导语
原行业标准《城市绿地分类标准》CJJ/T85-2002 于2014年启动修编，历经三年多的时间，新版《城市绿地分类标准》CJJ/T85-2017 已自2018年6月1日起实施。《城市绿地分类标准》作为风景园林行业的一个基础性标准，其修订工作成果将对今后若干年的行业发展产生重要影响。中国城市规划设计研究院全程参与了标准的修订工作，风景分院参编组对《城市绿地分类标准》中的区域绿地进行了全面解读，这是对行业发展进行深入思考的切入点，也是对“绿地”的一次再认识与重新梳理。
本次2017版《城市绿地分类标准》修编，内容上的最大变化之一，即提出：绿地分类包括城市建设用地范围内的绿地和城市建设用地之外的“区域绿地”两部分，将原2002版绿地分类标准G5“其他绿地”转变为EG“区域绿地”，并按照区域绿地的具体功能细分为四个中类，把城外的各类风景游憩、生态保育、区域设施防护等绿地纳入“区域绿地”范畴。
从“其他绿地”到“区域绿地”的转变，标志着绿地出城、绿地由“城市”向“城乡”拓展的重大突破，也标志着城市内外一体、城乡一体绿地完整分类体系的构建。区域绿地的设置，既是城乡统筹、区域一体化发展的需要；也是新时期“以人为本”，满足人民群众日益增长的美好生活的需要；体现了国家“生态文明”发展理念指导下统筹生产、生活、生态“三生空间”的需要。
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什么是“区域绿地”
《城市绿地分类标准》2.0.4条确定了“区域绿地”的概念：“区域绿地指‘位于城市建设用地之外，具有城乡生态环境及自然资源和文化资源保护、游憩健身、安全防护隔离、物种保护、园林苗木生产等功能的绿地’。区域绿地不参与城市建设用地汇总，不包括耕地。”
（1）从“其他绿地”到“区域绿地”
“区域绿地”并不是突然冒出来的新类别，而是在2002版《城市绿地分类标准》“其他绿地”延续基础上的突破和升华。 2002版的《城市绿地分类标准》设立“其他绿地”，为城乡绿地统筹奠定了良好的基础，在十几年的规划建设实践中对指导城市生态环境保护、风景游憩建设等发挥了突出作用。
“其他绿地”的主要局限，还是受制于以城市为主体的城乡二元分割模式，一直被当做城市绿地的辅助和配角，而不是主体，从“其他绿地”这个无奈的名称，就可见一斑。
随着国家“生态文明”发展建设不断推进，城市“其他绿地”的重要性越来越突出，已经逐步转变成为承担城市生态与游憩功能的绿地主要类型，对维护城市生态安全、保障优良的城乡空间格局、满足为人服务游憩功能发挥了越来越重要的作用。
可以说，本次绿地分类标准修编中的“区域绿地”，正是生态文明新时代新理念下、原有“其他绿地”蜕变和升华的结果。
（2）“区域绿地”的名称
在对“区域绿地”进行命名时，“生态绿地”、“生态景观绿地”、“城郊绿地”、“城市外围绿地”等都曾列入备选名称。考虑到为了与城市建设用地内的绿地进行对应和区分，突出建设用地外绿地对城乡整体区域生态、景观、游憩、防护等各方面的综合功能效益，不局限于某一具体功能，经过多方对比，采用了“区域绿地”这一名称。同时，随着我国城镇化的不断发展，“区域绿地”名称既适用于市域范围非建设用地的绿地，也可以适用于城市群、省域乃至更大区域之间的绿地，具有较为广泛的适用性。
与“其他绿地”相比，“区域绿地”更体现绿地的主动性、系统性、区域性，更能突出生态文明导向下绿地的主体作用。
（3）“区域绿地”标志着城乡一体绿地体系的构建
本次绿地分类修编设置“区域绿地”，并按照区域绿地在游憩、生态、防护、园林生产等不同方面的主要功能分为4个中类，做到绿地不分城市内外、只有具体功能的差异，是彻底打破城市内外及城乡二元分割、真正将绿地构建成为城乡一体完整体系的具体体现，也为下一步“生态空间”管控创造了良好的基础。
“区域绿地”和城市建设用地内的绿地，在绿地分类方式和标准上是一脉相承的，都以绿地功能为依据进一步划分中类。风景游憩绿地、城市建设用地内的公园绿地，突出为民服务的休闲游憩功能，共同构建城市公园游憩体系；而生态保育绿地、区域设施防护绿地、城市建设用地内的防护绿地，突出绿地生态保护、防护隔离功能，共同构建城市生态防护绿地网络体系。所有的区域绿地和城市建设用地内的绿地一起，共同组成城乡一体的完整绿地生态网络体系。
表：城乡一体绿地分类体系
类型代码
城市建设用地内的绿地
类型代码
区域绿地
G1
公园绿地
EG1
风景游憩绿地
—
—
EG2
生态保育绿地
G2
防护绿地
EG3
区域设施防护绿地
G3
广场用地
—
—
XG
附属绿地
—
—
—
—
EG4
生产绿地
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“区域绿地”的作用
“区域绿地”在当前的重要价值和战略意义是：适应中国城镇化发展由“城市”向“城乡统筹”转变，加强对城镇周边和外围生态环境的保护与控制，健全城乡生态景观格局；综合统筹利用城乡生态与风景游憩资源，满足人民美好生活需要；衔接城乡绿地规划建设管理实践以及下一步国土空间规划，促进城乡生态空间资源统一管理。
（1）加强城乡统筹，完善生态网络格局
城乡生态网络是一个完整不可分割的整体，城市建设用地以外的各类“区域绿地”是构建城乡生态安全格局、健全城乡生态网络不可缺失的组成部分，对于维护地区生态安全、保护生物多样性、缓解“大城市病”具有重大意义。
同时，“区域绿地”是完善城乡功能形态空间布局的重要结构要素。作为蓝绿生态空间的组成部分，“区域绿地”与城市建设用地内的绿地、水域一起，有利于构建良好的区域城乡格局、控制大城市无序蔓延、形成优良的城乡功能空间布局形态。
（2）体现以人为本，完善公园游憩体系
“区域绿地”对于满足城市宜居发展需求、构建城市内外贯通、城乡一体的公园游憩体系具有非常重要的作用。城市绿地系统和公园体系作为城乡发展建设的基础性、前置性配置要素，是城市公共服务体系的重要内容，更是诗意栖居的理想人居环境的关键组成。
国际国内对城市郊野游憩类型绿地的规划建设都非常重视，如英国、法国对区域性的公园、森林提出建设要求，日本设置自然公园，新加坡设立全岛城市绿道网络，香港有遍布全港的郊野公园等。与国际和先进地区对比，当前我国对于城市建设用地以外的绿地，一直缺少统一有效的规划建设管控。因此，设置 “区域绿地”，并分设“风景游憩绿地”中类将是一个良好开端，有利于整合各类绿地资源，完善绿地为民服务的游憩功能，是满足人民美好生活需要的体现。
（3）对接“多规合一”，完善生态空间管制
在“生态文明”发展理念指导下，以“多规合一”为基础的国土空间规划，对管控“生态空间”提出了更高的要求，要求划定“三区三线”（城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线）。在规划实践中也更加重视“生态空间”管控问题，如《雄安新区规划纲要》提出“蓝绿空间占比”不低于70%，《北京城市总体规划（2017-2035）》提出2035年“生态控制区面积占市域面积比例”达到75%，《上海市城市总体规划（2017-2035）》提出“生态用地（含绿化广场用地）占市域陆域面积比例”达到60%以上。
因此，“区域绿地”的设置，以及本次绿地分类规划修编提出的“城乡绿地率”统计，对于对接“多规合一”、完善“生态空间”管控，创造了良好的衔接基础，利于促进城乡生态空间的统筹。
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“区域绿地”的规划应对
“区域绿地”规划并不单单是绿地本身的问题，而是涉及城乡绿色生态空间统筹、城乡一体空间布局的全局性问题，应该结合国土空间规划综合考虑。
对于城市绿地系统中的“区域绿地”规划，应统筹考虑各类生态、游憩、文化和景观资源，分析生态安全格局；在城镇外围和城镇组团间布局绿色开敞空间，建立城乡一体的绿色生态空间网络，与城镇空间布局协调，将自然引入城市；落实国家风景名胜区、森林公园等相关法定保护区域的边界范围和保护分区要求；保护自然景观与历史文化资源，完善区域风景游憩功能；结合区域交通廊道、市政公用设施规划，合理布局区域设施防护绿地。
其中，绿色生态空间网络、风景游憩体系、绿道网络体系、绿地生态防护体系等是“区域绿地”规划应重点考虑的内容。
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“区域绿地”与绿地指标统计
“区域绿地”不纳入城市建设用地指标统计，但对衡量真实的城市绿色生态空间比例、公园绿地游憩服务水平具有重要的作用。由于多年来城市内外绿地一直处于分散、多部门分割的建设管理体系之中，造成绿地缺少统计基础、统计口径难以统一。通过设置“城乡绿地率”、“人均公园和风景游憩绿地面积”等指标，可以建立起不分城市内外、全覆盖式的绿地指标统计方法，有助于在城市之间、国际国内之间开展真实绿地水平的横向比较。
（1）“城乡绿地率”反映城市实际绿色生态空间比例
在本次绿地分类标准的修编中，首次提出“城乡绿地率”概念（第3.0.4条），即“区域绿地”、城市建设用地内的各类绿地（含附属绿地）之和占城乡用地的比例。“城乡绿地率”指标把区域绿地纳入统计范畴，能够反映出城市范围内实际的绿色生态空间面积占比。“城乡绿地率”指标的设立，可以衡量不同城市绿色生态空间比例的高低以及绿地总体发展建设水平。
（2）“人均公园和风景游憩绿地面积”反映真实公园绿地服务水平
现有“人均公园绿地面积”指标，由于地方往往把城市建设用地的统计范围和人口统计缩小、公园绿地统计范围扩大，造成“人均公园绿地面积”指标虚高，缺少真实可比性。而本次“区域绿地”分类中细分“风景游憩绿地”，后续通过设置“人均公园和风景游憩绿地面积”，可以把中心城区范围内具有实际游憩功能的公园绿地、风景游憩绿地都纳入统计指标计算，不分建设用地内外，因而能够反映城市实际真正享有的公园游憩绿地服务水平。
结语
以“区域绿地”推动“全域生态空间管控”
（1）“区域绿地”有待继续深入研究
本次绿地分类修编从尊重现实存在的已有类型出发，对“区域绿地”进行了初步分类。由于各种因素所限，目前“区域绿地”分类还存在一些不足，包括风景游憩绿地类型的小类划分、镇村绿地的归属等。下一步有待结合国家自然资源保护、空间规划体系的推进及城乡规划建设的发展需求，在后续工作中加强研究，进一步完善 “区域绿地”分类，并对区域绿地规划、区域绿地相关指标等内容继续深入研究。
（2）呼吁国土空间规划增设“区域绿地”类别
本次《城市绿地分类标准》的“区域绿地”，为衔接国土空间规划以及 “生态空间”管控创造了良好基础。为了真正保护生态空间，呼吁国土空间规划的用地分类中增设“区域绿地”类别，将生态空间落到实处。2017年发布的北京市地方标准《城乡规划用地分类标准》设置了“生态景观绿地”类别就是一个有益的探索。
（3）开展“全域生态空间管控”探索
当前划定“三区三线”（城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线）正逐步成为空间管制的重要工具，但对于“全域生态空间”的管控，目前还处于摸索阶段。“区域绿地”是“生态空间”的主体和重要组成部分，建议以“区域绿地”为基础、开展设置“生态控制线”的探索，推动更大范围的全域生态空间管控。
总之，绿地分类只是工具和手段，更重要的是要结合国土空间规划，促进对“全域生态空间”的保护和合理利用，推动真正意义上的“多规合一”。呼吁在下一步的国土空间规划中加强对“区域绿地”等生态与游憩空间的重视、保护和管控，实现生产、生活、生态空间合理有序的永续发展。
作者：刘冬梅 风景院副总工程师
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