仍不够具体全面，“具有法律效力”如何理解，是否具有解决行政争议的终局效力，什么情况下才具有终局效力，怎样认定终局效力等问题还是没有完全解决。
三、行政复议调解的功能定位
目前，不少学者针对行政复议调解存在的现实困境，探讨当前复议调解制度存在的缺陷，并提出了一些完善建议，但却较少从功能定位视角提出制度优化的方案。而一项制度的主导功能决定着其整体建构和细节设计。可见，首先应当明确行政复议调解的功能定位，依此指导复议调解制度的优化构造，以破解复议调解的现实困境。
（一）行政复议调解的多重功能
学界对行政复议调解的功能少有直接阐述，但可从学者有关行政复议的功能、调解的价值以及复议调解制度的目标等相关论述中进行分析归纳。关于行政复议的功能，有学者认为包括行政监督、行政争议化解和行政救济三个维度。关于调解的价值，有学者认为应该包括合意、自由、效率、公民平等参与和促进制定法的完善。而关于行政复议调解制度的目标，有学者则认为应有以下六大选择:平等参与、意思自治、合意抉择、法律规范、提高效率和减缓冲突。综合以上相关论述，笔者认为行政复议调解具有多重功能，具体可归纳为以下三种。
第一种是“解纷性功能”。行政复议调解的基本作用在于通过行政争议当事人之间真诚、有效的协商对话，化解行政纠纷，取得良好的社会效果。一些行政纠纷背后其实可能是相对人与行政主体缺乏相互沟通，而对行政执法产生不满、对行政行为产生误解。如果通过针锋相对的对抗方式解决行政纠纷，简单加以是非判断，则治标不治本，反而会激化矛盾，导致相对人继续通过诉讼等方式解决纠纷并进行维权。复议调解制度实质性化解争议的作用机理是为行政主体与相对人搭建一条进行沟通、协调的有效桥梁，使得相对人对行政行为的意见及时、通畅地反馈到行政主体，双方能够直接沟通，增进信任与合作，增强行政主体解决行政争议的主动性和针对性，改善行政主体与相对人之间的关系，从而避免许多潜在冲突爆发。
第二种是“效率性功能”。行政复议调解制度能够提高解决行政争议的效率。通过调解解决行政争议，可以使复议程序大大减化，减少复议机关的人、财、物的投入，从而降低化解行政纠纷的时间成本、救济成本和经济成本。效率性功能的作用机理是提高当事人解决行政争议的能动性，通过当事人达成调解协议，以最小的复议调解成本，依法、简便、高效地解决行政争议，从而减少可能的诉累。具体表现在：其一，针对有些争议不大、事实清楚的案件，在符合调解的前提下，可以通过协调、沟通方式，敦促被申请人自行纠错，对于一些程式上的轻微错误，如文书格式存在瑕疵、未履行告知义务但并未影响申请人实际利益等，没有必要再走完一整套程序，从而节约时间成本；其二，降低进入诉讼的可能性，从而降低救济成本；其三，在当事人真实意思基础上形成的行政复议调解书，更符合各自利益需求，当事人更愿意自觉实现调解书确定的权利（力）与义务内容，能尽量避免进入强制执行程序，从而降低权利（力）与义务实现的经济成本。
第三种是“程序性功能”。行政复议调解制度的主要优势之一在于平等、自愿、合意抉择的程序安排。这种制度优势具有公正有效解决纠纷的程序保障功能。程序性功能的机理是尊重相对人权利，尽可能保障相对人在解决纠纷中的话语权，赋予其在法律许可范围内的处分权，尊重相对人与行政主体平等对话、相互沟通、意思自由表达等民主权利，从而更好地保障相对人的合法权益。在当代行政过程中，行政主体应将相对人视为服务对象，而不仅是行政管理客体，其重要标志就是行政程序上的平等地位。具体到行政争议的复议调解过程中，相对人能与行政主体平等协商、论辩和沟通，体现了对相对人程序权利的保障，也有利于实现行政争议解决的程序公正。
（二）行政复议调解的主导功能
从制度功能看，行政复议调解兼具解纷性、效率性和程序性的三重功能。在当前行政争议日益多元复杂而又强调溯源治理的时代背景下，应当对行政复议调解的主导功能进行进一步定位，将其主导功能定位为“实质性化解行政争议，促进复议化解行政争议的主渠道作用”。以此作为行政复议调解的出发点和着力点，具有正当性和说服力，也正是我国增强行政复议调解功效的目标导向。
1. 行政复议调解的主导功能定位具有规范依据
(1）《行政复议法实施条例》规定，进一步发挥行政复议制度在解决行政纠纷、建设法治政府和构建社会主义和谐社会中的作用，并首次确立了调解制度。(2）中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，且规定了加强行政调解工作。（3）司法部公布的《行政复议法（修订）》（征求意见稿）在总则的目标定位中增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的规定，并进一步肯定了调解的法律效力，新近公布的《行政复议法（修订草案）》保留了这些规定，并对复议调解作了一些新的制度安排，体现了国家立法对调解促进复议化解行政争议的主渠道作用的肯定与重视。（4）有关行政复议调解制度的地方规章和其他行政规范性文件，也将实质性化解行政争议作为该制度的目标定位。例如，我国河北、山东、山西、吉林、江西等省的行政复议调解制度目标都定位为有效化解行政争议。
2. 行政复议调解的主导功能定位具有实践依据
(1）具备实质性化解行政争议的现实需求。随着社会发展，行政相对人利益诉求愈来愈多元，政府在不断满足相对人多元需求的过程中，行政争议增量在所难免，且更复杂和专业。上述行政争议宜快速高效化解，不宜让众多争议进入对抗式的行政诉讼程序解决，否则，一方面带来法院的诉累，另一方面可能激化矛盾纠纷，影响政府治理效率。因此，国家倡导诉源治理，此时，具有专业性、便捷性和效率性的复议调解有了更多用武之地。（2）具备复议调解的现实条件。随着行政相对人和行政主体的沟通意愿和谈判能力不断增强，以及行政调解逐步走向成熟，各地普遍建立了各种行政调解机构，配备了专职调解人员（当然专业性还有待加强），调解机构逐步健全，使复议调解更有可能。（3）具备复议调解实践的成功经验。近年来，我国复议调解实践在各地广泛开展，已取得实质性化解行政争议的实际效果。除前文所述的浙江省外，北京、上海、江苏等地也都取得较为明显的有效化解行政争议效果。例如，2020年度，北京市行政复议共计收案11311件，共计审结8330件（包括2019年结转案件1348件），以调解、和解等方式终止的1933件，占23.2%。2021年度，上海市各级行政复议机关共审结行政复议案件14392件（含上期结转3892件），调解或和解2507件，调解（和解）率达17.4%，较2020年提升2个百分点。2021年，江苏省各级行政复议机关共收到行政复议申请14635件，同比增长28.70%，以调解、和解等方式结案3723件，占31.65%。
四、行政复议调解的制度优化
如前所述，行政复议调解实践问题的出现，主因在于现行行政复议制度存在缺陷。因此，应当聚焦复议调解主导功能的再定位，根据复议调解制度优化的合法性、公正性和实效性要求，优化复议调解制度，突破调解范围藩篱，保障调解程序的规范统一，确保调解公正性，解决结果实效性难题。
（一）突破调解范围藩篱
现有复议调解适用范围总体上过窄，不能满足实践中发挥复议调解化解行政纠纷作用的需求，不利于通过调解方式解决行政纠纷的非诉社会治理。为了使行政纠纷的调解更具广泛性、合理性和效率性，一方面应扩大复议调解适用范围，另一方面也不能将行政复议调解的优势无限放大，需进行一定限制，如果不加以限定，所有案件都适用调解，也会造成调解的滥用，从而可能损害公共利益和他人利益，甚至破坏行政法治。正如有学者所言，如果一味追求行政争议的解决，而不顾合法性和正当性，即使解决了行政争议，复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。
具体而言，可采取“概括+否定列举”方式确定复议调解适用的行政争议范围。其一，规定只要不违反法律强制性规定，凡是有利于实质性化解行政争议的行政复议案件，都可以适用调解。山东、山西、河北、吉林、杭州、南京、昆明、衢州等省市关于复议调解的规范性文件，根据当地情况，扩大适用范围，将行政裁决、征地拆迁、工伤认定、行政协议（行政合同）、法律法规规定不明确、行政行为瑕疵、不履行法定职责等情形纳入了适用范围可作为参考。其二，对以下三类行政争议的行政复议作出不能调解的例外规定：（1）涉及重大公共利益的；（2）涉及第三人重要利益的；（3）有关事实争议较大的。这是因为：第一、第二类行政案件进行调解，有可能损害公共利益和他人利益；第三类行政案件进行调解，则有可能导致案件久调不决而影响行政纠纷化解效率。
（二）保障调解程序的规范统一
调解程序的规范统一，是调解合法性的必然要求。调解程序的规范统一需要健全的制度保障，应当在新修改的《行政复议法》或者后续国务院出台的新法实施条例中，统一规定完备的复议调解程序规则。主要内容包括以下五大方面。
1. 细化调解启动程序。
首先，为了让调解在保证效率的同时也能保质，应当规定行政复议机关对行政纠纷的初步审查，了解案件基本事实，判断是否属于调解范围和适合调解程序，而不是在立案后迅速启动调解程序。复议调解应当遵循事前审查的原则，即在进入调解程序之前，复议机关应当主动对案件进行审查。主要内容包括案件是否属于调解适用范围，当事人的意愿是否是真实的意思表示等。其次，启动的方式分为当事人申请调解和复议机关主动提议调解，当事人可以书面或者口头向复议机关申请调解。在实质性化解争议，促进主渠道作用的主导功能定位下，应更多采用依职权启动的方式，积极引导当事人选择调解。但要引入告知程序：复议机关收到复议请求后，经初步审查，根据案件实际情况，可以在送达复议受理通知书和答辩通知书时，向申请人、被申请人提出调解建议，同时书面告知当事人调解权、调解原则和法律后果。经双方当事人同意后，启动调解程序。若当事人明确表达不同意或未表达意见，都视为不同意调解，那么复议机关应尽快依法裁决。上述审查和判断的具体工作由复议机构进行，作出决定则以复议机关名义。
2. 完善调解协商程序。
调解过程中的最关键的是非对抗性协商程序，只有运用这一程序，纠纷双方才能进行协商和妥协，形成基本的调解协议方案。首先，应当明确规定调解协商程序当事人的程序权利和义务。（1）赋予申请人的诉求表达权、举证权、论辩权、合法合理意见获采纳权，同时也要规定申请人按时参加协商，依法提出合理诉求，不得提供虚假材料，不得提出非法、无理诉求，不得损害公共利益和他人利益等义务；（2）确定被申请人的答辩、举证、回应相对人诉求、采纳相对人合法合理意见等义务；（3）明确规定调解机构（主持者）在调解过程中不能干涉当事人实体权益的义务；（4）规定第三人的相关权利和义务。其次，规定灵活多样的协商形式。（1）可以在调解机构指定的地点或当事人共同选定的地点，举行座谈会、辩论会、听证会、磋商会等；（2）也可以通过网络对话、网络会议等线上方式进行协商。这样可完善便民高效的协商方式，提高复议调解效率。
3. 明确调解期限和次数。
首先关于调解期限问题。复议调解应当是指复议案件受理后，在行政复议过程中的调解，复议调解期限则是指复议案件立案后的调解时间，而不是立案前的调解时间。不言自明，复议案件立案前的调解时间不计入复议审理期限。但也有个别地方政府相关文件作出“立案后复议调解时间不计入复议审理期限”的规定。这虽可调动当事人参加调解的积极性，但是不利于提高调解效率，因而不可取。而且，复议调解属于行政复议活动的一部分，调解时间理应计入复议审理期限。为避免案件“久调不决”，提高纠纷化解效率，也应当将调解时间计入复议审理期限。相应地，调解活动应当在此法定期限内完成，为调解失败后复议机关作出复议决定留出充分的时间。具体而言，一般案件的调解期限宜规定为15天；较为复杂案件经复议机关负责人批准，可延长1-15天。而重大复杂案件，如上所述，由于当事人争议较大，不宜纳入复议调解范围，复议机关受理后，应直接进行审理。其次是复议调解次数问题。复议调解次数最多两次为宜。如果一个行政复议案件只能调解一次，要求则过于严格，即使双方后来达成调解合意，也会受制于程序规定导致无法再次进行调解，不利于实现促进复议化解行政争议主渠道作用的主导功能。但是调解也不能过多反复，调解次数过多会使当事人不认真对待调解机会，不仅浪费公共资源，更会影响行政复议化解行政争议的效率。
4. 健全调解终结程序。
应当明确规定调解程序终结的两种情形。（1）调解程序终结，但案件并未了结，而是进入行政复议裁决或行政诉讼程序。进入复议裁决程序的情形是，当事人未形成合意签订调解协议，则案件交由复议机构审理裁决，此时应规定当事人用书面形式表示不再进行调解，并规定调解机构将案件交由复议机构审理裁决的时限；进入行政诉讼程序的情形是，当事人达成合意并签署调解书后，若申请人反悔，申请人只能就原行政行为提起行政诉讼，不能再进行复议。（2）调解程序终结，争议解决程序终结，实现案结事了，实质性化解了行政争议。其中又有两种情形：一是当事人签署达成合意的调解书，双方认可调解书效力，没有反悔，调解书的内容得以执行；二是经过司法确认后的调解书具有解决纠纷的终局效力，当事人任何一方反悔而不履行其中的义务，法院可以强制执行，该行政争议不能再进入复议裁决程序，也不能再提起行政诉讼。这样具体规定调解终结程序的情形，有利于调解机构和当事人明确复议调解实现实质性化解行政争议的程序要求和结果标准。
5. 设置调解监督程序。
复议调解的灵活性虽有利于实质性解决行政争议，但也容易出现合法性问题。因此，除了统一规定上述程序规范外，还应加强对调解过程的监督，设置调解监督程序。主要是引入行政检察监督，由检察机关派员监督调解活动是否合法，促进行政争议得到实质性解决。复议调解监督程序制度的具体内容包括：（1）监督主体。以检察机关派员为主，行政争议本身涉及公共利益的复议调解，公众代表也可参与监督。（2）监督内容。主要是对复议调解进行合法性监督，涵摄复议调解启动的自愿性、调解过程运行的规范性、程序义务的履行、程序权利的保障、主持者的中立公正以及调解书内容的合法性等。（3）监督形式。检察机关委派特派员参加调解全过程，不干涉当事人协商，不参与主持者调和，不参与调解书制作，但应向主持者提出纠正所发现的合法性问题的建议，听取出席复议调解活动的公众意见，公众代表则可以向特派员提出意见。（4）监督建议。检察机关特派员有权根据参加复议调解了解的事实，依法向调解主持者书面提出纠正合法性问题的检察建议，检察建议书应当加盖负责检察监督的检察机关印章。（5）监督效力。合法、合理的检察监督建议具有法律效力，调解主持者应当采纳，调解主持者拒不接受，检察机关可以督促复议机关责令改正，拒绝改正的，可依法追究主持者的相关法律责任，且三年内不得主持复议调解，复议机关则不能对调解书进行确认，否则，调解书不发生效力。
（三）促进调解结果公正性
解决复议调解结果公正性问题，除完善调解程序外，特别要求在制度上明确规定调解主持者的中立和专业条件。
1. 调解主持者的中立。
建议将调解机构与复议机构、复议机关分离开来，改变“复调一体”现状，设置独立的复议调解机构，将调解工作从复议工作中抽离出来，真正实现“复调分离”，确保调解机构及其工作人员不受外部因素的影响，而依据案件事实作出独立判断，以促进调解结果的公正性。近年来，我国一些地方已成立复议调解委员会（或复议调解和解委员会）作为专门的复议调解机构，其成员主要包括业务型专家和行政部门工作人员，负责人一般为复议机构的领导。但这些复议调解机构的中立性还需要加强：一是其成员构成应增加法学学者、律师、退休法官和检察官等业务专家比例，而行政部门成员比例应当适度降低；二是需按照上述“复调分离”的要求，进一步理顺复议调解委员会（或复议调解和解委员会）与复议机构、复议机关的关系。
2. 调解主持者的专业。
在复议调解制度设计中，可设定复议调解委员会（或复议调解和解委员会）中调解员的专业、素质、能力等条件。根据法定条件，主要从通晓行政法专业知识的人民调解员、行政法教授、退休行政法官、检察官、律师等人员范围进行遴选，从事调解工作。可规定调解员的培训、考核和表彰，对调解员进行上岗和业务提升等培训，对其工作成果进行“一案一评”的日常考核以及年度绩效考核，内容包括调解案件数量、调解后的解纷率、双方当事人的满意度等，并对优秀的调解员进行奖励，以提升调解员的专业素质和业务能力。
（四）解决调解结果实效性难题
解决调解结果实效性难题的出路在于明确合法公正的调解书之效力，并保障其执行到位。
1. 调解书效力的明确。
复议调解书的性质决定了其法律效力，因此，应当明确行政复议调解书的性质。行政复议调解书不能简单定性为复议决定，因为复议调解书与复议决定是不同主体根据不同程序作出的两种行政复议结果形式。复议调解书是复议调解机构在行政复议机构指导下，根据行政争议当事人自愿签订的调解协议作出的解决行政争议的调解结果形式；而复议决定是行政复议机关经过行政复议审理程序，对行政争议所涉行政行为的合法性与合理性作出的裁决结果。复议调解书的法律效力与复议决定的法律效力并不完全相同，因此，应当对其法律效力进行专门明确的规定。
新近公布的《行政复议法（修订草案）》删掉了原《行政复议法（修订）》（征求意见稿）中“行政复议调解书与行政复议决定具有同等效力”的规定，对调解书的法律效力也比《行政复议法实施条例》有了进一步规定，但仍然不够具体明确。调解书的法律效力应分两种情况予以具体确认：一是未经过司法确认的调解书；二是经过司法确认的调解书。未经过司法确认的调解书当事人签字后生效，相当于复议决定。在实体效力上，当事人应受其内容约束，自觉履行各自义务，但不具有完全确定的执行力，申请人若反悔而就原行政行为提起行政诉讼，调解书则失去执行力。而在程序效力上，一般而言，此调解书只具有终结复议程序的效力，而不具有终结诉讼程序的效力，如果申请人反悔，不自觉接受拘束而履行义务，不能就原行政行为以同一理由提起行政复议，但可以就原行政行为提起行政诉讼。这是因为：针对法律纠纷的义务性裁决，一般应由权威裁判者亦即人民法院作出终局裁决，才具有强制执行力，就如同法院的终审裁判，否则，只要当事人不服，会失去执行力，因而不具有终结诉讼程序的效力。
司法确认制度的具体内容则包括：（1）当事人在法定期限内向有管辖权的法院共同提起确认申请。（2）法院审查调解书是否合法和公正，如有无违反法律强制性规定、有无损害公共利益和他人利益、有无强迫申请人签字等。（3）法院作出确认调解书效力的裁定。对违法和显失公正的调解书，不予确认效力；内容具有瑕疵的，当事人能够对瑕疵补正达成一致意见的，法院可以在瑕疵补正后，确认其效力。(4）经司法确认后的调解书具有实体和程序上的完全效力。
2. 调解书的执行。
实质性化解行政争议的标志是涉及行政争议的当事人之权利义务关系明确，且义务得以履行，权利得以实现，从而案结事了。在复议调解中，则体现为调解书的效力明确后，当事人的权利义务得到双方认可，其中的权利义务予以实现和履行，亦即生效后的调解书内容得以执行到位，行政争议得以彻底化解。具体而言，包括以下两种情形。
(1）未经司法确认的调解书执行。此种复议调解书具有强制执行力则需满足以下条件：一是当事人双方都签字认可，申请人没有后悔，未提起行政诉讼，调解书发生效力，则对被申请人拒不履行义务，也可以依法强制执行；二是申请人既不履行义务，在法定期限内也未提起行政诉讼，则具有强制执行权的复议机关可以就调解书的申请人义务强制执行，没有强制执行权的复议机关可以申请人民法院强制执行。（2）经过司法确认的调解书执行。经过司法确认的调解书具有完全的执行力。调解书确定的申请人与被申请人之间的权利义务必须予以落实，当事人应当自觉履行协议中的义务，促使另一方的合法权益或诉求实现。当事人不自觉履行义务的，可以按照《行政诉讼法》第九十五条、第九十六条的规定，依法采取强制执行措施。
文章来源：《中国行政管理》2023年第1期
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