无形的长城：郡县制

 

　　秦始皇统一天下，自称始皇帝，开创了前所未有的中央集权的封建大帝国。他所创立的各项政策制度中，影响最大的有两项，其一为在北方修建长城，其二为废除封建制、实行郡县制。实行郡县制，郡县长官均由中央统一任命，并要服从中央的命令，由此便确立了中央政权的权威，实现了封建国家权力的集中。它有如在东亚大陆上筑起了无形的长城，终于形成现在统一的多民族国家。
　　早在春秋初期，秦、晋、楚等国往往把兼并得来的土地和灭亡的小国改设为县。县和卿大夫的封邑不同，是国君直属的地方行政区域，有利于国君的直接统治。到春秋后期，晋国把县制推行到内陆，一些新兴地主阶级的卿大夫在封邑内也设县管理，县开始成为地主政权的地方行政组织。春秋末期又在新得到的边地设置郡，当时郡的面积要比县大，但地位比县低。后来由于这些地区逐渐繁荣，人口增多，就在郡下划分县，产生了郡县两级的地方组织。到秦始皇统一天下之前，郡县的设置均不能算做一项制度，它并没有得到全面的推广。
　　秦始皇统一天下之后，立刻就面临着一个两难的选择：封建诸侯还是全面推广郡县制。有些人认为周代统治长达八百年，广泛地分封诸侯是一个重要原因，因此秦朝如要长治久安，就应该和周代一样推行分封制。这些人一开始就把先王的制度抬出来，秦始皇自然有些动心。惟独廷尉李斯起来反对。他认为西周初年广建诸侯，自然是促进了各地的发展，但时间一久，诸侯与中央关系日益疏远，彼此之间的明争暗斗就在所难免。西周与东周中央王朝力量薄弱，诸侯互相侵扰，战争连绵不断，完全是分封制造成的恶果。秦始皇自以为德兼三皇、功盖五帝，不愿意再蹈周朝之覆辙，最后采纳李斯的意见，在全国推行郡县制。郡县制的推行总结了前代的教训，顺应了时代的要求，使整个东亚大陆联为一体，不可分割，影响深远。
　　秦统一之初，全国设三十六郡，后随着疆域的不断扩大，增至四十六郡。郡的行政长官称为郡守，由中央任命，掌管一郡政治、经济、军事与司法等事务。其下属有郡丞、郡尉、监御史。郡丞辅佐郡守，为郡守的副职。郡尉处理兵事，监御史则负责监察。郡下设县，万户以上县长官称县令，不满万户则称县长。县令（长）主管县内政务，同样由中央任命。其下属县丞、县尉分别协助县令（长）政务、司法和军事。县下设乡，乡下设亭，亭下设里。乡设三老，分别为有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、民政、诉讼、治安。这一套制度，后世虽屡加变革，但基本精神却相沿两千余年。
　　秦始皇的功绩，只此一事就足以确立；秦始皇的伟大，如没有这一事，就根本就无从谈起了。