【案件基本信息】
1.判决书字号：
江苏省南通市港闸区人民法院（2013）港行初字第0011号判决书。
2.案由：城管行政处罚
3.当事人
原告：南通品月广告有限责任公司（以下简称品月广告公司）
被告：南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）
【基本案情】
2001年12月，原告品月广告公司在南通市工农南路路西海港桥南侧建造一高立柱广告设施。2010年4月9日，被告崇川城管局向南通市规划局调查包括涉案广告设施在内的140处高立柱广告设施是否经审批等内容。同年4月16日南通市规划管理局回复称，2003年之前广告审批为工商局牵头的联审制，规划、城管均为参审部门，资料存档在工商局，南通市规划管理局无法核查审批资料，请向工商局申请核查。2010年5月15日，原告品月广告公司接受调查并提供南通工商局、南通市规划管理局、南通市城管委三部门签署同意设置的意见并盖章的联审单复印件、南通市市容管理许可证复印件、户外广告登记证复印件。
2012年8月7日被告崇川城管局以原告品月广告公司涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条予以立案调查。2013年2月23日被告崇川城管局作出通崇执法罚（2013）第0003号《行政处罚决定书》，查明原告品月广告公司所有的位于工农南路路西海港桥南侧的高立柱广告设施属擅自建造的户外广告专用设施。认定该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》第十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，作出责令原告品月广告公司于接到处罚决定书之日起三日内自行拆除该违法户外广告专用设施的行政处罚。原告品月广告公司不服，以其已取得合法审批手续等为由提起行政诉讼。
【案件焦点】
1. 被告崇川城管局是否具有对本案违法行为实施行政处罚的法定职权；2.被告崇川城管局作出具体行政行为认定事实是否清楚；3.被告崇川城管局所作的行政处罚决定适用法律是否正确。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：
第一，关于被告崇川城管局是否具有对本案违法行为实施行政处罚的法定职权的问题。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《南通市相对集中行政处罚权试行办法》对开展相对集中行政处罚权的执法主体及执法内容作了进一步细化规定，被告崇川城管局作为崇川区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格，具有对其辖区内未经批准擅自建造户外广告专用设施违法行为进行处罚的法定职责。被告崇川城管局认定原告品月广告公司未依法办理建设工程规划许可证而建造广告设施违法，是针对违反城市规划管理进行的行政处罚，符合其相对集中行使行政处罚权的职权范围。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定及国务院的批准，被告崇川城管局相对集中行使的仅限于行政处罚权。“责令限期拆除”是否属于行政处罚也决定了被告崇川城管局是否具有相应执法权限。行政处罚是行政主体依法对违反行政法律规范而尚未构成犯罪的个人、组织给予惩戒和制裁的具体行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第八条以列举的形式规定了六种具体的行政处罚种类，“责令限期拆除”不属于明文规定的行政处罚种类。但本院认为，通常意义上的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关通过行政处罚对相对人课以额外的义务，而责令限期拆除具有要求相对人改正违法行为的特性，但从责令限期拆除对相对人的影响来说，相对人通过违法建设行为获得对违法建筑物的使用和收益是其根本目的，行政机关责令对违法建筑物的拆除断绝相对人继续受益的途径，这种利益的丧失无异于课以相对人金钱给付的惩罚，因此可以认为，责令限期拆除不仅是对违法行为的一种纠正措施，更是对相对人的一种行政制裁，本质上符合行政处罚的特征。再从我国的相关立法看，2004年8月28日发布施行的《中华人民共和国土地管理法》第83条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。该法明确将“责令限期拆除”规定为行政处罚。由于违反城乡规划法的责令限期拆除和违反土地管理法的责令限期拆除在执法目的、手段、法律责任后果等方面具有一致性，将城乡规划法中的责令限期拆除也纳入行政处罚的范畴更符合立法精神，更能保持法律对某类行为性质规定的统一性以及执法的统一性。
第二，被告崇川城管局作出具体行政行为认定事实是否清楚的问题。
针对被告崇川城管局对原告品月广告公司违法事实的认定，原告品月广告公司的主要申辩内容是其广告设施系经合法审批后建造，不存在“未经批准擅自建造”的违法事实，并提供了南通工商局、南通市规划管理局、南通市城管委三部门审批同意的联审单以及2001年南通市城市管理委员会和南通工商行政管理局颁发的《市容许可证》和《户外广告登记证》以证明其主张。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。该法第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。根据以上规定，不论原告品月广告公司的申辩主张是否成立，原告品月广告公司建造涉案广告设施是否经联审以及三部门签署的联审单能否视为合法审批手续都应当是被告作出行政处罚过程中全面调查、正确认定违法事实是否存在的重要内容。本案中，被告崇川城管局向规划主管部门南通市规划管理局调查核实，南通市规划管理局回复其当时为联审的参审部门，无资料存档，建议向市工商局申请核查。但从被告崇川城管局在答辩期内向本院提供的证据材料看，直至作出被诉行政处罚，被告对原告品月广告公司涉案广告设施在设立前是否经三部门联审审批以及审批过程、结论等未积极收集任何证据，在行政处罚决定书中对该节事实是否存在未置可否，足以认定被告崇川城管局对原告品月广告公司提出的事实、理由和证据未尽复核责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。纵观本案，被告崇川城管局仅以“原告品月广告公司所有的位于工农南路路西海港桥南侧的高立柱广告设施属擅自建造的户外广告专用设施”覆盖案件事实，对所处罚的原告品月广告公司建造涉案广告设施行为的发生时间、建造之前有无办理过相关审批手续等基本事实均未涉及，无异于未作事实认定，从而导致作出行政处罚决定缺乏事实基础，主要证据不足。
第三，关于被告崇川城管局所作的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。
法不溯及既往原则是法律适用的基本原则。《中华人民共和国立法法》[1]第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本案中被告崇川城管局查处的是原告品月广告公司“未经批准擅自建造”的行为，而原告品月广告公司建造涉案广告设施的行为发生在2001年，认定该建造行为有无违反城市规划管理方面法律规定这一实体问题，应当适用行为发生时的《中华人民共和国城市规划法》。2008年以后施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》中的强制性规定不具有溯及既往的效力。虽然被告崇川城管局认定的原告品月广告公司违法建造的广告设施作为违法行为的后果一直存续至今，但行政处罚是对行政相对人实施违法行为的制裁，而不是对违法行为的后果和持续状态的制裁，因此评价某一行为的违法性应当以行为发生时的法律为依据。被告崇川城管局以《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》作为认定2001年原告品月广告公司建设行为违法性的法律依据，显然违反了法律适用的基本原则。
通过对比，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的对违法建筑物限期拆除的适用条件是“严重影响城市规划”，而《中华人民共和国城乡规划法》未规定该限制条件，说明新法较之旧法的处罚更为严厉，因此本案也不存在适用新法有利于行政相对人的情形。
被告崇川城管局对于原告品月广告公司的申辩事实及被诉行政处罚针对的违法事实均未作充分调查和认定，当属主要证据不足，认定事实不清。而在法律适用方面，被告崇川城管局违反了《中华人民共和国立法法》的基本原则，适用法律错误，故其作出的通崇执法罚（2013）第0003号《行政处罚决定书》应予撤销。
江苏省南通市港闸区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定[2]，作出如下判决：
撤销南通市崇川区城市管理行政执法局作出的通崇执法罚（2013）第0003行政处罚决定书。
【法官后语】
第一，司法审查应紧紧围绕对行政行为合法性的审查，不因行政相对人确有违法行为且实体上应受到行政处罚而降低审查标准。
本案是一起典型的虽然被处罚人的违法行为客观存在，但因行政机关对违法事实认定不清而被判败诉的案件。判决充分体现了人民法院对行政行为合法性的审查标准不因行政相对人确有违法行为且实体上应受到行政处罚而降低。从本案的执法背景看，对户外广告的整治工作是规范户外广告设置，加强文明城市建设的重要内容，也是城市管理的重要职能。但行政机关在履行行政职责，对违法行为进行查处时，应当做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，否则即使执法初衷是正当的，具体行政处罚行为的合法性也无法得到肯定。
“以事实为根据，以法律为准绳”是我国宪法所确定的一切执法机关在执法时必须遵守的一项基本原则。根据这一基本原则，行政机关在执法中，应当先调查取证，在查清事实和掌握充分、确定的证据后，才能作出具体行政行为。事实清楚是合法行政行为的基本要件。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”行政机关应当对相对人的违法行为作全面客观的调查、核实，包括被处罚人提出的申辩事实。以违反规划要求擅自建造的违法行为来说明，这类行为一般既包括未办理任何规划审批手续的情形，也包括虽然办理了相关手续，但不符合法律规定的要求，如本案中被处罚人提出了在建设涉案广告设施前曾办理过“三部门”联审手续。对于前者，行政机关将违法行为人何时建造的基本事实查清，即满足了行政处罚违法事实的认定基础，但对于后者，即使审查的最终结果是行政相对人的建造行为违反规划要求，行政机关也不得简单武断的作出处罚，而应该对行政相对人所申辩的办理过相应审批手续这一事实进行核实。如果回避行政相对人提出的曾经积极作为的事实，将会导致在对照法律规定对行政相对人行为的违法性进行评判时不够客观全面。
第二，集中行使行政处罚权是否包括“责令限期拆除”。
《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据该规定，只限于对行政处罚可以由一个行政机关集中行使。近年来，各地普遍设立集中行使行政处罚权的机构，对市容、规划等集中由城市管理局集中行使。对于违反城乡规划或者土地管理等法律法规要求，如未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的或未经规划、国土部门批准擅自使用土地、建设的行为进行查处是城市管理部门的一个重要执法内容。我国《城乡规划法》、《土地管理法》等法律对这些违法行为一般都规定了限期拆除的法律责任。限期拆除是否属于行政处罚决定了城市管理局是否能够集中行使权力。而这一问题的答案不尽统一，本案被处罚人也以此对被告作出行政处罚的职权依据提出质疑。 《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这一规定也似乎把限期拆除等改正违法行为作为行政处罚的并行措施，排除在行政处罚之外。还有人认为，行政处罚的最重要的特征是惩罚性，责令拆除没有体现出行政处罚的惩罚性。在相当多的情况下，责令限期拆除具有明显的教育性和救济性，是为恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的措施，惩罚性不明显。该案最终从责令限期拆除本质上符合行政处罚的特征以及相关立法已将责令限期拆除规定为行政处罚等方面肯定了城市管理局具有责令限期拆除的集中行政处罚权。
第三，对旧法实施期间违反城市规划管理法律规定未经批准擅自建造行为的法律适用，应当遵循法不溯及既往原则。
《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本案中被告崇川城管局查处的是原告品月广告公司“未经批准擅自建造”的行为，而原告品月广告公司建造涉案广告设施的行为发生在2001年，认定该建造行为有无违反城市规划管理方面法律规定这一实体问题，应当适用行为发生时的《中华人民共和国城市规划法》。2008年以后施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》中的强制性规定不具有溯及既往的效力，不得以行为实施后的法律规定来衡量和评判行为的违法性。虽然被告崇川城管局认定的原告品月广告公司违法建造的广告设施作为违法行为的后果一直存续至今，但行政处罚是对行政相对人实施违法行为的制裁，而不是对违法行为的后果和持续状态的制裁，因此评价某一行为的违法性仍应以行为发生时的法律为依据。
[1] 2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过对《中华人民共和国立法法》作出修改的决定，原《中华人民共和国立法法》第八十四条对应新修改后的第九十三条。
[2]对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。
来源：《中国法院2015年度案例》
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