明清两朝是我国封建社会君主专制走向顶峰的阶段，明朝太祖废除丞相制度，设内阁为行政顾问，旨在最大程度地加强皇权。而至仁宣二宗时，内阁以大学士出任，逐渐走向行政中枢的地位，掌握了奏章审阅的“票拟”权。皇帝则通过赋予司礼监掌印太监、秉笔太监代行“批红”权力，以制衡内阁，这不仅使明朝中后期出现了内阁首辅与宰执无异的局面，还导致了宦官干政的严重后果。清朝则在努尔哈赤时代形成了极具满族特色的“八王议政”制度，随之演化成“议政王大臣会议”制度，带来了重大决策时的集思广益，是满清迅速崛起并顺利入关的政治保障。然而在奴隶主向封建王朝的跨度中，满清统治者对明朝旧制取其精华去其糟粕，逐步改制中枢，将皇权推向了无以复加的顶峰。
努尔哈赤剧照
议政王大臣会议的形成
明万历四十三年（1615）努尔哈赤对原女真狩猎组织进行改制，在黄、白、红、蓝四旗基础上创建八旗制度。与此同时，面对逐步扩张的军事需求，以及统治范围逐步增大的行政需求，努尔哈赤又置议政大臣五人，理事大臣十人，与诸贝勒一起参与五日一次的“国议”。在后金政权不断壮大的历程中，努尔哈赤也逐渐感受到战争的无情，随时都有战死沙场的可能，所以早就开始筹划继承人的储备与培养，而随着五大臣的政治手腕下，褚英、代善两次立储失败，他也认识到了原始霙族的议政制度是难以到达储君预立的。所以到了天命六年（1621），努尔哈赤命四大和硕贝勒按月分值，以政治锻炼为目的处理国务，希望诸子不止埋头于战场上，而且要养光韬晦于政治当中。次年三月，他又谕令八旗旗主贝勒共议国政，史称“八王议政”。
议政王大臣
就努尔哈赤搭建“八王议政”的体制看，本质上是由宗亲血脉为纽带达到控制政权稳定的目的，而从立储失败的背景上看，他又是向封建君主集权社会转变时，巩固子侄继承政权的合法性。早在褚英担任政务官时期，他就忌惮五大臣的权势，根深蒂固的费英东、额亦都、何和里、安费扬古、扈尔汉，是努尔哈赤“信用恩养、同甘共苦”的笼络对象，努尔哈赤虽贵为共主，却又十分依赖五大臣的支持，他们背后更是军事部落联盟的重要组成部分。所以当褚英一步一步踏入五大臣设下的政治陷阱，努尔哈赤不是看不出来，而是需要顾全大局，听之任之。从贝勒分值到八王议政，努尔哈赤是为后金政权从军事部落联盟走向君主专制打下的基础，正如今天的公司上市一样，注入资金稀释原始股份，将董事会的决议权分化，再以同股不同权的方式集中在自己的子侄手中，所以它的初衷就是为继承人搭建阶梯。
会议形式
“凡出师行猎，各领本旗之兵而行，各事均听其稽查，与诸王贝勒等共论政事”。——《清史稿》
这种制度虽保证了子侄的选举成功率，却未能解决获胜者的集权目的，八贝勒皆各自享有直接统兵、财政自理、刑狱独断的特权，这种威胁君主权力的局面直到皇太极即位才有了转机。天聪元年（1627），皇太极以一种“本末倒置”的方式，于每旗设立一位总理一切事务的大臣，史称“八大臣”，从制度上削弱了各贝勒的特殊权力，并赋予了总管旗务大臣稽查旗主之权，形成对君主直接负责的监察体系。在商议国政的会议上，八大臣与八位贝勒共同参议，形成中枢决策体系，兼顾行政、立法、处理不法王公的职能。以此为开端，皇太极逐步将八旗固山额真也纳入议政体系，形成了由宗室贵族、八大臣、固山额真等组成的议政制度，是为“议政王大臣会议”的早期形态。崇德元年（1636），皇太极称帝，以五行之法，取克明之意，改国号为清。原八旗旗主皆封王，在原有议政体系的基础上，以职位的形式于每旗另设三名“议政大臣”，这种中枢决策制度就有了“议政王大臣会议”的名称。
皇太极剧照
君主集权需求下的中枢变革
“臣等公疏，请设六部、立谏臣、更馆名、置通政、辨服制等事，疏经数上。”——《清太宗实录》
皇太极的称帝，标志着后金政权完成了奴隶主政权向封建君主政权的过渡，这也就对君主集权提出了新的要求，议政王大臣会议虽能够以满清贵族的利益出发，作出集思广益的政治策令，却同样富含着古老的部落“民主决议”性质，在某种层面上讲，它甚至像是制约皇权的枷锁，如史料所说的“决议既定，皇帝亦无可奈何”。从政权发展的需求出发，在范文程等汉族官僚的建议下，皇太极将秘书机构“文官”改制为“内三院”，并效仿明朝的六部设立行政办事机构。
对内而言，这种改革是欲将行政中枢剥离议政王大臣会议的束缚，继而加强皇帝的行政权力，并且对于明清对峙的形势而言，他标志着行政机构走向汉族官僚更为认可的君主专制，且由文人供职的规定打破了部落联盟武力立国的限制，对于清国拉拢明朝官僚具有积极意义。皇太极经过改革，自身势力远远超过八旗贝勒，故而由八和硕贝勒共治国政的局面即将结束，君主集权制已初具框架。
顺治即位
为了过渡时期的稳定性，亦为提高宗王的“文治”能力，皇太极以诸王贝勒分理六部部务。但在过渡期间，皇太极去世，在多尔衮的扶持下，六岁的福临即位，清朝出现了子弱臣壮的局面。多尔衮身为亲王，自然不会帮助皇帝削弱王公贝勒的权力，在架空首席辅政大臣济尔哈朗之后，他重提“凡国家大政必众议佥同”的旧制，并取消了八旗贝勒执掌六部的安排，以摄政王的身份操纵“议政王大臣会议”，成为清朝的实际执政者。他虽然为清军入关立下了汗马功劳，但因身份问题，他不可能帮助皇帝削弱自身权力，因此在多尔衮“执政”期间的君主集权属于停滞状态，这一时期的核心更侧重于入主中原。
顺治七年（1650年），多尔衮狩猎途中身亡，顺治帝迎来亲政的机会，年轻的顺治帝并没有更多治国理政的办法，但受制于摄政王多尔衮多年，他明白皇权是亟需加强的。故重新重用多尔衮弃用的大臣，为减少决策上对“议政王大臣会议”制度的依赖，顺治十五年（1658），他效仿明朝体制，以“内三院”为基础建立内阁制度。这个改变也说明了顺治帝饱受汉化的影响，意图将一个军事合议政府改变为有序的文治政府。
辅政四大臣
而这个改革尝试不到三年，顺治帝就神秘“去世”了，年仅8岁的玄烨即位，非宗室亲贵的索尼、遏必隆、苏克萨哈、鳌拜，四位议政大臣成了他的辅政团队。顺治帝的这个辅政体系很明显是排斥宗亲王公，担心多尔衮这样的权贵再次出现。而这四位辅政大臣毕竟在旗，他们在康熙帝即位之初，就废除了内阁，将顺治帝的汉化机制一一抛弃。而且当鳌拜独大之后，辅政体系的制衡愿望彻底失效，他将“议政王大臣会议”以及内阁之权揽于一身，再次对皇权形成威胁。
康熙亲政
康熙八年（1669），在满臣索额图、汉臣黄锡衮、王弘祚等人的支持下，清除了以鳌拜为首的政治集团。年仅15岁的康熙自此开启了父亲没能完成的汉化改革，第一步便是重启内阁，并将内阁制度细化完善，使其成为真正意义上的国家行政体系中枢。内阁学士再次被授予了行政奏章审阅的“票拟”权，鉴于明朝内阁首辅的权力过重，康熙在内阁制度上加以改善，对于内阁大学士轻其权而重其名。与明朝宣宗重用宦官制衡内阁不同，清朝本身具备“议政王大臣会议”制度，康熙帝保留了它的议奏军国重务之特权，这一时期的政治特点就是内阁与“议政王大臣会议”并重，内阁侧重日常政务的处理，议政王大臣会议侧重于重大国策的决议。
“朕不时观书写字，近侍内并无博学善书者，以致讲论不能应对。今欲于翰林内选择博学善书者二员，常侍左右，讲究文义。”——《康熙起居注》
鉴于顺治帝设日讲起居官，每日学习汉族历史文化，历代治国兴邦之策的启发，康熙帝欲从汉族文人中汲取治国良策，于是在康熙十六年（1677年）于禁城之内设陪读书房。起初，南书房供职人员不得参与外朝政务，只是偶尔受皇帝特旨承担草拟职能，可随着三藩之乱的发展，康熙帝政务愈加繁忙，遇有急奏时召集“议政王大臣”多有不便，于是经常于南书房内以陪读文臣作以参谋机要，将内阁外朝政务分拨至“内廷”处理，进而使南书房的职能逐渐转变，愈加接近核心权力圈。故而到了康熙中后期，形成了内阁、议政王大臣会议、南书房三者皆涉机要的局面，即“大事关大臣；群事关内阁；撰拟谕旨则关南书房”。且因南书房“直达天听”的近水楼台之便，加之汉族官僚受儒家忠君思想的影响，有利于加强皇权，所以由三藩之乱时的“战时内阁”发展成为日常的机要参谋机构。
南书房
南书房的设立和职能的转变，反应了清朝皇帝加强权力控制的欲望，同时也反映了“议政王大臣会议”制度的局限性，他以王公亲贵为主体，在国议上始终带有“奴隶主”利益需求的特点，故而在决策上与全局操盘手——皇帝形成矛盾。而内阁行驶行政中枢的权力，但鉴于满汉分席的官制设定，大学士又罕有汉臣，组阁上亦存在局限性。面对汉地的治理，清王朝亟需汉族文人志士涉及中枢，参与国政要策的制定与决议，南书房的角色转变并非偶然，反而是清朝完善封建君主专制和中枢系统建设的必然趋势，南书房如此，军机处亦是如此。
军机处
康熙帝执政晚期虽出现诸多问题，但总体上为一个新兴的统一政权打下了较好的基础，其继任者雍正皇帝涉足国政二十余年，即位时属于无缝对接，在整顿完康熙朝留下的弊政问题后，也顺其自然的推进皇帝集权。雍正五年（1727年），雍正帝准备对准噶尔部用兵时，出于保密的需求，他仅与胤祥、张廷玉、蒋廷锡等商议后秘密筹划。两年之后，大军将发时，雍正帝才宣布于户部之下设立军需筹备专项机构——军需房。
随着战事的发展，雍正帝效仿康熙时的南书房，将军需房迁至禁宫门外，以便提升军务处理的效率，由此也更名为“办理军机事务处”。入职的军机大臣皆是兼职的形式，雍正帝随时召见军机大臣询问战况、听取意见、作出裁决、军机大臣根据旨意草拟文书，不经内阁，直接发给有关官员执行。这在提高战时军务处理效率的同时，也将内阁权力进一步削弱，而军机处只是上传下达，是皇帝揽权的一个途径。
密折
“倘有疑难之事，可以密折请旨，凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅，小心，小心，小心，小心。”——《康熙朱批》
雍正帝在分解内阁、议政王大臣会议权力的同时，还参照了康熙时期形成的密折制度，即绕过礼部通呈司，直接向皇帝上报机要的折子，这种折子被密封在匣子内，皇帝赐予重要臣下一把钥匙，自己留一把钥匙，以防密折所奏泄露。这种制度是康熙创立后，用于江宁织造长官监视江南“反清复明”活动的，如曹雪芹家族的曹寅、李煦皆是康熙皇帝的“探子”。雍正皇帝为了加强皇权，将这种制度扩大化，凡五品官员皆赐密奏之权，也以此加强中央朝廷的监察权。康熙一朝留存第一档案馆的密折共计3119件，到了雍正朝则高达4万余件，雍正皇帝平均每日光批复密折都要十余件，为减轻这种审阅密折的压力，军机处就成为雍正帝的代理密折机构。
江宁织造博物馆
“六部卿寺，暨九门提督，内务府太监之敬事房，外而十五省、东北奉天、吉林、黑龙江将军所属，西南至伊犁、叶尔羌将军、办事大臣所属，迄至四裔诸属国，有事无不综汇”。——《枢垣纪略》
到了乾隆时期，军机处职能逐步增加，军机大臣额定扩充至六人，军机章京扩充至十六人，满汉各半，凡有重要策令下发，由军机处直接办理的为“庭寄”；由军机大臣转交内阁办理的则称“明降谕旨”。这就奠定了“内廷”军机处的中枢地位，内阁则演变为一个日常行政机构，议政王大臣会议则彻底失去了存在的意义。乾隆五十八年（1793），议政大臣的职务被撤销，这标志着“议政王大臣会议”制度的废除。继康熙、雍正二帝以来，首次出现了一个中枢机构独大的局面。当和珅凭借才智帮助好大喜功的乾隆帝解决各种经费问题后，他便随之成为了领班军机大臣，集诸多实权于一身的和珅要求“凡有奏折令具副本关会军机处”，从而掌握了信息流通渠道，亦凭借乾隆帝的信任参与决策，将军机处的地位再次抬升，以至于打破了权力的平衡，威胁到皇权。
乾隆、和珅剧照
这种威胁在嘉庆帝铲除和珅后得以化解，并且在嘉庆帝的改革中，采取重其职能，轻其权力的方式，继而使它成为中枢的同时，却不能够形成对皇权的挑战。军机大臣“承命办事”，等于皇帝的私人秘书处，它虽具中枢职能，却在形式上始终处于临时机构，因此无法形成与皇权的抗衡。其实明朝的内阁制度在建立之初也是秘书机构的形式，但它自仁宗即位以后，便以正式官署的形式确定下来，阁臣的任免受制度约束，皇帝尚且不能随意任免；反观军机处大臣，品阶无定制，任免权完全由皇帝掌握，可以说明朝的阁臣是为国家服务的，清朝的军机大臣是为皇帝服务的。所以在两种制度发展到后期时，明朝的皇帝会因内阁制约，决定不了立储问题，灰溜溜的选择挫朝30年；而清朝的皇帝则可以绕过部院，将自己的决策传达并付诸实施。
雍正帝剧照
当然，任何制度的发展皆受人为因素的影响，从议政王大臣会议到内阁的成立，再由南书房到军机处的演变。无疑都是满清政权从奴隶制领主政体走向封建君主专制的必然趋势。军事民主决议能够使部落联盟提升凝聚力，形成有效且统一的军事扩张活动，而当统治者的利益需求走向集权的方向，原有的决策体系必然遭到淘汰。清朝统治者的集权意识明显高于明朝，明朝是采用了分权的形式提高皇帝的控制能力，清朝则是纵向的清除一切挑战皇权的威胁。倘若明朝的皇帝将内阁的秘书属性延续下去，可能也就不存在内阁首辅的宰执化，也不需要利用宦官进行制衡。清朝则由奴隶制直接跳入君主专制的进程，体制更为单纯，并没有疑难杂症缠身，且有明朝的模板进行改善套用，因此能够快速地完成过渡，继而将君主专制集权推向顶峰。
参考史料：《中国通史》、《清史稿》、《康熙起居注》、《永宪录》
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