关于“农村中小学生进城就读”现象的思考
——基于赣南2县的调查
摘要：近年来，赣南地区农村中小学生“进城就读”人数急剧增加，新形势下新的“进城择校潮”规模大、影响大、特征鲜明。实地调研表明，“进城就读”现象与中部地区城市大幅扩张、城市义务教育免费等诸多政策的实施存在一定联系，但最关键的因素仍然是中部地区城乡教育发展差距悬殊，农村中小学教育不能很好满足农民群众日益增长的需求。对于新形势下农村教育呈现的新问题，有关部门需要正视“进城就读”现象对农村地区的巨大影响，客观分析其中利弊，在解决现实问题的基础上，尽快全面提升农村学校办学条件、办学质量，才能实现城乡教育平衡、可持续发展。
关键词：赣南地区 农村中小学学生 “进城就读”现象 调查 思考
一、关于“农村中小学生进城就读”现象的实证调查
㈠实证调查
近年来，中部地区出现了“农村中小学生大规模进城就读”的现象。2008年下半年，中央教育科学研究所驻赣州教育综合改革实验区专家工作组与赣南师范学院部分研究人员、赣州市教科所人员等组成调查组，深入到地处赣南农村地区的A、B两县[①]，对“进城就读”现象进行了专门调研。[②]
从A县的情况看，“农村中小学生大规模进城就读”现象非常普遍。全县现在有初中学校16所（其中县城初中3所）；全县有小学33所（不含38个农村教学点），其中县城内小学6所。2008年10月份，全县中小学生数量35790人。根据县教育主管部门的统计数字，2005年以前，A县各地的农村中小学生到县城就读的人数每年几百人次不等；从2006年开始，A县农村中小学生“进（县）城就读”人数规模变大，2006年全年全县农村中小学生进城就读人数首次过千，达到1306人；2007年、2008年两年的数字分别为2050和2534人。A县县城仅有的3所中学学生数占到了全县中学生总数的五分之三左右。其中县三中上学年在校学生数是1423人，一个学期之间就增加246人，达到1679人。2008年初，全县小学生24739人，其中县城小学（含A县镇所属小学）学生人数高达9293人，比上学年增加了2209人。A县实小、二小、三小等3所学校年增加学生都在300人以上，其他学校也都有大幅增加。
与县城内中小学人数持续增加相对应，A县县城以外的中小学校学生数则出现了“生源萎缩”的情况。全县13个农村初中，32个中心小学都有数量不等的学生“进城就读”。以桃江乡为例，全乡现有小学生733人，比上一学年减少了82人；桃江乡现有初中学生456人，比上一学年减少了102人。东坑中学从上一学年的288减少到2008年秋季的177人。
从B县情况看，近年来学生变化情况与A县颇为相似。B县现共有完全中学1所，初中7所（其中县城中学2所），小学30所（不含9个农村教学点），其中县城内小学9所（含城关镇学校7所）。城区小学生、初中生比例均呈现逐年递增的趋势。(见表)
B县下属各个乡镇农村地区中小学生均出现人数减少现象。以距离县城中等距离的天九镇为例，2006~2008年3年初中学生数依次分别为581人、461人和376人；小学生数依次为1437人、1143人和930人。另一个地处乡镇的岭北中学2005年学校规模曾达到18个教学班，学生828人；2007年秋季开学，全校只剩下教学班8个，学生270人，班平均人数34人；2008年学生总人数进一步锐减到233人，教学班数减至6个。农村中小学生学生数量呈急剧下降的趋势。
㈡基本特征
从A、B两个县的情况综合分析，“农村中小学生进城就读”这种新时期的新“择校”现象呈现出新的特点：
其一，农村学生流向县城的规模大、人数多，且有持续增长的势头，进城时间也由原来主要集中在学期初演变为城市学校随时可能接受“进城就读”学生。
其二，县城成为县域中小学学生的聚集中心，全县范围城乡学生比例发生颠覆性变化。在县城就读的中小学生人数达到新高，全面超过在乡镇以下中小学校就读学生的总人数。
其三，距离县城较近的农村地区中小学“进城就读”人数最多，距离越远农村学校进城人数越少，但几乎所有的学校都有学生“进城就读”；初中学生选择“进城就读”的比例高于小学生，高年级“进城就读”学生多于低年级学生；“进城就读”学生中男生占据绝对优势比例；能够如愿“进城就读”的多为“家境较为宽裕、个人学习成绩良好或有一定社会背景”的农村学生。[③]而众多留守儿童、学习成绩“不达标”的学生基本上没有“进城就读”意愿。
其四，越来越多的学生家长为了让子女“进城就读”而选择“弃农进城打工”。
其五，农村中小学生“进城就读”过程中，“隔辈租房陪读”现象普遍。许多农村中小学生由隔代的祖父母（或外祖父母）在县城租房陪读。
二、“农村中小学生大规模进城就读”现象的归因分析及后果分析
“农村中小学生大规模进城就读”现象是新形势下多种因素综合作用产生的必然结果。
㈠主要诱发因素分析
1. 城乡教育质量差异过大是“农村学生大规模进城就读”现象产生的根本原因
受惠于国家改革开放政策，中部地区农民群众收入提高，生活水平得到改善，“最重要的事情就是让孩子读好书、有出息”成为很多学生家长的心声。但是，就目前而言，农村中小学虽然通过了国家“双基”验收，办学条件有了较大幅度的改善，但是与县城学校相比，在师资力量、教育教学质量方面都相差甚远。家长们认为“如果不是与城里学校相差太悬殊，谁也不愿意离乡背井把孩子送到陌生的学校去”，[④]但“既然是为了孩子读好书，就要选择教育质量最好的学校”，“多花费一些借读费、生活费不是最重要的”。在这种情况下，很多经济“有实力”、对孩子“有期待”的学生家长都举全家之力，宁可在县城买房、租房，也“义无反顾”地把孩子送到县城“好学校”就读，而且这种送孩子“进城就读”很快形成一股热潮，被争相效仿。因此，农村中小学生家长“送子女进城就读”的根本原因在于农村教育的质量不能满足其“升学”要求，而城市中小学却普遍被看作“高质量”学校，这样才有了家长们“送子（女）进城”的“无奈之举”、“慷慨之举”。
2.县级城市大幅扩张是“农村学生大规模进城就读”现象出现的直接原因
随着国家“中部崛起”战略的实施，赣南地区大力发展城郊经济、国道经济和边际经济，区域发展优势凸显，A、B等县经济发展速度加快，实力明显增强。各县相继提出了把赣南次中心城市发展成为中等城市的口号，县城扩张骤然加快，对城区人口数量增长提出了要求。在这种情况下，当地政府对有“进城”需求的人群实施了“鼓励”政策。A、B两县都规定，对于有“让子女进城就读”需求的非城镇居民，“只要在县城购买了住房，或是在县城承租了住处，其子女都有资格申请在城里的学校就读”。这样，“在县城拥有住房”就成了农村学生“进城就读”的基础条件。据不完全统计，2008年A县县城新增的2534个学生中，有1020余个学生家长在县城“为了孩子，买了房子”，占所有进城就读学生（家庭）总数的40%左右。另有三分之一左右的学生家长选择了在县城内租房居住。实际上，进城学生在县城租房求学，也一定程度上激发了城市居民购房出租的意向，间接推动了城市房地产业发展，扩大了城市规模。因此，地方政府对于“租房”人群也是持鼓励态度的。无论如何，这种伴随着城市扩张而实施的“鼓励”政策，对农村地区中小学生“进城就读”起到了极大的刺激作用。
3.农村地区中小学布局调整是引发“农村学生大规模进城就读”现象的重要因素
2001年，赣州市人民政府出台《关于进一步做好中小学网点布局调整工作的意见》，随之赣南地区各县（区）“合班并校”力度明显加大。在经历了几轮的调整后，农村中小学数量大幅减少。以B县为例，2001年，全县中小学数量为189所（其中初中18所，小学171所）；2006年，全县中小学数量急剧减少到56所（其中初中11所，小学45所）；2008年，中小学数量进一步减少到49所（其中初中10所，小学39所）。中小学网点布局大规模调整的影响范围几乎涉及到全县所有的中小学校。合班并校后，农村学校数量减少，交通不便，绝大多数中小学生需要到新的学校“寄宿”学习。学生家长普遍担心“孩子年龄小，生活自理能力差”，加之“农村寄宿制学校条件普遍简陋，很多学校没有食堂、浴室，住宿拥挤”，家长们还要“定期地给孩子送米、菜到校，要花费相当的时间、路费”，十分不便。于是家长们的选择是“与其让孩子到离家较远的农村学校就读，还不如直接把孩子送到‘条件好、老师好、质量高’的县城学校就读”。根据调查组访谈的情况，由于农村中小学网点布局调整而促成学生家长让孩子“进城就读”的案例也不在少数。
4.进城务工农民子女享受的优惠政策激励了农村群众“送子女进城就读”
在大规模的农村学生进城现象形成之前，A县、B县县城的中小学生组成相对单纯。除了具有县城常住户口的学生外，外来就读学生基本上是数量相对不大的农民工子女。2004年，在A县县城就读的农民工子女有780人。按照国务院《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》“流入地政府、以全日制公办中小学为主”，各县对农民工子女接受义务教育都给予了很大的优惠。当时，“农民工子女基本能到县城最好的学校就读”，而且“在收费、住宿等方面都有照顾”。农民工子女在县城就读享受照顾，又能够享受优质教育资源，去除了家长们的后顾之忧，对于近年学生家长们“下定决心送子女进城”起到了进一步激励作用。
5.“城市义务教育免费”政策引发了农村中小学生“进城就读”高潮
从2008年秋季学期开始，全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。2007年9月教育部颁布的《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》中首次明确规定，每个适龄儿童，在全国任何地区的任何实施国家义务教育的学校都可入校接受教育。[⑤]在A县、B县，农村中小学生在城市享受义务教育，也按规定享受“两免一补”政策，由政府统一支付学杂费。根据调查的情况，由于要求进城就读的农村中小学生持续增加，部分学校也尝试对学区以外的学生收取一定的借读费用（每学期200元）。但是，一方面，收取借读费用的学校仍为少数，绝大多数学校对外来学生执行了免除学杂费的规定；另一方面，很多学生家长认为，在国家免费的情况下，“即便是向学校交纳一定的借读费用，也是可以接受的”。免费政策的实施，更加坚定了学生家长们的决心，“农村中小学生进城就读掀起了更大的高潮”。城市免费政策实施后，在全县整体学生数有所减少的情况下，A、B两县进城就读学生的人数都达到了近几年的最大值。
㈡对城乡中小学影响的后果分析
农村中小学生大规模“进城就读”，对城乡中小学都带来了较大的负面影响。
1.对县城中小学的影响
县城中小学教育资源不足矛盾更加突出。县城中小学校人满为患，“大班额”现象再现，城市寄宿制学校办学条件受到更严峻的挑战。一个时期以来，县城中小学在办学条件、师资力量占据着绝对的优势，是两县名副其实的“优质教育资源聚集中心”，但县城中小学资源不足的问题一直没有得到根本性的解决。近年来，农村中小学生的“蜂拥而至”，使“城市教育资源短缺问题”更加突出，城市中小学教学场地基本处于“高度饱和”状态，学校内外空间拥挤；部分学校由于“不堪重负”，甚至腾出了“图书馆”、“实验室”等教学辅助用房作为教室；城市寄宿制学校学生住宿更加拥挤。以A县三中为例，全校1690名学生，96名教师全部住校。学校没有食堂，没有淋浴设施，学生住宿条件十分拥挤。[⑥]班级平均人数超过71人。由于学生密度过大，学生出操、打水、蒸饭，甚至上厕所都需要分年级、分批次进行。
学校安全管理压力空前巨大。几乎所有的学校都增加了数量不等的学生，城市中小学成为了名副其实的学生人数“超级大校”。城市学校普遍场地狭小，满足不了学生活动的要求，学生挤踏、冲突事件增加，住宿学校学生宿舍安全、饮食安全让教师“提心吊胆”；有的学校领导认为“即便每天都是一级战备，但总觉得早晚要出事情”；“为了保险起见，不得不采取更严格的纪律、规定、制度、命令来管理学生”，限制性管理过多不仅使师生“人人自危”，也使学校“死气沉沉”。
教育教学难度加大。由于“进城就读”学生来自全县不同的地区、学校，学生习惯不一，水平不一，教师难以因材施教，难以把握学生个体心理状态；“教学达到顺利进行往往需要很长一段时间”；同时，各年级接收“进城就读”学生人数不同，学校原来年级人数均衡被打破，城市教师出现了较大“缺口”；班额扩大，教师教学工作量普遍加大，负担加重，教育教学管理难度普遍加大，业务进修受到严重影响。长期以往“城市学校学生学习质量降低将成为必然”。
县城学校陷入了“扩充建设”的怪圈中。由于很难预测农村地区中小学生“进城就读”的人数，县城学校建设只能“顾及眼前，解决现实问题”。县城中小学基本上都改变了原来的建设计划，把重点放在“扩容”上；教育主管部门也不得不打破原来规划，新建中小学来“吸引”、“吸纳”农村进城就读学生。很大程度上，新建学校“只求容留就读学生，对未来生源预测等来不及也无法预计”。县城学校建设陷入为了满足不断增长的需求而不断加大建设力度的局面。相当一部分城市学校建设都在重复着“先增加班容量，再扩建、扩展校区，最后扩张校区”的规模扩张道路，步入了“一条没有限制、没有节制”建设怪圈。
2.对农村中小学的影响
农村中小学生大规模“进城就读”，致使农村中小学生源萎缩，教育资源闲置浪费现象严重。在县域范围内，许多农村学校呈现“萎缩、维持”的局面。多数农村中小学“拥挤不堪”的情况不复存在，取而代之的是相当一部分校舍闲置。笔者调查所到的B县天九镇初级中学教室闲置一半，2004年建成的学校，呈现一片“冷清”景象。
农村中小学教师“军心不稳”，教育教学积极性受到极大影响。城市学校教师不足，往往采取从农村教师中“招考”的方式，农村骨干教师不断被抽走、调离。很多农村教师积极准备应考，更多的老师自知“进城无望”，只能“望城兴叹”；加之，城市学校往往只“接收”那些“成绩好、有潜力”的农村学生，农村中小学“留守的”大多为留守儿童，学习成绩普遍较差的学生，而且“留守学生”中男女比例失调，以女生居多。[⑦]面对“越教越少”、“越教越差”的学生，“留守”的农村教师前途迷茫，充满担心，情绪普遍不高。
农村学校改善办学条件进程受阻。在很长的一段时间里，各级政府对农村中小学的办学条件改善付出极大的热情，投入了相当的资金，应该说，到目前为止各种办学设施还都在不断完善的过程中。“进城就读”热潮出现后，农村学校虽然有了公用经费保证，但是，很大程度上公用经费（小学生均300元，初中生均500元）只能满足学校日常运转的需要。在“以县为主”的管理体制下，近年全县建设资金更多地投向城市学校的“扩建”工程，农村中小学校舍维修、设施完善的资金必然有所削减。所以，很多农村学校“办学条件改善工程基本处于停滞状态，在建工程很多半途而废”。农村学校办学条件改善进程受到了极大阻滞。
三、对“农村中小学生大规模进城就读”现象的思考与应对建议
㈠对“农村中小学生大规模进城就读”现象的思考
1. 凸显教育发展的新动向，对农村地区教育发展方向影响巨大
众所周知，在绝大多数农村地区，相对于城市（镇）学校，农村中小学学生人数还占据着绝对的比例。农村中小学生大规模“进城就读”，以最快的速度打破甚至改变了城乡学生人数的基本平衡，凸显了中部地区城市化速度加快的趋势，一定程度上正悄然改变着农村地区教育的格局。
“进城就读”的随意性、流动性和无序性给地方政府科学制定教育事业发展规划带来了难度，必然地影响到区域教育发展的方向和策略，影响到教育行政部门对教育的宏观管理，影响到城乡教育教学活动的开展，影响着农村地区区域教育均衡发展的进程。因此，教育主管部门、教育研究者必须以高度的敏感性、责任感对“进城就读”过程中的突出矛盾及其所引发的相关问题引起高度重视，正视新问题、研究新策略。
2.引发“双刃剑”效应，对县级区域城乡教育均衡发展产生极大负面效应
从A、B县情况综合分析，每一个中小学生进城，就至少会给县城带来平均2人的人口增量（需要亲人陪读）。人口的增多对于县城房地产开发、生活基础设施建设、商业流通，对于县城积累“人气”都必然起到了积极作用。对教育发展而言，农村学生进入城市就读，在短时间内提升了城乡教育一体化融合的速度，促动城乡学校校点布局、教育资源配置等重新调整，加快现有教育资源有效整合和利用的步伐。部分农村学生接受城市“优质教育资源”成为现实，为农村地区教育改革实施创造了较好的条件和机遇。
但是，我们也必须看到，中部地区城市相对于发达地区而言，教育资源不足的矛盾一直没有得到根本性的缓解。在这种情况下，如果一味追求“县域教育城市化”，现有的城乡学校之间的平衡被打破，在县域学生总数不变的情况下，城市中小学“骤然升温”，必然会导致农村中小学发展“受到冷落”，城乡中小学校之间差距将进一步加大，城乡教育均衡发展的进程将受到巨大冲击；与此同时，农村中小学生群体成为处于相对“弱势”的留守儿童、成绩不良、家境贫寒以及农村女生等群体的集合，城市学校带有强烈“择优选择进城学生”的做法只能进一步加大城乡学生群体的差异；而且，随着学生“进城就读”人数增多，县城学校教师短缺现象严重。A县、B县都采取了“从全县农村教师中招考优秀教师”的做法，不仅极大地影响了农村教师的工作情绪，也使农村骨干教师外流，学科带头人比例进一步降低，城乡优秀教师不均衡配置程度加剧，农村中小学教育质量快速提升将成为“空话”，必然会对农村地区中小学产生严重的“打击”。
显而易见，“农村中小学生大规模进城”将进一步扩大城乡学校办学差距，加深城乡教育不均衡发展的“鸿沟”。显然，这种现象及其引发的后果与新修订的《中华人民共和国义务教育法》的法律规定是严重背离的，[⑧]与国家对农村中小学校发展的要求也是格格不入的。[⑨]
因此，有关部门应该从社会主义新农村建设大局着眼，全面、客观地衡量农村中小学生进城就读的利弊，才能做出符合当地情况、有利于教育可持续发展的判断与决策。
3. 农村教育关乎社会主义新农村建设大局，“以城市教育彻底替代农村教育”的思想必须坚决摒弃。
当前，在有些地区，相当一部分人认为应该实施“农村教育全部积聚到县城集中办学”策略。这从农村中小学生大规模“进城就读”得到“鼓励”的政策中也可窥见一斑。
众所周知，农村教育在构建具有中国特色的现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的地位。农村中小学教育的存废不仅关系到区域教育事业的发展，更为重要的是，农村学校作为遍布乡村的基层公共服务机构，在实施义务教育的同时，还承担着面向广大农民传播先进文化和科学技术，提高农民劳动技能和创业能力的重要任务，是农村地区不可或缺的文化中心。
“全面放弃农村中小学校”不仅会使各级政府多年来对农村中小学建设的巨大投入付之东流，重要的是与社会主义新农村建设的要求相背离。发展农村教育，使广大农民群众及其子女享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，是社会主义教育的本质要求。同时，中部地区崛起的现代化进程，需要“将城市建在农村”，也需要将一流的学校建在农村。因此，重点发展以农村义务教育学校为核心的农村教育是我们相当长的一段时期内必须坚持的一个原则。
4. 有关部门需放眼长远，对农村学生“进城就读”采取因势利导的策略
从发展趋势看，农村人口向城市迁移和集中是一个必然的趋势，是社会全面进步的必然要求。目前，农村地区既有相当数量的中小学生到城市就读的强烈需求，又有诸多地方政策“鼓励”，因此，农村子女“进城就读”呈现了势不可挡的态势。事实证明，“强令禁止”农村中小学生“进城就读”既不符合现代社会发展的要求，也与国家的相关义务教育政策法规相悖，更不能解决人民群众日益增高的优质教育资源的需求。所以，有关部门应认真研究新形势下农村地区出现的新情况，立足大局，着眼长远从全县人口变化趋势、城市化进程以及教育发展的客观情况综合论证分析其中的影响因素，充分发挥地方政策的导向作用，履行对教育的管理责任，在尊重农村地区人民群众选择的基础上，积极引导农村中小学生的“对优秀教育资源”需求，还要设计好未来“进城就读”的农村中小学生“回流农村”情况发生时的应对方案。因此，当务之急的工作是要尽快切实提升农村中小学的办学质量，办好城乡每一所学校，才能使农村中小学生从单一“进城就读”转化为“多重选择”，才能促进地方教育均衡、可持续发展。
㈡对教育主管部门应对“进城就读”问题的具体建议
1.采取积极措施，遏制“进城就读”中小学生数量“过快、过猛”的态势
教育主管部门应审时度势，有为而治，要尽力避免“放任”和“过度鼓励”局面出现。一方面，要对县城中小学教育资源的现状以及未来发展情况心中有数，可以在充分论证的基础上适当新建学校，以应对新情况，满足新需求；另一方面，教育行政部门要确实履行学籍管理责任，对“进城就读”学生在人数、取向等做到掌握动向、加强引导；应该根据县城学校的实际情况，出台相关政策严格限定学校规模，明确县城中小学校招生规模上限。同时，各学校也要出于对学生安全、健康发展考虑，限制班级学生人数，限定在一定期限内达到标准班额。[⑩]总之，要多管齐下，减缓农村中小学生“进城就读”人数“过快、过猛”增加的态势，解决县城中小学教育资源严重不足的现实问题，把对农村中小学发展的负面影响降低到最低。
2.采取治本之策，全面实施农村中小学“合格学校”建设计划，吸引农村中小学生“就近入学”。
要采取果断措施，避免出现城乡学校差距进一步拉大的情况出现。建议市县教育主管部门制定本区域农村中小学“合格学校”规划和明确城乡义务教育“合格学校”标准，重点放在农村学校“双基”验收后的“巩固提高”、“补足办学条件弱项”层面，同时，要采取措施扭转城市学校办学设施配置“追求豪华”的不良倾向，把城乡义务教育办学统一到“合格学校”的标准上来，力争在不太长的期限内以政府力量为主导逐步把农村中小学校建设成为与城市学校相当的“合格学校”。只有逐步实现这一目标，才能实现区域内城乡教育均衡、有序发展，也才能引导农村家长“心甘情愿”地让孩子“就近入学就读”。
3.采取积极现实的措施，加强城乡学校互动交流机制，尽快缩小城乡办学质量差距。
教育行政部门要制定可行措施，解决“城市支援农村流于形式”的问题，让更多的城市“名师”真正到农村地区中小学轮流任教，切实提升农村中小学教学质量；同时，在适当的条件下，以一定形式实现区域内城乡校长轮换交流制度，切实提升农村学校管理水平和能力；另外，要采取积极引导措施，切实推行城乡学校捆绑办学模式，城市“名校”、“强校”与农村薄弱校“联合”办学，以强扶弱，共同发展，用农村中小学教育质量的提升留住农村孩子“就近入学就读”。
4.提前预测生源流动状况，科学谋划区域城乡学校新布局。
农村学生大规模“进城就读”为区域城乡学校发展提出了挑战，也给城乡学校新形势下校点布局、教育资源的重新配置等提出了要求、带来了机遇。教育主管部门应提前预测本区域生源变化状况，应对本区域中小学校布局实施重新论证，适度收缩、调整现有农村中小学资源，适当扩展城市学校的规模数量，重点谋划现有教育资源得到更有效整合和利用的方案，使区域内城乡学校配置有利于教育发展的新平衡。
摘自《教育发展研究》2009年第1期，作者：杨润勇
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