简化办案程序 提高工作效率

镇江市纪委探索案件审理简易程序的一些做法和思考

简易程序是案件审理普通程序的简化形式。近年来，镇江市纪委着力探索简化办案程序、提高工作效率的有效途径，于2009年7月形成《关于对部分涉刑案件实行简易程序的暂行规定》（以下简称《简易程序规定》）。10月中旬，市纪委对简易程序的实施情况进行调研，进一步了解了简易程序的具体成效及需要加以完善的地方。
    一、探索和设置简易程序的现实必要性
    设置案件审理简易程序是纪检监察机关提高工作效率、节约办案资源、降低行政成本的重要措施。目前，纪检监察机关立案案件大体分为两类，一是自办案件；二是司法、行政等部门移送案件。对于前者，为确保办案质量和维护犯错误党员权利，需要经过案件线索管理、初步核实、立案审批、调查取证、案件审理、处分执行、被调查人申述、案件监督管理等程序，缺一不可。对于后者，有关部门已进行过缜密的调查和审理，特别是判刑案件，由于法院判决具有最高的权威性和终局性，已达到“事实清楚，证据确凿、定性准确”的程度，无需纪检监察机关再作实质性的调查，因此，如果纪检监察机关按照普通程序办理此类案件，则变成无实际意义的“走程序”，徒费人力物力，有时由于公文往来的烦琐，还造成案件久拖不决，影响了查办案件的综合效果。据统计，近年来判刑案件在立案案件总数中占有相当大的比例。2006年1月至2009年6月，全市共立案1124件，其中涉刑案件415件，占立案案件总数的37 %。市直部门查办的案件主要是涉刑案件，2006年1月至2009年6月，全市市直部门共立案53件，其中34件是法院判刑后移送党纪处理的案件，占总数的64%。因此，很有必要，也有可能针对判刑、不诉、行政处罚等特殊案件的不同情况，探索制定简易程序，实现案件审理程序繁简分流。
    二、简易程序在总结经验的基础上，又有所发展
     市纪委在正式出台《简易程序规定》之前，根据中央和省纪委的有关规定，已经进行了一些简化程序的探索。主要有以下3点：
     1、判刑案件无需实质审理。根据《中国共产党纪律处分条例》第三十三条“党员依法受到刑事追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定和决定及其认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分或者组织处理”的规定，判刑案件无需纪检监察机关进行实质性审理，其违纪事实、性质和情节根据生效的司法判决而确定。由此，经省纪委同意，判刑案件不再要求检查部门提供证据材料。2007年7月，市纪委出台了《纪检监察机关案卷材料顺序及要求》，进一步明确法院移送的判刑案件，只需提取判决书（裁定书、决定书）副本即可，拘留证、逮捕证、起诉书等司法文书以及证据材料，均不必提供。根据《中国共产党纪律处分条例》第三十条规定，除因过失犯罪被依法判处三年以下有期徒刑的情况外，被判处刑罚的违纪党员应当给予开除党籍处分。由于在处分尺度上无自由裁量的余地，只需执行条例即可，市纪委要求审理报告引用条款时引用《中国共产党纪律处分条例》第三十条即可，其它实体条款不必引用。
     2、直处案件的实践。《中国共产党章程》第四十条的规定：“对党员的纪律处分，在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分。”1996年3月，中央纪委对该款所称的“特殊情况”如何理解作了一个具体解答（中纪法复[1996]2号）。实践中，由于一些涉刑案件，社会影响较大，党纪处理的时限较紧，市纪委依照上述第四十条之规定，按照“特殊情况”对待，不召开支部大会，而由市纪委直接作出开除党籍的处分决定。直接处分的案件，市纪委常委会在审定案件之前，由审理部门向违纪人所在单位党组织通报案情，征求意见。
    3、无需立案。《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》（中纪发[2008]33号）第14条规定，“追究依法受到刑事处罚党员的党纪责任，由案件审理部门直接提取有关材料，依据生效的司法判决、裁定，提出相应的党纪处分意见，并向案件监督管理部门备案”。由此，市纪委明确规定法院移送的判刑案件不再办理立案手续，而由办案人员调取相关司法文书，直接进入审理程序。经向省纪委请示，案管部门在统计案件时，将调取司法文件的时间，确定为立案时间、移送审理时间。
    简易程序继承了上述经验做法，在党内法规许可的范围内，又适当发展。主要有以下两点：
     1、明确了简易程序的适用对象。简易程序仅限于法院依法作出刑事判决、裁定或决定后，移送纪检机关追究其党纪责任的案件。纪检机关立案后，发现违纪党员涉嫌犯罪，移送司法机关追究其刑事责任的案件，按照省纪委《关于规范涉嫌犯罪案件移送和党纪处理工作的意见》（苏纪办发[2009]13号）的要求，进行先期处理，不适用简易程序。案件审理部门提取相关材料后经初步审查，发现除受到刑事处罚的行为外还有其他违纪问题需要调查核实的，报经分管领导同意后转交案件检查部门立案调查，不适用简易程序。检察机关侦查终结之后撤销案件或决定不起诉，仍需追究党纪责任的，考虑到案情存在争议、未达到刑事追诉的标准或犯罪事实不清、证据不足等因素，不能适用简易程序，而由检查部门重新立案，调查取证。行政处罚案件等也不适用简易程序，主要因为行政决定的证明要求低于刑事要求，有的案件在事实认定上比较粗疏，有的取证不符合办案要求；行政决定不具有终局性和最高权威性，当事人可以提起行政诉讼，行政决定在一定期限内处于不确定状态。法院作出免予刑事处罚的案件，一般也不适用简易程序，犯错误党员的量纪幅度存在多种可能性，需要召开支部大会讨论，保障其申辩权和助辩权。
    2、适当扩大了直处案件的范围。按照中纪发复[1996]2号文第七种情况的精神，即“其他省级或省级以上党组织认为必须直接作出处分决定的情况”，经报省纪委同意，简易程序明确规定法院移送的判刑案件，可以由县级或县级以上纪检机关直接处分。直处案件必须由县级或县级以上纪检机关直接办理相关手续，经常委会或相应的党组织讨论，作出党纪处分决定，乡镇等基层纪检组织没有办理直处案件的权限。县处级领导干部违纪案件和辖市区党委委员、纪委委员违纪案件，仍需按照处分违犯党纪的党员批准权限的规定，履行相应的报批手续。简易程序取消了召开支部大会讨论处分决定这一环节，主要考虑是：召开支部大会的主要目的是保障党员权利，即“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”，但判刑案件中，违纪党员已被判处刑罚，除缓刑外均在监狱服刑，不能参加支部大会，其申辩权利无法行使，并且无论其是否申辩、支部大会如何讨论，均不能改变其开除党籍的结论，因此是否召开支部大会无实际意义，可以省略。至于召开支部大会的教育功能，可以通过在一定范围内宣读判决书和宣布处分决定来达到。
    三、简易程序的成效及需要进一步完善的地方
    简易程序主要分5个步骤：（1）调取生效刑事判决书、裁定书或决定书；（2）摘录犯罪党员的简历，核对其身份；（3）征求所在单位意见，撰写审理报告；（4）县级或县级以上纪检机关直接作出党纪处分决定，部分案件需履行报批手续；（5）送达处分决定。简易程序受到了基层案件审理部门的普遍欢迎，2009年7月以来，全市已有22件法院判决案件适用了简易程序。主要成效有：一是加快了办案进度。上述案件从调取材料到作出处分决定，平均耗时约34天，最快的21天。情况紧急时，办案进度可以更快些。二是节约了办案资源。简易程序省略了立案、调查、移送审理等环节，一般情况下，只需两名审理人员即可较好的完成全部办案程序。三是精减了会议。村组合并后，农村支部党员人数众多，党员流动性大，召开支部大会存在一定难度。简易程序的适用，解决了这一困难。同时，简易程序省略了基层逐级请示、批复以及相关党组织的会议，减少了公文往来，有利于压缩行政成本。四是简便易行、操作性强。即使不是专门从事办案工作的纪检监察人员，无需较长时间的培训，都可以按照简易程序的规定，较好的办理相关案件。
     需要进一步加以完善的地方：一是简易程序的适用范围是否可以适当扩展。一些基层办案人员反映，“嫖娼、赌博、吸毒”等公安机关行政处罚案件是否可以参照执行简易程序？我们认为，上述案件中，案件事实和证据仍有可能存在争议，需要纪检机关进一步审核，不宜执行简易程序，但在部分办案环节，确有简化程序的必要。二是简易程序是否有进一步简化的余地。按照干部管理权限，部分案件需履行报批手续，有时上级党组织难以及时批复，一些案件未能及时结案。除因过失犯罪被依法判处三年以下有期徒刑的情况外，判刑案件必须开除党籍，没有讨论的必要，是否可以将报批手续改成备案制度？个别同志提出，纪委常委会讨论法院判刑案件，也无实际意义，是否可以采取“传阅”的形式加以简化？三是需要建立一定形式的纪委、法院会商机制。目前，一些农村地区党员流动性较大，有的在外地触犯刑法，基层党组织不了解涉刑党员，特别是判处缓刑党员的具体情况，导致党纪处分不能及时跟进，有的甚至缓刑已经解除了还没有开除党籍，削弱党纪的严肃性和威慑力。因此，有必要建立一个纪委与法院定期会商机制，及时掌握判刑党员的名单。