作者：汪敏（安徽省歙县人民法院）
原载：安徽省歙县人民法院网站http://ahsxfy.chinacourt.org/article/detail/2013/08/id/1054119.shtml
论文提要：
行政机关、行政复议机关与法院及各自内部对责令限期拆除存在三种认识不同。本文通过从行政强制措施与行政处罚的区别、从责令限期拆除的历史、文义解释方法的角度、从责令限期改正与责令限期拆除的区别、从责令限期拆除与强制拆除关系四个方面分析论证，责令限期拆除即不是行政强制措施，也不是行政命令，而符合行政处罚的特性，故其为行政处罚。责令限期拆除作为行政处罚可归入财产罚当中。
责令限期拆除定性分歧体现行政效率之争。建议出台司法解释，统一将责令限期拆除定性为行政处罚。建议修改《治安处罚法》、《刑法》，加强对破坏、损毁查封施工场所违法建设行为的处罚力度。建议修改《城乡规划法》，合理规定办案时限及查封时长。
以下正文：
一、责令限期拆除性质研究的意义
责令限期拆除是城乡规划行政管理的重要手段，由于其法律性质的模糊，行政机关、行政复议机关、法院及其各自的内部，都有不同的观点，莫衷一是。正确认定责令限期拆除的法律属性，不仅在理论上对于该行为的归类具有重大的意义，而且对于行政执法、审判实践都具有现实价值。因此，统一认识，在立法层面解决对责令限期拆除的认识，保障城乡规划管理顺利进行已是刻不容缓。随着《中华人民共和国行政强制法》的颁布实施，对责令限期拆除行政行为的法律性质探讨起到了进一步的推动作用。本文试就在《行政强制法》实施的背景下，对责令限期拆除的性质，作深入的探讨，以供大家参考。
二、对责令限期拆除的不同认识
（一）关于责令限期拆除在规划管理法律法规中的规定。
责令限期拆除作为一种具体行政行为，在规划管理立法中，最早出现在1984年国务院颁布的行政法规《城市规划条例》，其第五十条第（二）项规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：……（二）对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”
1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，责令限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”继续沿用了责令限期拆除概念。
2008年1月1日施行《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十七条，对违反城乡规划及临时建设等方面的行为，均作了责令限期的拆除，扩大了适用范围。
（二）对责令限期拆除法律性质不同认识。
1、行政强制措施说。
该说认为责令限期拆除是一种行政强制措施。具有代表性的、权威性的当属国务院法制办公室对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的答复：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。请示中明确提出责令限期拆除是行政处罚还是行政强制措施存在争议,故在排除行政处罚行为后，即为行政强制措施。如天津市人民政府法制办公室工作人员据此认为“依照行政处罚程序作出责令限期拆除行为是违反法定程序的，是不合法的”（1）。
2、行政处罚说。
该说认为责令限期拆除是一种行政处罚。具有代表性、权威性的当属上海市高级人民法院行政审判庭（以下简称沪高院行政庭）关于《物业管理中责令限期改正、责令限期拆除有关问题解答》提出的观点（2）。同样是行政复议机构人员，有的就认为限期拆除决定“是一种行政处罚，具有法律制裁性，是对行为人财产权利的剥夺和限制”（3）。
3、行政命令说。
该说认为责令限期拆除是一种行政命令。具有代表性、权威性的当属环境保护部颁布施行的《环境行政处罚办法》，其在第十二条第(六)项中将“责令限期拆除”列入到责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式中。因此，有人就将城乡规划管理中的责令限期拆除归为行政命令。
三、责令限期拆除法律性质的分析
（一）从行政强制措施与行政处罚的区别来分析。
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为（4）。行政处罚是指特定行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织所实施的行政法律制裁（5）。
行政强制措施和行政处罚的区别主要表现在如下几个方面：
1、行政强制措施是一类暂时性控制措施，不是对行政相对人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制（6）。如查封房屋之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的暂时限制。假设责令限期拆除是一种行政强制措施，但它既不能表现为对人身自由的控制，也不能表现为对财物的控制，而是表现为对财物的一种损毁，因而，不具有行政强制措施的暂时性控制特点。
行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收之所以是行政处罚，因为它是对相对人部分财产所有权的最终剥夺即处分。责令限期拆除，最直接的后果是对建筑物、构筑物和其它设施的损毁，导致财物失去应有的作用，如房屋、地下室被拆除、构筑物被拆除，使其失去居住和使用价值。因而，它具有最终处分的特点。
2、行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提。行政强制措施要求是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。（7）假设责令限期拆除是行政强制措施，它的作出，既不存在将“场面控制住”当场制止违法行为的前提，也不存在证据保全的前提，更不存在避免危害发生、控制危险扩大的前提，因此，它不是一种中间行为。
行政处罚是一种最终行政行为，它的作出，表明行政违法案件已经处理完毕。如扣押违法所得后，作出没收违法所得的决定，它表达了行政主体对该财物的最终处理意愿。不管是在理论上，还是在实践中，我们看到一旦作出责令限期拆除决定后，再没有后续的行政处罚行为出现，它表达行政主体对违法建筑物、构筑物和设施，采用破坏、损毁的方法使其失去应有作用的意愿，体现了行政处罚的最终行政行为特点。
3、行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。
行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提。责令限期拆除是对行政相对人没有取得规划许可证或未按许可证进行建设的违反城乡规划违法行为的惩处，以违法为前提。其制裁性表现在对行政相对人财物的损毁，使行政相对人遭受损失。
从以上可以看出责令限期拆除不具有行政强制措施的暂时性控制、中间行为的特点，而具有行政处罚的最终处分、制裁性等特点，符合行政处罚属性。
（二）从责令限期拆除的历史、文义、体系的解释方法去分析。
规划立法，从行政法规上升到法律，从城市规划发展到城乡规划，横跨二十多年，但责令限期拆除作为重要的管理手段，始终没变。那么其法律属性是否发生了变化呢？
《城市规划条例》在第五十一条中规定：“当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行”，行政法规直接明确地将责令限期拆除定性为行政处罚。
制定《城市规划法》时，对《城市规划条例》进行了修改，其在第四十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”在这里，未明确规定责令限期拆除是行政处罚。1999年建设部公布生效的《建设行政处罚程序暂行规定》，未明确将限期拆除作为行政处罚种类。《城市规划法》第四十条的规定，可这样理解：对于违法建设划分为严重影响规划和一般影响规划两个层次。对严重影响规划的，责令限期拆除或者予以没收；一般影响规划的，可以采取改正措施的，责令限期改正，然后处以罚款。责令限期拆除或者予以没收，在这里是并列关系，而没收是行政处罚，故责令限期拆除也具有同样的属性。
制定《城乡规划法》时，删除了《城市规划法》第四十二条的规定，未直接规定法律救济手段及期限，更未对责令限期拆除的法律性质作出界定。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条是对《城市规划法》第四十条修改而来，正确解读尤为重要。从文义角度解读：第一层次，对于违法建设的，首先是由规划主管部门责令停止建设。这里主要是针对在建的，目的是防止损失的扩大；对于已经建成的，没有必要采取此项措施。第二层次以能否采取改正措施为标准，划分两种情形。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确为：对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第一种情形是能够采取改正措施的处理，即限期改正并处罚款；第二种情形，不能够采取改正措施的处理，又以是否能够拆除为标准，分成两种情况，一是能够拆除的，责令限期拆除，二是不能拆除的，予以没收。因此，在不能采取改正措施的前提下，责令限期拆除与没收属并列关系，而没收作为行政处罚是共识，故责令限期拆除也属行政处罚之列。
《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”在这里，同样是对建筑物和设施的拆除，立法机关明确将责令限期拆除定性为行政处罚。从法律体系的系统性来说，要求各部门的法律概念、法律性质等要保持内在的统一，因此，我们认为城乡规划管理中的“责令限期拆除”与土地管理中的“责令限期拆除”具有相同的性质，应为行政处罚。
（三）从责令限期改正与责令限期拆除的区别去分析。
《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。” 责令改正或者限期改正违法行为，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。责令限期改正被排除在行政处罚之外，说明其不是行政处罚。
责令限期改正作为一种行政行为，属何种性质呢？沪高院行政庭认为：“责令限期改正”如作为行政处罚实施过程中对违法行为的纠正行为，在性质上不是一种处罚行为，可以将其看作是行政命令行为（8）。所谓行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为的一种形式。许多学者、执法人员均将责令类的行政行为看作行政命令，但同时也将责令限期拆除也看作行政命令。（9）（10）
经查阅《百度百科》，改正意为把错误的改为正确的；拆除是拆掉、除去的意思。责令限期改正可理解为是要求在一定期限内把错误的改为正确的；责令限期拆除可理解为是要求在一定期限内拆掉、除去（建筑物等）。责令限期改正与责令限期更正、责令限期纠正、责令限期停止违法行为意思相近或相同，可归为一类。但能不能把责令限期拆除归为一类呢？责令限期改正与责令限期拆除相同之处，都属责令限期类行政行为，即要求在一定期限内为一定行为，但改正与拆除的意思相差甚远，就此归为一类，有点牵强附会。同样，责令类行政行为，如责令停产停业，能否归入责令改正或限期改正呢？当然不能，《行政处罚法》明确将其定性为行政处罚。
责令限期改正是否包含责令限期拆除呢？许多行政机关认为，责令限期拆除是为恢复到原来以前的状态，应当包括在责令限期改正之中。笔者办理的一个案件，行政机关作出《责令改正通知书》，但内容却是要求行政相对人在一定期限内拆除建筑物。笔者认为，从城乡规划法第六十四条规定来看，对违法建设能够采取改正措施的处理，限期改正并处罚款。这里的限期改正是指根据城乡规划对违法建设所采取的补救措施，使之基本符合城乡规划管理及各项专业技术规范要求。主要措施有：补办有关手续，补交有关费用或恢复原使用功能及建筑面貌，按规划要求对建筑物做局部整改和设置公建配套项目等（11）。《指导意见》第四条明确规定了尚可采取改正措施的情形。通过这种改正，使原来不合法的建设变成合法的建设。对违法建设不能采取改正措施的，才能作出责令限期拆除或没收的决定。因此，该处的责令限期改正，并不包含责令限期拆除在内。
不仅如此，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”在这里，责令限期改正是作出责令限期拆除决定的前置性措施，只有在行政相对人不履行限期改正的义务时，行政主体才能作出责令限期拆除决定。同样，责令限期改正不包含责令限期拆除在内。
我们认为作为行政命令的责令期限改正并不包括责令限期拆除。
（四）从责令限期拆除与强制拆除关系去分析。
根据城乡规划法第六十八条规定，规划主管部门作出责令限期拆除决定——当事人逾期不拆除——县级以上人民政府责成有关部门强制拆除。毫无疑问，这里的强制拆除是行政强制执行。对于行政强制执行可作以下理解：1、行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政内容得到实现。2、行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行。（12）因此，行政机关作出的责令限期拆除是一种行政决定，有关部门强制拆除是对责令限期拆除行政决定的执行。假设责令限期拆除是行政强制措施，那么，根据该条的规定，就是对行政强制措施的行政强制执行，这不符合逻辑。因为行政强制措施本身就是行政强制行为，依据行政强制法的规定，直接就可以实施，而不需要作出行政强制执行决定再来实施，故可排除责令限期拆除是一种行政强制措施。
综上所述，责令限期拆除即不是行政强制措施，也不是行政命令，而符合行政处罚的特性，故其为行政处罚。
四、责令限期拆除在行政处罚中的分类
责令期限拆除虽然未列入《行政处罚法》规定的六种行政处罚中，但该法第（七）项有“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的规定，从已废止的《城市规划条例》、《城市规划法》到现在生效的《城乡规划法》，都是法律法规，因此，都有权设定。
《行政处罚法》规定的行政处罚，按其处罚的客体，可分为申诫罚、人身罚、财产罚、行为罚四类。责令限期拆除应归入哪一类呢？有的司法工作者认为责令限期拆除属责令改正行为，系行政处罚中的救济罚。（13）笔者认为，责令限期拆除可归入财产罚当中。财产罚是指特定行政主体对行政违法者采取的剥夺其财产权益的一种处罚形式（14）。责令限期拆除的建筑物、构筑物和设施都是行政相对人花去一定的金钱、财物或人力建造的具有一定经济价值或使用作用的财产。拆除建筑物、构筑物和设施后，如同没收建筑物、构筑物和设施一样，都会造成行政相对人的损失。拆除和没收对于行政相对人来说，起到的效果是一样的。
五、责令限期拆除作为行政处罚在实践中的局限性及立法建议
（一）责令限期拆除定性分歧体现行政效率之争。
责令限期拆除在《城市规划条例》时期作为行政处罚，不成问题。在《城市规划法》时期，定性发生争议。国务院法制办作为最高级别的行政复议办理机构，其2000年答复将责令限期拆除定性不属行政处罚，按理说应是权威性的。但事实上，并非如此。2002年沪高院行政庭的解答并未采纳国务院法制办的意见，而认为是行政处罚。2010年环境保护部在修订《环境行政处罚办法》时，将环境保护法中的责令限期拆除明确为行政命令，说明不适用行政处罚。较为诡异的是，2012年住房和城乡建设部印发的《指导意见》是专门针对《城乡规划法》第六十四条规定的行政处罚对行使裁量权的指导，似乎将限期拆除定性为行政处罚。但仔细研读，又发现否定限期拆除是行政处罚。如第八条规定：“对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：……（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；（三）对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款”，在这里，第一没有明确说明限期拆除决定的性质；第二将限期拆除作为一种限期改正措施对待，使其失去行政处罚性质；第三强制拆除与罚款并列，是将行政强制执行与行政处罚并在一起，混淆概念。由此可见，行政机关之间、行政机关与法院之间对责令限期拆除性质分歧意见是如此之大。
笔者认为，除了《行政处罚法》颁布时未将责令限期拆除纳入行政处罚种类，且规定了责令限期改正或停止违法行为等非行政处罚措施而引起人们的思考以外，行政机关追求效率原则，也是引起争议的不可或缺重要因素。
比较一下责令限期拆除定性不同时，在程序和时间方面的差异。《行政强制法》未出台前，在程序上，作为行政处罚，要历经告知当事人陈述权、申辩权，告知听证申请权，告知救济权。作为行政强制措施或行政命令，没有程序上规定。在时间上，作为行政处罚，《行政处罚法》、《城乡规划法》、《建设行政处罚程序暂行规定》没有规定处理时限，有的地方行政机关规定90日，可延长30日（15）。当事人提起行政复议、行政诉讼的期限分别是六十日和三个月。因此，从立案到可以强制执行，一般在六个月左右时间。作为行政强制措施或行政命令，除行政机关自由裁量作出限定的时间外，几乎没有其他时间限制。《行政强制法》出台后，不管是行政处罚还是行政强制措施抑或行政命令，在强制执行阶段，均要历经催告、告知陈述权、申辩权，告知救济权，并进行公告。因此，强制拆除作为行政强制执行，在程序和时间上均进一步进行了限制。
行政效率原则是指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效率。具体到查处违法搭建的行政执法实践中，对于正在搭建违法建筑物、构筑物的，若不及时制止并予以拆除，待建好后再行拆除，执法成本会增加许多；对已建好的违法建筑物、构筑物，若不尽快拆除，会影响社会管理秩序，甚至损害社会公共利益。因此，在拆除违法搭建的行政执法中，应格外强调效率原则的把握与践行。（16）
在行政强制法未出台之前，责令限期拆除如是行政强制措施或行政命令，行政机关一是不需要对当事人按行政处罚程序进行，避免麻烦；二是避开法定起诉期限，可在行政机关指定的期限到达后，即进行强制执行，这样可以达到快速拆除违法建筑之目的。如上文所说的笔者办理的这个案件，行政机关从立案到拆除当事人房屋只有九天时间，当事人的权利是否得到保障，可想而知。从行政相对人角度来说，一般他们会认为责令限期拆除是行政处罚，一是可以保护自己的权益，包括程序上和经济上的利益；二是避免建筑物被快速拆除。在行政强制法出台之后，行政机关快速拆除建筑物的机能迅速降低。正是由于建筑物、构筑物和设施的重要性和特殊性，涉及价值较大，涉及面宽，关系到当事人的基本生活生产，社会影响大，社会关注度高，且一旦拆除很难恢复，因此设定和实施强制拆除必须谨慎（17）。
从某种意义上讲，责令限期拆除性质之争实际上是行政效率之争。
（二）建议出台司法解释，统一将责令限期拆除定性为行政处罚。
国务院法制办行政强制措施说、环境保护部行政命令说及住建部文件规定的模糊性，加剧了责令限期拆除性质的争议，不利于城乡规划的管理。沪高院行政庭的解答，合理的解释了责令限期拆除的行政处罚的法律特性，但该解答系法院内部的地方性指导文件，对于该地区法院的行政审判具有指导意义，而就全国其他法院来说，则只有研究、参考的价值。因此，建议最高人民法院出台司法解释，如同《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》一样，统一责令限期拆除的行政处罚的法律性质。
（三）建议修改《治安处罚法》、《刑法》，加强对破坏、损毁查封施工场所违法建设行为的处罚力度。
将责令限期拆除作为行政处罚及根据《行政强制法》的程序处理违法建设，较好地保护行政相对人的权利，但也使得违法建设处理时间延后，行政机关办事效率降低。对于已建成的违法建设，按照法律规定保护行政相对人权益的同时，可以依法予以强制拆除。重点是加强对在建的违法行为监管，旨在防止边查处边建设的情况出现。
《城乡规划法》第六十八条规定，对于在建的违法建设，行政机关应当先是责令当事人停止建设，行政相对人不听命令，继续建设的，再适用查封施工现场的办法，阻止其施工。如果行政相对人破坏已查封现场进行施工时，固然，行政机关可再次查封。但对这种明目张胆、气焰嚣张的违法行为，行政机关也会感觉心有余而力不足。如何破解呢？笔者认为，一是修改《治安管理处罚法》，将损毁、破坏查封现场的行为作为治安违法行为处理。对施工现场的查封，属《行政强制法》规范的范畴，该法规定的查封范围包括涉案的场所、设施及财物。《治安管理处罚法》第六十条第一款第（一）项规定“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：（一）隐藏、转移、变卖或者损毁行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物的”，该款的规定并不包括场所或设施。只要修改或扩大该条的解释，将损毁、破坏行政机关查封的现场、设施纳入该条的规定，增加对损毁、破坏查封现场的行为的震慑力。二是修改刑法，对于采用暴力或可能造成重大经济损失等严重损毁、破坏施工现场行为，纳入刑事犯罪范畴。《刑法》第三百一十四条“隐藏、转移、变卖、故意毁损已被司法机关查封、扣押、冻结的财产，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金”的规定，既未将查封的现场、设施纳入其中，也未将行政机关作为查封的主体，因此，对这两方面进行修改，以打击严重违法建设行为人的妨害社会管理行为。
（四）建议修改《城乡规划法》，合理规定办案时限及查封时长。
《城乡规划法》第六十八条，没有对查封施工现场的期限作出规定，但《行政强制法》第二十五条则规定查封的期限不得超过三十日，情况复杂的，延长期限不得超过三十日。而责令限期拆除的行政处罚处理时间长达六个月之上，因此，只能在到期后解除查封。如果发现当事人施工的，才能再次查封。如此反复多次，对于行政机关来说，可能是浪费大量的人力物力。但《行政强制法》第二十五条对期限作出，还考虑到实际情况，另行规定“法律行政法规另有规定的除外”。因此，建议修改《城乡规划法》，一是规定行政处罚处理时限，如规定为六十日；二是规定查封施工场所时间，可至行政强制执行阶段，使规划管理行政执法工作顺利进行。
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