为总结我省秸秆禁烧和综合利用工作经验，了解落实推进过程中遇到的新情况新问题，提出需要进一步完善的对策建议，近期，我们赴合肥、蚌埠、宿州、亳州等市和省直相关部门以及山东泰安、江苏徐州进行了调研，形成报告，供参阅。
一、初步成效和基本经验
我省是农业大省，农作物常年种植面积约1.1亿亩，秸秆总量5000万吨以上，可收集量4500万吨左右。近年来，随着农业生产方式转变、农业肥料结构和农村能源结构的变化，也受压茬耕作时间紧、秸秆利用比较效益较低等因素影响，农民常常采取就地焚烧的方式处理秸秆，既造成了资源的极大浪费，又加重了大气污染，社会反响强烈。过去一个时期，我省在推进秸秆禁烧和综合利用方面采取了一些措施，取得了一定成效，但秸秆焚烧时有发生，2013年夏秋两季，我省和河南省被列为全国秸秆焚烧火点数最多的两个省份；2012年，我省秸秆综合利用率仅为58.4%，与国家要求到2015年达到80%的目标差距很大。
为解决这一“老大难”问题，2013年以来，根据中央要求，省委、省政府陆续出台了一揽子政策。特别是2014年，将这项工作摆上了重要议事日程，加大了政策支持和推进力度，取得了明显成效。秸秆焚烧得到有效控制，全省夏秋两季火点总数为722个，比2013年下降了69%。其中黄山市实现夏秋两季零火点，阜阳、芜湖、铜陵三市实现秋季零火点。综合利用水平有了明显提高，2014年全省秸秆综合利用量3260万吨，综合利用率71%，比2012年提高了12.6个百分点。其中，秸秆机械化还田量2100万吨，比2013年翻了一倍，占可收集量的45%，饲料化、高温堆肥、秸秆发电和工业利用分别占可收集量的6.1%、2.2%、1.5%和3.7%，同比均有所增长。社会反响逐步好转，群众对秸秆禁烧工作认同感有所增强，正从被动接受向主动参与转变。一些农户主动参与秸秆收割留茬高度的监督和秸秆粉碎还田、离田清运等工作。中、高考期间群众对此方面的投诉较往年下降50%以上，江苏、河南等周边省份对我省焚烧秸秆影响其大气环境质量的反映明显好转。
可以说，2014年是我省秸秆禁烧和综合利用工作的转折年，在政策落实和推进中所形成的思路、方法、成效值得认真总结，实践中积累的经验对今后持续推动这项工作具有重要借鉴价值。
一是注重标本兼治，确立了堵疏结合、以禁促用的工作思路。着力在秸秆“还田”和“离田”上下功夫，明确了“堵”和“疏”两个发力重点。在“堵”的方面，出台了以大气污染防治条例为基础的政策体系，落实了地方和部门的工作职责，强化了秸秆禁烧的责任追究，为坚决遏制秸秆焚烧提供了法规制度保障。在“疏”的方面，重点围绕秸秆直接还田、秸秆发电、高温堆肥三种主渠道推进综合利用，出台了相关政策措施，加大政策支持和财政资金奖补力度。对小麦、玉米、油菜分别按照20元/亩、水稻按照10元/亩的标准进行奖补。据省财政厅统计，2014年，全省实际安排秸秆禁烧奖补资金20.95亿元，其中省级安排11.44亿元，市县安排9.51亿元，市县较应配套资金多安排5.34亿元，如亳州市就多安排了5271万元。这些奖补资金通过多种途径，分别落实到秸秆利用的市场主体和农民头上。在政策引导下，我省秸秆发电厂呈现快速增长态势，截至2015年3月，全省投产秸秆电厂18座，装机规模51万千瓦，比2012年增长90%以上，目前在建的还有6座，装机16万千瓦，这些电厂的建立有力拓宽了“疏”的渠道，其作用将会日益显现。
二是突出分类指导，根据实际情况采取差别化政策支持。“差别化”主要体现在奖补资金发放标准和综合利用的方式方法上，注重因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。在省级财政奖补资金使用上，根据南北地貌、种植条件的不同，明确资金使用的7个重点方向。重点补贴13类农机具，带动了全省新增秸秆粉碎还田机1.4万台、免耕播种机7000多台、旋耕施肥播种复式作业机具3700台，这些机具在促进秸秆“还田”上发挥了重要作用。坚持“谁使用，谁转化，谁得奖补资金”的补助原则，对秸秆发电利用水稻、小麦和其他农作物秸秆每吨分别补贴50元、40元和30元，这也是全国首个专门针对秸秆发电厂出台的燃料奖补政策。针对各地财政状况，合理确定各市补助比例，对皖北3市9县及大别山片区县补助70%，对合芜马铜补助30%，对其他地区补助50%。对符合条件的企业给予免除土地使用税、优先保障建设用地指标、秸秆存放用地指标以及污染物排放指标的特殊政策支持。在综合利用方式上，以午季的小麦秸秆利用为重点，明确在小麦、水稻主产区全面开展秸秆机械化全量还田示范片建设，在养殖重点地区推广直接粉碎饲喂技术、青贮饲料机械化技术、秸秆微生物发酵技术，在玉米主产区推广运用免耕直播技术。各地认真落实省里政策并结合实际制定方案予以推广，如宿州市埇桥区开展玉米高茬免耕直播技术试验示范，涡阳县引进哈尔滨旭丰农机实现大豆高茬免耕播种，界首市利用氨化技术将麦秸转化为饲料等都取得了较好成效。
三是强化责任落实，形成上下联动的工作格局。这项工作点多面广，纵向上涉及到省市县乡村，横向上涉及到省直各个部门，只有建立主体明确、分工清晰，横向到边、纵向到底的责任体系，才能确保有人管、有人抓、有人盯，一招不让地将政策执行到位。为此，省政府成立了领导小组，负责政策顶层设计和协调推进，并与各市政府签订责任状。明确市、县政府负总责，政府主要负责同志是第一责任人，分管负责同志是具体责任人。各地建立以乡（镇）为单位、村（居）为基础、村民组为单元的网格化管理责任体系，将任务细化到田，责任落实到人。如宿州市埇桥区80%的机关干部下沉到乡村包保帮扶，对控制火点数起到了积极作用。省环保、农委、发改、公安、交通、安监等省直部门按照省政府要求，无假日、不间断地对各地进行巡查督查，指导、督促各地积极开展工作。同时，将该项工作纳入大气污染防治考核内容，与效能建设、群众路线教育等有机衔接起来，严格兑现奖惩措施，严格实行责任追究。去年，共扣回工作不力的市县奖补资金1.75亿元，秸秆禁烧工作排名后三位的市政府主要领导在媒体上向公众作情况说明，这些措施强化了导向作用，有力地促进了工作深入开展。
四是加大舆论宣传，营造齐抓共管的浓厚氛围。在工作推进中，十分注重发挥舆论的引导作用，把干部群众的思想认识统一到省委、省政府决策部署上来，凝聚共识，形成合力。各级党委、政府充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，采取设立专栏、张贴标语、悬挂条幅、发送短信、编顺口溜等多种形式，高密度、多角度、全方位宣传相关知识，做到家喻户晓、人人皆知，引导群众自觉树立“不能烧、不敢烧、不愿烧、舍不得烧”的意识。根据环保部卫星遥感监测结果及现场巡查督查情况，省禁烧办在《安徽日报》公布结果并短信告知各市市长，同时在《安徽新闻联播》中排序通报各市秸秆禁烧情况。各地积极鼓励群众举报，利用“12369”环保热线设立了24小时秸秆焚烧举报电话，第一时间将举报信息转发给焚烧地相关负责人，及时予以查处。通过广泛宣传发动，加大舆论监督力度，在全省营造出齐抓共管的浓厚氛围。
二、存在的主要问题
虽然我省秸秆禁烧和综合利用取得了积极进展，但从调研情况看，还存在一些亟待解决的问题。
一是群众主体作用有待提升。去年是我省进行秸秆全面禁烧的第一年，因经验不足、时间较紧、准备不够充分，为实现禁烧目标任务，多数县乡政府都采取干部包保的办法，抽调大量工作人员驻村全天候“严防死守”。这种方式既增加了行政成本，也在一定程度上影响了地方的日常工作，个别地方还发生了干部与群众的对立情绪甚至冲突。特别是在目前秸秆综合利用的几种商业模式中，农民得不到多少实惠，比较效益就更低，一亩小麦秸秆在田头出售只能获得30元左右的收益，还要出工、出力和清运，这种“出力赚吆喝”的事许多农民不愿干，积极性不高。
二是秸秆发电效用还没有充分发挥。总体上看，秸秆电厂发挥了一定的作用，但其燃料构成中秸秆比重偏低。2014年，全省秸秆发电使用71万吨，只占秸秆可收集量的1.5%。据调研了解，原因是多方面的。有的是技术不完善，如凯迪公司建造的9座电厂因炉形缺陷，总共只使用了18万吨，仅占电厂全部燃料的14%，未达到预期效果。有的是补贴不及时，据省能源局反映，截止今年3月底，全省18家电厂只有2家奖补资金得到兑现。今年4月份，在华电宿州电厂调研时，电厂反映省政府文件规定的奖补资金迟迟未兑现，中央财政补助不能与企业上网电费同步到位，加大了电厂资金压力，加之秸秆收储体系不完善，市场化收储模式还未建立，影响了电厂的正常收购。同时，他们还担心，如果电厂布局过密，有可能造成秸秆收购“大战”，秸秆价格也会大幅提升，增加电厂的运营成本。
三是秸秆直接还田还存在一些瓶颈。主要表现为：机械设备不足，因前几年投入偏少，秸秆还田所需的大型动力机械及配套农具明显缺乏，影响了“还田”效果；作业效率下降，在作物收获时将秸秆切碎抛洒，增加了机械负荷和故障频率，降低了作业效率；成本有所上升，与焚烧秸秆相比，收割一体的粉碎还田利用每亩增加成本10-20元，单独粉碎还田利用每亩增加成本30-40元；存在潜在风险，秸秆还田需要农机农艺密切配合，对秸秆粉碎作业、耕整地作业、下茬作物播种及管理均有很高的要求，若结合不紧或操作不当，会出现还田秸秆与作物幼苗“争氮、争水”，导致出苗率降低。特别是秸秆连续多年全量还田后，有可能增加病虫草害的发生几率，也有可能形成“海绵田”，加大农作物倒伏的风险。
四是高温堆肥全面推广难度较大。秸秆高温堆肥符合自然规律，可以就地就近实施，在缺少化肥的年代曾是农业肥料的重要来源。从现代农业的要求来看，高温堆肥也是改善土壤肥力，发展循环农业、有机农业、绿色农业的有效途径之一。去年，我省在界首市召开了全省高温堆肥现场会推广这一利用方式，全省高温堆肥利用秸秆99.3万吨，占可收集量的2.2%。但综合分析，与所付出的工作量和成本相比，利用效益相对较低。调研了解到，由于堆肥需要“先堆后分”，付出两次劳动，费工费时。据测算，堆1吨肥综合成本需要160元，仅相当于120元化肥肥效，并且施用不如化肥便捷，农民对堆肥的意愿和积极性不高，大规模推广难度较大。
五是奖补政策需要进一步完善。目前，财政奖补资金重点支持农作物秸秆直接还田和秸秆发电是必要的。由于财政奖补资金打包给县区，没有分专项切块，受财力限制，县区一般除兑现秸秆还田、秸秆发电以外，秸秆饲料化、肥料化、基料化、成型燃料很少得到补贴。这从长远来看，将对秸秆综合利用总体水平产生不利影响。此外，皖北县区粮食种植面积大，按30%奖补资金配套，财政负担仍然较重。同时，按照去年的政策，重点区域内每发现1个火点扣5%省级奖补资金，非重点区域内每发现1个火点扣2%省级奖补资金，易导致皖北县区扣减的资金数额大，增加了资金压力，影响了积极性和主动性的发挥。
三、对策建议
结合外地和我省的做法与经验，针对实践中存在的问题，建议下一步需抓好以下几个关键。
（一）进一步增强信心，打好今年秸秆禁烧攻坚战。今年是我省进行秸秆全面禁烧的第二年，一些群众还抱着观望心态，一些干部还存在信心不足问题，正处于爬坡过坎和阻力、压力较大阶段。从山东、江苏等已跨越攻坚阶段省份的经验来看，在这个阶段，一定要坚定信心、持续推进，不松懈、不摇摆，只有保持政策的连续性和稳定性，大张旗鼓地营造“堵”的高压态势，才能巩固成果，扩大战果。各地各有关部门要牢固确立目标不变、力度不减、监管不松的意识，坚定不移地打好今年秸秆禁烧攻坚战。
（二）进一步压实责任，确保各项措施执行到位。要严格按照《安徽省大气污染防治条例》相关规定，依法依规抓好禁烧工作。继续落实属地管理责任，按照“空间覆盖无空白、职责落实无盲区、监督管理无缝隙”的要求，一级抓一级，一级对一级负责，将禁烧责任落实到基层一线，落实到田块人头，形成横向到边、纵向到底的责任体系。建立由环保、农业、发改、财政、科技等部门参加的协调机制，严格按照职责分工，形成合力抓好秸秆禁烧和综合利用工作。进一步健全问责机制、强化奖惩措施，借鉴山东、江苏的做法，对包保干部采取经济利益与行政处罚相结合的方法，对企业采取奖励和处罚相结合的方法。特别是对出现“第一把火”的责任人要严肃问责，对失职人员要依法依规追究责任，确保政策执行到位。
（三）进一步强化指导，扎实推进秸秆全量还田。实践证明，秸秆全量还田是最直接、最有效、最主要的利用渠道。围绕全量还田，在落实我省《农作物秸秆综合利用技术方案》的基础上，细化麦-稻轮作区和麦-玉米轮作区秸秆机械还田作业标准及技术规范。进一步开展试验示范和农机农艺联合攻关，重点示范小麦限茬粉碎、均匀抛洒还田、免耕直播新技术和新机具，大力推广“小麦联合收获秸秆还田+玉米贴茬免耕直播”的成熟模式。进一步摸清农业机械家底，针对农机具缺口情况，制定农机具购、调工作计划，确保能够禁得住、种得下。做好连续直接全量还田地块的跟踪研究，以科学手段重点检测和观察土壤肥力水平、重金属积累、温室气体排放、土壤微生物变化、病虫草害变化等，提出相应技术措施，为农业生产和环境安全提供技术保障。
（四）进一步精准施策，有效提高秸秆发电利用量。秸秆发电是实现秸秆规模化、能源化利用最直接、最有效的途径，是推进秸秆禁烧和综合利用的重要抓手。要把今年省政府专题会议纪要（第34号）各项要求不折不扣落实到位。相关县（市、区）政府和国有农场关键要与秸秆电厂共同抓好协议履约。对粮食主产区、非粮食主产区的秸秆电厂，农作物秸秆使用量占其当年全部燃料比例分别达不到40%、30%的，不予奖补。省发改、财政、能源等相关部门要抓紧制定切实可行的考核办法，对秸秆电厂农作物秸秆使用比重、财政奖补资金拨付等情况进行核实、检查，防止弄虚作假骗取奖补资金。在上网电价补贴上，建议省财政提前垫付应由中央财政拨付的0.33元/度电价补贴，与企业上网电费结算同步支付。同时，要优化电厂布局、统筹电厂建设进度，争取用最少投入获得最大的效益。
（五）进一步畅通渠道，突破“收储难”的瓶颈制约。收储难是制约秸秆综合利用的关键因素，尤其是收、储环节不畅通，导致秸秆离田难、利用难。要按照就近就地利用原则，构建“组有临时堆放点、村有收储站、乡镇有收储中心、县（市、区）有规模化利用企业”的秸秆收储利用体系，打通秸秆利用“最后一公里”。积极培育秸秆利用主体，提供贴近服务，在政策范围内为其解决发展瓶颈。鼓励各地加大科技投入，积极研发秸秆利用新模式、开发更多新产品。加大招商引资力度，按照市场导向和问题导向，引进秸秆综合利用专业化公司，争取每个县工业园区布局一至两个秸秆综合利用加工企业，推动秸秆禁烧和综合利用工作可持续发展。
（六）进一步加大支持，不断提高秸秆饲料化水平。加强草食性动物饲养，推动秸秆过腹还田是传统有效的利用方式。2014年，山东省秸秆饲料化利用率达到23.7%，我省皖北地区与山东省的种植结构、养殖习惯有许多相似之处，建议借鉴山东经验，大力支持草食性畜牧业发展。畜牧养殖企业、合作社和大户利用小麦、水稻、玉米秸秆达到一定比重，可享受省秸秆利用奖补政策，把畜牧养殖专用机械纳入农机购置补贴范围。鼓励皖北地区加快发展草食性畜牧业，推进肉牛、肉羊、奶牛规模化养殖，加快推广秸秆青贮、氨化和发酵技术，在皖北地区扶持发展一批秸秆饲料加工企业，努力提高秸秆饲料化利用水平。
（七）进一步完善政策，充分发挥奖补资金的引导作用。当前，我省推进机械直接还田、秸秆发电奖补政策针对性强，正在发挥着积极效应。但考虑到各地财力的差异，可适当调整奖补资金筹措方式，国家及省级贫困县补贴由省财政全额承担，其他地区按原方式实行。在扣缴奖补资金上，建议由省直相关部门统筹考虑火点平均密度和耕地总量确定不同标准。另外，从长远看，待秸秆禁烧取得阶段性成果后，建议政策支持的重点可适度向饲料化、肥料化、基料化、成型燃料利用倾斜，在省奖补资金中切块设立相应专项资金，通过政策引导，形成多元互补、多渠道综合利用秸秆的政策支持体系。
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