导读
作为千年古都、大国首都和国际化大都市，北京要“塑造怎样的城市特色”“如何发挥城市设计的作用”？
本文字数：5857字
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作者 | 郭婧 吴克捷 孟令君
北京市城市规划设计研究院
01
引 言
北京，历史悠久、文化积淀深厚，老城更是都市计划中的无比杰作。历经千年发展，演化为1.6万平方公里，山水林田、城野交错的复杂有机体。在过去几十年快速发展中，城市设计集中开展，历经了大量丰富的实践，积累了宝贵经验，但也出现了城市风貌不清晰、设计语境不统一、编制效能参差不齐、编制方案实施落地情况不甚乐观等问题。为了更好地引导城市设计编制工作服务于管理和实施，更利于推动设计意图的传导和落地，有必要建立一套城市设计的技术引导体系。随着住建部发布《城市设计管理办法》、自资部发布《国土空间规划城市设计指南》，城市设计建章立制的时机逐渐成熟。
2017年获批的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》对北京城市设计工作提出框架性、纲领性要求。2020年市规划自然资源委印发的《北京市城市设计管理办法（试行）》，构建了北京城市设计管理体系。作为千年古都、大国首都和国际化大都市，北京要“塑造怎样的城市特色”“如何发挥城市设计的作用”？为解答这些问题，历时五年时间，笔者所在团队开展了《北京市城市设计导则》（以下简称“导则”）的编制工作。
02
导则编制整体构思
导则编制工作历时5年完成，伴随着北京总体规划的实施和国土空间规划体系的建立，是北京着眼于城市设计工作建章立制，首次开展的全域性、系统性规划工作。在这项工作中，立足北京城市特色和城市设计工作实际，强化了“全域、全类别、全层级、全要素”的研究范畴，坚持“制度化引领、多部门协同、多专业融合”的编制方法，提出了北京城市特色风貌的核心内涵，建立了城市设计的编制技术体系和传导体系，形成了“设计导则+编制技术标准”为核心的系列成果，为城市设计的编制、管理与实施提供技术支撑。
图1 《北京市城市设计导则》编制整体构思示意
2.1突出“首都风范、古都风韵、国际风范”的城市特色
北京老城是都市计划中的无比杰作，历经上千年的发展，演化为1.6万平方公里、山水林田城野交错的有机体，复杂度极高、立体性极强，有必要提炼城市基因，归纳方法共识，凝聚各界共识。北京总规立足城市定位、深析城市特色，提出了“首都风范、古都风韵、国际风范”的风貌特色，构建绿水青山、两轴十片多点的城市整体景观格局，在中心城区划定了古都风貌区、风貌控制区、风貌引导区三类风貌区，在中心城区以外的地区划定具有平原特色、山前特色与山区特色的三类风貌区，并着重提出要加强建筑高度、城市天际线、城市第五立面与城市色彩管控。
在过去几十年快速发展中，城市设计集中开展，积累了宝贵经验，但也出现了城市风貌不清晰、设计语境不统一、管理规则不明确等问题。如何解读城市特色，如何发挥城市设计的作用，成为导则编制的首要命题。
2.2强化“全域、全类别、全层级、全要素”的研究体系
随着城镇化进程放缓，北京率先进入存量发展阶段，空间规划范式不断转型，城市设计的内涵语境也越来越丰富，研究范畴得以不断拓展。在空间范畴方面，城市设计从原有的城市规划中的“城乡”拓展为国土空间规划中的“全域”，将非建设空间纳入研究范畴；在作用环节方面，城市设计作为贯穿国土空间规划编制与实施全过程的重要技术方法，与各级、各类规划工作密切衔接；在技术角色方面，城市设计在城市更新、设计实施与治理等实践中不断演化，从设计形态管控转变为公共政策制定、实施行动推动、公共关系治理等更为丰富的技术语言。
在这样的背景下，北京的城市设计工作展现出数量庞大、团队众多、层级丰富、类型多元的特征，也正因如此，大量的城市设计工作在管控方面还存在语境不统一、规则不明确等问题，如何厘清城市设计与“三级三类”国土空间规划体系的关系，衔接“六类”城市更新行动计划，构建“全域、全类别、全层级、全要素”城市设计技术体系，成为贯穿导则编制的主线。其中，“全域”标定了城市设计对城和乡全域进行统筹设计的整体技术定位；“全层级”廓清了各层级规划之间城市设计技术要求的传导逻辑，促进城市设计从规划编制到规划实施的全过程介入；“全类别”“全要素”明确了城市设计对各功能类别的建设用地和非建设用地的指导作用。
2.3坚持“制度化引领、多部门协同、多专业融合”的编制方法
本导则旨在搭建北京城市设计工作的四梁八柱，谋求各界共识，极富挑战性和复杂性。历经5年的编制过程，伴随着国土空间规划改革和城市更新条例出台，城市设计导则的编制得以在制度引领下推进，并通过多种方式推动多部门协同、多专业融合，发挥城市设计在实施统筹中的作用。
在制度化引领方面，自2017年启动导则编制起，对全市城市设计工作开展统筹管理、组织等工作的城市设计处正式设立，2019年修订实施的《北京市城乡规划条例》中明确提出“本市建立贯穿城市规划、建设和管理全过程的城市设计管理体系”，2020年发布的《北京市城市设计管理办法（试行）》立足北京城市规划体系和实施实践特征，将城市设计工作分为管控类、实施类和概念类分别管理，从管理要求、技术引导等方面做出明确规定。主管部门设立、规划条例赋予法定化地位、管理办法明确体系框架等一系列的制度化引领工作，为导则编制打下了基础。在多部门参与和多专业融合方面，导则依托市规划院技术统筹平台，面向全市17个区级规划部门、20余个委办局处室、众多规划设计机构建立开放的编制工作界面，通过各层级国土空间规划中的城市设计编制工作，不断探索城市设计编制技术方法和编审要点；邀请建筑、景观、交通、乡村、生态等各领域专家，依托理论和实践研究，在重点地区国际方案征集、各层级法定规划、城市更新实施、环境整治提升等方面探讨城市设计在设计综合、统筹实施、政策设计等方面的运作方式。
03
导则编制的主要特点
3.1立足城市特色，系统提炼城市价值，深化管控细则
在北京的城市规划建设历程中，城市设计长期扮演着不可或缺的重要角色。立足大国首都、千年古都、国际都市等城市定位和特征，准确提炼城市设计价值和城市风貌特色，对于进一步发挥城市设计的作用至关重要。
一是从多维度的工作历程中提炼清晰的价值。结合文献查找、实地调研、口述史等方式，梳理新中国成立后开展的八大类、近百个设计实践，从首都重大工程、历史保护更新、重要地段建设、环境整治提升四方面，客观呈现城市设计在规划建设中发挥的重要作用，鲜明阐释北京城市设计的价值。
二是从感性的认识中提炼理性的认知。结合重点地区和重要专项工作基础，导则详细阐释了总体规划中“首都风范、古都风韵、时代风貌”三大城市特色的内涵，从中提炼出10个城市意象，并进一步提出29条设计要点，细化和深化城市特色。
图2 “首都风范、古都风韵、时代风貌”三大城市特色的内涵阐释示意
三是在宏观的框架中细化具体的规则。结合古都风貌保护、山水格局塑造两大维度，导则详细解释了总体规划中提出的六大风貌分区，对各个风貌分区提出管控要点，细化重点要素的设计要求，突出各类风貌区的城市特色。
图3 六大风貌分区的管控要点深化示意
3.2融入国土空间规划体系，衔接城市更新行动，搭建技术体系
3.2.1落实分类管理要求，建立城市设计技术体系
衔接国土空间规划体系，落实《北京市城市设计管理办法（试行）》中提出的“管控类、实施类和概念类”城市设计分类管理要求，进一步深化城市设计技术体系。以“管控类”城市设计为抓手，衔接北京“三级三类”国土空间规划编制，以专章或专节的形式融入法定规划，通过导则或图则形式作用在建设管理环节，推动国土空间规划高质量编制与多专项融合；以“实施类”城市设计为抓手，响应北京存量更新实施需求，面向重点区域、重大项目和环境整治提升等开展，以审批许可、实施方案或施工方案的形式，直接指导实施环节，推动城市更新高品质开展；以“概念类”城市设计为抓手，面向特定工作目标开展概念方案和学术研究，强化理论指导和方向把控，推动前沿探索和创新突破。
图4管控类城市设计与国土空间规划体系
图5实施类城市设计与城市更新行动体系
3.2.2针对传导痛点、实施难点，以要素为载体，建立层级贯通的传导体系
伴随着国土空间规划编制工作的推进，北京已经形成了《分区规划城市设计专题编制技术要求》《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范（修订版）》《北京市乡镇国土空间规划编制导则》《北京市村庄规划导则》《北京传统村落风貌保护与设计指南》等多个技术文件，指导各层级规划中的城市设计编制工作。然而，一是这些技术文件由不同部门在不同时期组织不同的技术团队研究形成，其出发点、技术逻辑不尽相同，在要素表达方式和归类方法上存在较大差异，在同一层级上的要素整合、不同层级间的要素传导性上不够连贯；二是各层级城市设计内容深度和成果表达层次不齐，绘制“规划一张图”时暴露出体系性有待加强、重点有待突出等问题；三是国土空间规划批复后，针对城市设计内容中涉及的景观、色彩、比例、风貌等美学要素，管理层面和使用层面对该类内容的理解出现不一致。因此，有必要对既有工作基础进行梳理和整合，统一各层级城市设计编制技术要求的叙述逻辑，弥合不同层级城市设计管控要求的传导路径，提升城市设计编制工作质量，促进既有城市设计成果更好地指导下一层级规划编制和实施。
为此，导则依据总体规划中的城市设计框架，提出“格局与分区、视觉要素系统、文化传承、建筑设计、公共空间”五个要素通道，对各层级规划中的城市设计要素进行归纳梳理，逐级分解要素，明确要素管控深度，确保设计意图有效传导。以景观视廊要素为例，“银锭观山”自总体城市设计确定为战略景观视廊，到核心区控规细化视廊管控范围，实施方案提出第五立面和建筑高度管控要求，最后在项目层面推动实施，再现了“银锭观山”之景，总体设计意图得以实现。
图6北京城市设计要素传导体系
图7北京银锭观山视廊在市-区-街区各层级规划中的传导过程示意
3.2.3建立新建/更新/生态三类街区分类管控体系
北京是全国第一个减量发展的城市，已经步入存量更新阶段，在全市划定的街区中，更新类街区数量占比达32%，生态类街区数量占比达28%，新建类街区占比已不足一半，仅有40%。面对不同街区的建成条件，城市设计发挥作用的方式也有所不同。
为此，导则针对不同类型街区的特征和需求，在要素选取、管控方式等方面进行差异化引导，引领各区域特色化、精细化发展。例如，针对更新类街区，强调对存量资源的设计评估、更新实施统筹和设计实施中的社会治理；针对生态类街区，更加注重生态要素的设计、非建设空间的统筹融合设计等。对比首都功能核心区的街区控规（更新类）和北京副中心地区的街区控规（新建类）的城市设计管控要素，可以明显看到首都功能核心区会更加关注历史文化价值类要素，如划定历史道路、划定历史文化管控范围、划定文化探访路等；北京副中心地区则更加关注公共空间活力类要素，如岸线分区、河道断面、桥梁景观等。
3.2.4划定重点区域，对一般地区和重点地区分级管控
基于二八原则和行政管理成本考虑，城市设计往往在重点地区实行更精细的管控和实施。因此，导则针对重点地区和一般地区在要素选取和管控颗粒度上分别考量。针对一般地区确定了15项管控要素和28项管控内容，针对重点地区确定了26项管控要素和39项管控内容。对于同一项管控要素来说，一般地区和重点地区的管控内容和深度也会有所不同，例如，一般地区对于街道空间仅对街道功能进行引导，重点地区则还要对道路断面和慢行系统进行引导。
3.3立足社会治理转型，推动城市设计实施落地，搭建完善实操的成果体系
3.3.1兼顾城市设计的技术属性和治理属性，统筹提出整体导控框架
工作形成了以“设计导则+技术要求+实施行动+典型案例+系列分导则”系列成果为依托的整体导控框架。其中，《北京市城市设计导则》是核心成果之一，是《北京城市总体规划（2016年-2035年）》城市设计要求的解释文件，既在宏观上阐释了城市山水格局、空间肌理和三维形态，又在微观上细化了建筑风貌和公共空间要素，是北京各专项导则和专业导则的统领性文件；《北京市城市设计技术要求》是核心成果之二，对国土空间规划各层级城市设计的编制技术要求进行整体安排；《北京市城市设计导则研究报告》《北京市城市设计导则案例集》《北京市城市设计相关资料汇编》是本次工作的成果说明和资料汇集；此外，导则编制过程中还统筹对接了城市街道、滨水、色彩、第五立面与景观视廊等专项导则编制。
导则在建立导控框架时充分对接城市设计分类，在引导管控类城市设计开展时，充分对接审批环节、实施环节，反推编制技术内容的深度和成果颗粒度，提升成果实用性和审批实操性，避免设计方案停留在图面上；在引导实施类城市设计开展时，充分考量政策容忍度、运营可行性，着重从人本、品质、活力等维度提升设计工具的灵活性和实效性，避免一管到底、一管就死。
3.3.2坚持刚弹相济的管控方式，推动城市设计导则落实
为了将城市设计作为一个独立的环节纳入到城市规划管理和审查流程中，确保城市设计意图在层级之间的传导落实，导则围绕着管理审查方式、要素审查方式等，在“宏观意向”与“中微观实施”之间、“空间秩序”与“空间绩效”之间、“管控”与“引导”之间，展开充分探讨，提出以合规性审查和专家评审相结合，以规则引导和案例示例相配套，以年度评选和体检评估为激励，推动各类城市设计高质量编制和实施。
图8北京各层级规划中的城市设计内容审查管理表
04
结 语
本导则是新总规批复后全市首个城市设计统领性文件，核心内容纳入了各级、各类法定规划编制标准和各类更新技术指引，指导各层级法定规划以及各类更新实施方案的编制、实施；同时，导则明确了各类专项和专业导则编制的框架要求、要素框架和引导方法，先后指导了街道、滨水、第五立面和景观眺望系统、城市色彩等导则的制定。本次工作形成的《北京市城市设计导则》和《北京市城市设计技术要求》作为标准文件，于2021年4月通过政府网站公开发布，并面向各委办局、委内各处室、各区规自分局、规划设计机构和全市责任规划师开展宣贯和培训。
可以说，本次导则编制工作是着眼于北京城市设计工作建章立制所开展的全域性、系统性规划工作。但同时，导则中各项技术要求在实际应用中的落实情况还有待于检验，伴随着法定规划的编制和城市更新的推进，未来还应开展体检评估工作，不断推进导则应用，通过实践反馈保持导则的持续动态完善。
参考文献（上滑查看全部）
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本文来源：cityif，原文发表于《北京规划建设》杂志2023年第5期。
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