浅析新旧土地管理法衔接集体土地征收行政复议案件的审查与举证
陈驰
（安徽省司法厅）
一、引言
土地制度是国家的基础性制度，土地征收关系国家治理体系和治理能力现代化水平，事关我国亿万农民的切身利益。新《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)对农村集体土地征收和补偿作出了较为完善的规定，但是在征收过程中，仍存在较多问题。基于此，笔者根据多年以来的实践工作经历和办案经验，指出在集体土地征收过程中，作为行政机关将来可能遇到的重要问题，并寻求解决问题的方法，以期在集体土地征收过程中，行政机关严格落实依法行政理念，严格履行土地征收程序，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
新《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，未来较长时间内，各级政府行政复议机构受理的集体土地征收案件将有三大类型：一是依据旧《土地管理法》在2020年1月1日前作出的征地批复；二是2020年1月1日之前受理征地申请、2020年1月1日之后作出的征地批复；三是2020年1月1日之后受理征地申请并作出的征地批复。针对新、旧《土地管理法》的衔接并结合安徽省集体土地征收行政复议案件的特点，笔者认为征地案件的审理机构当前迫切需要明确或者解决的两大重要问题：一是受理审查；二是如何举证。
二、征地案件的受理审查和举证方面存在的问题概述
在受理审查方面，理论界和实务界存在较多分歧，如征前行为是否属于受案范围，征地批复是否属于行政复议范围，可否直接提起行政诉讼；对征后实施行为申请行政复议的被申请人主体资格认定，征地标准争议的理解与处置，是否符合公共利益需要及征地协议的效力与救济途径等。各级行政复议机关、人民法院对上述问题的处理意见和结果不一，甚至最高人民法院的相关判例也不尽一致。行政复议的受理审查和司法审查的尺度不统一、把握不一致，导致集体土地征收案件缺乏统一的“度量衡”。
在举证方面：一是举证不明，申请人普遍存在不依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第二十八条的规定提交证据材料的情况；二是责任不清，省级自然资源主管部门与具体实施征地的市、县政府举证范围不清晰、界限不明确，难以切割或者区分；三是超期答复和举证，导致案件审理难以掌控，行政复议机关被动延期或中止审理，申请人提出疑问，甚至提出投诉举报；四是部分证据不符合证据的形式要求，存在证据材料互相矛盾、缺失，甚至弄虚作假、伪造证据等现象；五是部分单位和工作人员缺乏担当意识，不愿意配合行政复议机关工作，在案件调查过程中经常出现知情人员不到场、到场人员不知情或互相推诿扯皮的现象，少数地方甚至出现过以材料涉密为由公然拒绝提供证据材料的问题。
三、措施与建议
（一）关于受理审查方面
集体土地征收是一项系统性的工程，新、旧《土地管理法》和国家有关政策对征地行为设置了一系列的行为规范。通常认为，征地前的程序性、过程性行为是不可复议不可诉讼的；对征地后的具体实施行为，由于对行政相对人的权利义务已经产生实质性的影响，故其大部分可复议可诉讼。笔者列举几种存在较大争议的行为作具体分析。
1.关于征地批复。理论界一直对征地批复能否复议持有争议。肯定说认为，根据旧《土地管理法》第四十五条的规定，征地必须经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。这种批准行为应当视为《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三十条规定的“征收土地的决定”。显然，国家已通过立法将征地批准行为与征地决定行为明确为相同的法律地位。征地批复实际上就是征地决定，是对当事人财产权产生重大影响的具体行政行为，属于行政复议与行政诉讼的受案范围。否定说认为，征地批复是上级行政机关对下级行政机关实施的内部批准行为，并不直接对被征地人民群众产生法律效力，且依据《行政复议法》第三十条第二款的规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”既然确认自然资源领域所有权与使用权的行政复议决定为最终裁决，那么作出这种最终裁决所依据的征地决定也应视为最终决定。如果允许对作为最终裁决依据的征地决定进行复议或者诉讼，则失去其“最终裁决”的特性。目前，在司法实践中采纳的是肯定说，即对征地批复不服的行政复议申请均予受理。
关于征地批复类案件受理审查的另一个普遍问题是，征地批复案件可否直接进入行政诉讼程序？对征地批复作出实体性审查的原级行政复议决定，是否与征地批复一并纳入司法审判？目前安徽省的做法是对不服省政府征地批复的案件只能由省政府依行政复议程序立案审理，如果行政复议申请人不服复议决定，只能向国务院申请裁决。但是，笔者认为上述做法有待商榷。理由之一是根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十二条第五项的规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，可直接进入行政诉讼程序。理由之二是《行政复议法》第十四条明确对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的原级行政复议决定不服的，“可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”。由此可以理解为，原级行政复议决定无论是程序性不予受理或者驳回决定，还是实体性维持、变更、撤销等决定，均可进入行政诉讼程序。理由之三是浙江省等地人民法院已经直接受理审理征地类案件。笔者认为，随着《行政诉讼法》的进一步明确，继续将征地批复类案件的维权路径限定于行政诉讼之外，显然不妥当。而将征地批复类案件的审理纳入行政诉讼范围无疑可以扩大征地批复类案件救济渠道，更有效地化解征地矛盾，解决行政争议，维护社会稳定。
2.关于公共利益需要和征地协议。此前，安徽省接收的行政复议申请中，存在较多以征地不符合公共利益为由请求撤销征地批复或者确认违法的情况。新《土地管理法》第四十五条规定了征地应当符合公共利益的需要，第四十七条规定了征地协议有关内容，笔者认为，上述条款施行后是否符合公共利益需要和征地协议是否合法将成为审查征地批复类行政复议案件的焦点。
对是否符合公共利益需要的审查重点，在征地报件审核和行政复议审理过程中，对公共利益的内涵与外延必须有一个明确的界定，对照新《土地管理法》规定的符合公共利益需要的6种情形，结合并参照民法典、国有土地上房屋征收与补偿条例等规定，对构成公共利益需要的具体情形予以量化、细化，做到精准定位，材料确实充分，不可像过去笼统地认为为了实施土地利用总体规划而征地就符合公共利益需要。对征地协议的合法性审查，因征地协议具有行政协议的属性而已纳入行政诉讼受案范围，从《行政复议法》修法的方向来看，行政协议也将会被纳入行政复议受案范围。因此，各级行政复议机关要结合新法规定，做好受理审查行政协议案件的准备。要确定协议主体资格，一方是市县政府组织的有关部门，另一方是拟征收土地的所有权人、使用权人；要明确协议签订地点，必须具体明确对拟征土地农民的补偿、安置、社保等内容；要把握协议签订的范围，争取与全部拟征地农民签订，对法定“个别难以达成协议的”，显然其比例不宜过大，且需要在征地报件中如实说明。此外，笔者仔细梳理了自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行以来法院审理的行政协议类案件后发现，行政协议类案件最大的争议焦点是行政机关以行政优益权变更或解除行政协议是否适当。笔者认为，未来一旦征地协议被纳入行政复议审理范围之内，此问题也必将会成为此类案件的最大争议焦点，对此问题笔者的观点是行政机关以行政优益权变更或解除征地协议必须慎之又慎，非到万不得已不宜使用。因为在征地批复这类影响广泛的案件中，行政机关以此为由解除合同势必会严重影响政府的公信力。如果非用不可，那么这种行政优益权的行使必须受到严格限制。首先，必须是为了防止或消除对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的负面作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予补偿。
3.关于市县政府“组织实施”征地的理解与适用。新《土地管理法》第四十七条第一款、旧《土地管理法》第四十六条第一款均规定市县政府“组织实施”的职责。然而在征地实践中，市县政府并非亲力亲为。征地补偿常以市县政府名义实施，再以发文方式交办给土地所在地的区政府、镇政府或管委会。2017年12月，原安徽省政府法制办与省高院在池州召开的联席会议提出，以征地实施单位为行政复议被申请人或者行政诉讼的被告，符合职权法定原则。但人民群众的诉求大多拔高行政层级，借以扩大影响，给下级行政机关施压，行政复议请求很多都是责令市县政府履行征地补偿的“法定职责”，给行政复议受理带来了较大的困惑。最高人民法院法官审判纪要认为市县政府不能以授权或者委托方式回避其征地补偿的法定职责。我们在行政复议审理实践中，通常把握两个原则：一是市县政府通过一定方式指定了征地具体实施单位；二是其将征地补偿款支付给具体实施单位。如此，则市县政府已经履行了“组织实施”的法定职责，申请人应以具体实施单位而不应仍以市县政府为被申请人。新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)对此的规定是“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”虽然新《土地管理法实施条例》仍未明确组织实施是否必须由市县人民政府“亲力亲为”，但是规定了市县人民政府是作出征地补偿安置决定的法定主体，由于行政复议机关在行政相对人不服征地补偿安置决定的案件中必然涉及对征地实施行为合法性的全面审查，所以组织实施征地的主体是市县人民政府还是下级单位，都不影响行政相对人要求市县人民政府的上级人民政府介入此行政争议。
4.关于征地补偿安置方案。旧《土地管理法》规定，市县政府土地行政主管部门(现自然资源和规划部门)经同级政府批准发布征地补偿安置方案公告(新《土地管理法》已将该方案公告纳入征前程序)。因此，围绕征地补偿安置方案，还存在方案的批准行为、公告行为。长期以来，较多申请人坚持把方案、方案批准行为和公告等行为割裂，逐一申请复议或提起诉讼，引发大量行政纠纷案件，引起多重行政争议。最高人民法院的相关案例对此作出不一致的裁决，需要在实际工作中予以区分处理。
一是对不服经同级人民政府批准的征地补偿安置方案的行政复议申请应予受理。因为方案包含了征地补偿标准、安置和社保等实体性内容，对征地范围内的所有被征地集体经济组织和被征地农民直接产生法律约束力，不能以其针对不特定的主体为由而不予受理。二是对不服征地补偿安置方案的批准行为的行政复议申请不应受理。批准行为是行政机关内部行政行为，并不直接针对被征地对象。对被征地对象可能产生影响的是方案以及实施方案的行为而非批准行为。三是对不服方案公告行为的行政复议申请不应予以受理。公告只是公开告知的一种法定方式，公告行为本身不设定相对人的权利义务。单纯针对公告提出复议或诉讼，没有任何价值。当然，如果公告与方案内容为一体化，内容与形式均不可分割，则申请人对公告不服，可以理解为对公告所告知的方案不服，可予受理。
5.关于征地补偿标准争议的范围及其处理。旧《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”安徽省多次出现未经争议协调而直接申请行政复议的案件。对其受理审查，需要把握以下几个环节。
一是把握征地补偿标准的含义。征地补偿包含土地补偿费、安置补助费、青苗补助费、地上附着物补偿及安置、社保等项目。其中，土地补偿费、安置补助费、青苗补助费由省政府统一制定，青苗补助费、地上附着物补偿及安置、社保由省政府交由设区的市政府制定。狭义理解“征地补偿标准”，仅仅指土地补偿费、安置补助费2个项目；广义理解则包括上述全部项目。笔者认为，青苗补助费和地上附着物补偿费的确定本就是征地补偿安置工作中的一个重要部分，在某些案件中甚至在征地补偿费用中占比最大，其标准问题无法回避，从司法实践角度将其排除在征地补偿标准之外，既给行政相对人增加维权成本，又不利于争议解决。二是征地补偿标准与征地补偿安置方案之间的关联。部分方案中列出了具体的征地补偿标准，部分方案则仅仅对标准作出原则性表述。实践中，很多是一份行政复议申请既对方案不服而又附带着对补偿标准的异议，致使行政复议机关陷入两难：对方案不服的申请应予受理，对补偿标准的争议未经协调又不能直接受理。对此，需要结合行政复议请求及事实与理由，分析该申请中究竟是否存在标准争议。三是争议的处理程序。首先是协调前置，将协调作为争议处理的前置程序，协调不成后，才能按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)的规定，不再通过裁决程序解决，而是进入行政复议程序。其次是启动协调。因为是申请人对补偿标准持有争议，所以应当由申请人申请协调方能启动协调程序，即涉及告知申请人申请协调的问题。如果经释明，申请人不愿启动协调程序，应当视为申请人自愿放弃协调，则应对单独针对标准争议的复议申请予以驳回，对附带在方案中的标准争议，只审查方案，对标准争议不作处理。最后是确定协调机关。相关法规规定“县级以上地方人民政府”包含省市县三级政府，根据属地管理的行政工作原理，结合征地责任主体，确定由制定并实施标准的市县政府为协调机关。
（二）关于举证方面
1.依法规范申请人举证的范围、形式和举证不利的法律后果。《行政复议法实施条例》第二十一条规定了三种由申请人承担举证责任的情形：一是认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；二是申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；三是法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。在行政复议实践中，对第一、二种举证无争议，对于第三种举证，争议较大：一种意见认为，除了法律、法规有明确规定的，行政复议机关无权要求申请人提交其他任何证据；另一种意见认为，对该条例第二十一条规定的“法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形”，有明确规定的从其规定，没有明确规定，但根据立法宗旨、行政复议基本制度和原则，可以适当扩大举证责任。对此，简单梳理如下。
一是申请人应当提交证明其身份以及推举行政复议代表、委托授权等方面有效证据材料。从《行政复议法实施条例》第二十八条第一项“行政复议申请应当有明确的申请人”，第八条“同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议”和第十条规定的“申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书”中可以看出，行政复议申请人应当提交申请人身份证明文件、推举代表和授权委托等证据材料。二是申请人应当提供证明征地批复存在的证据或者证据线索。根据《行政复议法》第二条和《行政复议法实施条例》第十二条的规定，行政复议申请应当是针对行政机关的具体行政行为而提出。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第三项的规定，行政复议申请应当“有具体的行政复议理由”，该条文虽没有具体规定申请人应提交具体行政行为存在的证据，但根据立法本意可知，既然针对具体行政行为提出复议申请，则应当提交该具体行政行为存在的证据，而且应当是准确的、具体的证据。如果以法律、法规没有明确规定为由不要求申请人举证，将难以解决行政复议审什么、如何审的问题，给行政复议审理工作带来不便。三是申请人应当提供证明其与征地批复案件有利害关系的初步证据。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，申请人应当提供其与征地批复案件有利害关系的初步证据。四是申请人应当提供符合行政复议请求的行政复议申请书。《行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定“有具体的行政复议请求”。实践中，有的行政复议请求针对多个具体行政行为提出了多项请求，从形式上看每一项请求均具体，但将不同行政机关或者同一行政机关分别作出的多个完整、独立的具体行政行为综合在一起，在同一申请书中一并提出多项行政复议请求，显然不符合“一事一申请”的原则，行政复议机关亦无法在同一份行政复议决定书中就不同被申请人、不同具体行政行为作出不同类型的认定和决定。因此，应认为该类申请不符合“有具体的行政复议请求”的受理条件。
对于上述申请人举证问题的处理，行政复议机关应当加强与申请人沟通，通过法定的释明、变更告知、补正等方式，要求申请人予以规范或者提交相应材料；申请人经上述方法仍然不能提交或者拒绝提交有效证据的，视不同情况，可以该申请不符合行政复议受理条件为由作出不予受理或者驳回复议申请的决定，或者告知其逾期不补正视为自动放弃行政复议。
此外，如申请人针对行政机关举证证明其行政复议申请不符合受理条件、征地批复合法的证据提出反驳意见，根据举证责任的分配规则，应引导申请人提交相应证据。
2.进一步强化并细化行政机关举证责任。在征地批复行政复议案件中，保存相关证据的行政机关较多，如市县政府和自然资源、发展改革、林业、住建、人社等部门以及管委会、乡镇(街道)、村居委、村民小组等。现就办案实践中经常涉及的省自然资源厅和市县政府(包括其所属的区政府、管委会、乡镇街道、村居委、村民小组等)的举证问题，提出几点建议。
一是严格落实举证责任制度。增强证据意识，制定证据制作、收集、保存、提交、审核、责任追究等制度。所有形成证据的相关单位必须对证据的全面性、真实性、合法性负责。
在征地案件中，行政机关提供的证据存在不规范的问题是较为严重的。从证据的举证时间看，包括地方政府(或村委会)在征地报批时提供的证据(如征地情况调查确认表、不要求听证的回证等)和在行政复议案件审理过程中提供的证据(如补偿安置方案公告、征地公告等公示张贴照片)。上述两环节中的举证不规范将直接导致具体行政行为被撤销或确认违法。尤其在行政诉讼中，相关责任人甚至因此被追究刑事责任。为此，笔者建议落实行政机关举证责任追究制度可从三个方面推进：第一，制定明确行政复议案件中制作虚假证据的个人责任制度；第二，行政复议机关发现证据作假的线索，应将违法情形通报到有权处理的机关；第三，行政复议机关应跟进违法举证案件的处理进程。
二是征地批复作出前的所有证据材料统一由省自然资源主管部门提供。依据《行政复议法实施条例》第三十六条“依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定，征地批复作出前的证据包括两个方面：一方面是新、旧《土地管理法》规定的程序性证据，如旧法规定的征地勘测定界、征地预告知、告知听证、调查确认、征地报批，以及项目用地、增减挂钩、土地置换等材料，新《土地管理法》规定的调查、评估、公告、听证、登记、协议等材料；另一方面是实体性证据，如土地利用总体规划与相关专业规划、土地利用现状、用地指标、公共利益需要、补偿安置标准、社会保障、补充耕地及征收宅基地、林地、基本农田或者永久基本农田等材料。上述部分材料虽非省自然资源主管部门制作或保存，但按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的规定，征前材料应当作为征地报件予以上报。省自然资源主管部门可以从市县自然资源主管部门及时调度、统一呈报。
三是涉及行政复议申请条件和批后实施类的证据由市县政府统一提供。依据旧《土地管理法实施条例》第二十五条关于征地责任主体以及《行政复议法》第十条和《行政复议法实施条例》第九条关于行政复议第三人的规定，申请人是否为被征地集体经济组织成员、土地来源及位置、行政复议申请期限、征地后“两公告一登记”情况、实际征收补偿安置社保情况、征前违法用地的处理情况等案件事实，主要由市县政府掌握，应由市县政府统一举证。
四是改进行政复议调查方式。依据《行政诉讼法》及其司法解释，行政复议机关调查取证原则上被人民法院所认可，对部分复杂、重大的行政复议案件，行政复议机关与自然资源主管部门联合调查，共同做好省政府批准征地和行政复议工作。
3.行政主体实施具体行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规等法律规范要对之确定明确的时间限制，要坚持时效制度，促进行政机关提高行政效率。在司法实践中，因行政主体超期答复与举证导致行政复议机关被动延期、中止案件审理，申请人对此意见较大，甚至引发投诉举报问题。笔者建议，可出台关于行政程序的相关法律、法规，将行政主体作出具体行政行为的时间予以固定，全面规范行政行为，构建完善的机制保障公民、法人及其他组织的合法权益。
4.鉴于行政机关与行政相对人之间权利(力)义务的不均衡、不对等，应要求行政机关在作出具体行政行为时，遵循先取证后处理的原则，需要有充分的证据为其具体行政行为作支撑，在行政复议的过程中所提交的证据材料应当符合证据的形式要求。但是在实践过程中，有时会出现部分证据材料相互矛盾、材料严重缺失，甚至弄虚作假、伪造证据等问题，那么非法证据的排除对加强行政机关的监督及规范行政机关的执法行为就起到了重要作用，不仅可以限制公权力，维护程序正义，而且可以防止公权力的滥用，促进行政机关依法行政。我国现有的法律对于行政非法证据的排除立法并不完善，笔者在多年的工作实践中体会到健全取证程序的重要性与紧迫性。首先，应当完善立法，进一步规范行政机关取证及举证程序。其次，行政复议机关在该类案件的处理中，对于行政机关的证据认定应当更加严格，一旦发现不符合相关法律、法规规定的问题，应当严格坚持非法证据排除原则，而不可为了证明行政行为的合法性，从而为非法行政行为找寻实体或程序依据。
5.在行政复议案件的审查过程中，针对一些单位和工作人员缺乏担当意识，不愿意配合行政复议机关工作，在案件调查过程中经常出现知情人员不到场、到场人员不知情，互相推诿扯皮的现象，少数地方甚至出现以材料涉密为由拒绝提供证据材料的情况。笔者建议，应加强问责制度，树立工作人员“权责统一”的理念，坚持“失责必问、问责必严”制度。同时，行政主体应当审查其管辖范围内各级组织及人员承担职责和义务履行情况。对于不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，影响案件审理或者损害行政相对人的合法权益，造成不良后果的行为，应当加强内部监督和责任追究制度。
四、结语
《土地管理法》及其实施条例先后修订，其中涉及征地部分修订篇幅较大，无论是对地方政府征地报批还是行政复议机关审理征地案件都提出了新的挑战。本文是笔者根据多年行政复议案件的办案经验，结合对新《土地管理法》及其实施条例修改情况提出的一些浅见，以期对实践工作有所启发。
文章来源：《中国法治》2023年第6期
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