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文/王中元 罗东坤 刘璘璘，中国石油大学(北京)工商管理学院 中石油昆仑燃气有限公司
中国城市燃气经过十多年的快速发展，目前已初具规模。2014年，中国城市(含县城)燃气供气总量达1291.5亿m3(其中天然气占81.8%)，供气管道长度56.78万km，用气人口5.4亿。中国城市燃气用天然气占中国国内天然气可供应量56.0%，而且天然气也占城市燃气供气总量81.8%。近两年中国受国内外经济环境影响，2015年中国城市燃气发展不及预期，工业和车用气大幅下滑，一些业内人士对此感到迷茫。以中国城市燃气发展的外部环境和内部条件分析及评价为基础，明确未来中国城市燃气发展重点和目标，对“十三五”期间中国城市燃气的发展具有现实意义。
1中国城市燃气发展的外部环境分析
1.1政治环境
1.1.1绿色低碳成为能源政治主基调
中国政府已向国际社会承诺，到2030年碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比例达到20%左右。在中国新一轮深化改革中，实行企事业单位污染物排放总量控制成为加快生态文明建设的重要组成部分。发展清洁低碳能源成为调整能源结构的主攻方向，而天然气低排放、低污染特点则是清洁低碳能源的现实选择。“能源发展战略行动计划”(2014～2020年)和“国家应对气候变化规划”(2014～2020年)均突出强调天然气以及非化石能源等清洁能源占一次能源消费的比例，把降低煤炭消费比重和提高天然气以及非化石能源消费比重，作为控制温室气体排放和调整优化能源消费结构的一个重要举措。“中共中央关于制定十三五规划的建议”进一步把清洁低碳、安全高效确定为现代能源体系的两个重要特征。至少在2030年前，控制碳排放和绿色清洁低碳发展将成为中国当代能源政治的主旋律，必将对中国能源事业发展产生重大影响。
1.1.2优先使用清洁能源成为强制性义务
天然气、核能和可再生能源等是“能源发展战略行动计划”(2014～2020年)确定的清洁能源。新环保法规定了企业应当优先使用清洁能源、减少污染物产生的强制性义务。在中国实行重点污染物排放总量控制制度的前提下，企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。新环保法同时还规定了企事业单位或其他经营者违法排放污染物的处罚措施。超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业，将根据情节轻重受到限制生产、停产整治、责令停业、关闭等处罚措施。新环保法对企业优先使用清洁能源的强制性规定，将把使用清洁能源的压力传递给企业，必将大力推动天然气等清洁能源的利用。
1.1.3天然气发展空间受到挤压
水电、风电、太阳能发电、地热能、生物质能和海洋能等非化石能源成为绿色低碳标志性能源。2020～2030年，非化石能源占一次能源消费比重将由15%增至20%左右。“提高非化石能源比重”“推动煤炭等化石能源清洁高效利用”即将在“十三五”推进能源革命中发挥重要作用。2014年以来，中国国内燃煤发电机组烟尘污染物超低排放环保改造示范项目已取得成功，使烧煤像烧天然气一样清洁，有的燃煤发电机组的烟尘、二氧化硫、氮氧化物三项主要烟气污染物的排放数据优于天然气燃气轮机组排放标准。超低排放燃煤发电技术推广和现役燃煤机组升级改造，特别是到2020年电煤占煤炭消费比重提高到60%以上的发展目标，将对“煤改气”业务发展造成不利影响。煤炭清洁高效利用和非化石能源消费比重持续提高，无疑将对天然气扩大利用范围形成巨大压力。但在两者实现过程中，对天然气消费比重的持续拉动作用同样不能忽视。
1.2经济环境
1.2.1经济增长放缓，能源需求低迷
2008年国际金融危机以来，世界经济一直处于复苏过程中。受国际市场产能过剩、需求疲弱、美元升值、油价暴跌影响，在可预见的中期内，世界经济都将呈现低速增长态势。世界一次能源消费增速放缓，中国一次能源消费增长率虽高于世界一次能源消费增长率，但2010年后大幅放缓并逐年下降(图1)。国际货币基金组织(IMF)2015年10月预测，2015年全球经济将增长3.1%。发达经济体增长逐步好转，新兴市场和发展中经济体的增长放缓。2016年，全球经济增速预计提高至3.8%。中国经济进入新常态，发展速度进入中高速增长阶段，下行压力持续增大。2015年前三季度，国内GDP增长仅为6.9%。国际货币基金组织(IMF)2015年7月预测，中国2015年经济增速6.8%，2016年经济进一步放缓，预计增长仅为6.3%。
中国一次能源消费占世界一次能源消费比重由2004年13.6%增长到2014年23.0%，对世界能源消费的影响力进一步增大。2011～2014年，世界天然气消费增长率逐年递减，2013和2014年世界天然气消费增长率甚至低于同期世界一次能源消费平均增长率。2014年世界天然气消费增长率仅为0.4%(表1)，天然气消费增长严重低迷。2004～2011年，中国天然气消费增长率一直保持高位运行，但2012年以来天然气消费增速显著下降，2014年天然气消费增长率为8.6%，2015年上半年，中国国内天然气消费增长乏力，增长率仅为2.1%。2014年以来，中国国内天然气消费增速下行走势着实不能让人乐观。
1.2.2煤炭比重降低，天然气增长潜力大
2014年中国国内一次能源消费总量42.6亿t标准煤，比上年增长2.2%。煤炭消费量占一次能源消费总量66.0%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占一次能源消费总量16.9%。2009年以来，煤炭占一次能源消费比重虽然逐年降低，但至2014年底，仍远高于亚太平均水平。未来一个时期，煤炭在一次能源消费中仍将占主导地位(图2)。至2014年末，与世界和亚太能源消费结构相比，中国一次能源消费结构已经得到明显改善。非化石能源增长明显，高于亚太平均水平，略低于世界平均水平。天然气继续保持小幅平稳增长，缩小了与世界和亚太平均水平的差距，但仍不及亚太平均水平的1/2，以及世界平均水平的1/4。缩小与世界和亚太平均水平的差距，中国天然气消费水平增长空间十分巨大，仍大有作为。
1.3社会环境
1.3.1大气污染问题突出，环保问责力度加大
近年来，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出。2013年，中国国内74座城市按新标准第一阶段环境监测，只有3座城市空气质量达标，占4.1%;2014年开展空气质量新标准监测的地级及以上城市增加到161座，有16座城市空气质量达标(好于国家二级标准)，占9.9%。中国气象局基于能见度的观测结果也表明，2013年全国平均霾日数为35.9d，比上年增加18.3d，为1961年以来最多。在生活质量得到显著提高的同时，“APEC蓝”“阅兵蓝”成为人民群众的热切期待。“史上最严”的新环保法实施后，环保部约谈地方政府的节奏明显加快。
2015年以来被环保部以及协调区域环保督查中心约谈的15座城市所暴露的环保问题多种多样，但大气污染成为被约谈的主要原因。不少地方政府把引入天然气，作为提高人民群众生活质量的惠民工程和治理大气污染的民生环保项目，中国发展城市燃气已具有较好的群众基础和社会基础。
1.3.2 城镇化率提高，政府干预增多
至2014年，中国城镇化率已达54.77%，但是远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平。城镇化率的提高，不仅会带来城镇消费群体的增大和消费结构的升级，还会带来巨大的城市基础设施、公共服务设施和住宅需求，再加上招商引资、搞政绩工程以及配合其他城市基础建设，各级地方政府要求城市燃气企业按照市政规划和发展需要来开展燃气管网建设，除让企业自行承担建设费用外，有的还以引入第三方，甚至受问责、免职等威胁。而中国国内城市燃气形成的国有、民营及外资多元投资格局，使城市燃气基础设施投资主要依靠城市燃气企业。受中国城市燃气定价机制、运行维护成本、用户价格承受能力以及居民用户价格较低等多重因素影响，城市燃气企业获利空间受多方挤压，城市燃气销售业务利润率较低，难以取得较好的投资回报，因而对开展大规模城市燃气管网建设投资决策更为谨慎。
1.4技术环境
1.4.1主干管网形成，区域管网有待完善
截至2014年底，中国天然气管道里程达到6.9万km，干线管网总输气能力超过1700亿m3。随着2018年中俄东线天然气管道建成投产，中国油气能源四大战略通道将全面完成。到2020年，中国天然气主干管道里程将达到12万km以上，形成连接进口通道、主要生产区和消费区的全国天然气主干管网，实现西气东输、北气南下、海气登陆的供气格局。由于区域性天然气管网在扩大资源输送范围和提高终端控制力等方面具有天然优势，“十二五”以来，中国省(市)天然气一张网建设不断加快，但大多数省(市)并没有形成“全省(市)一张网”的管网格局。环渤海、长三角、珠三角、西北地区以及川渝地区管网建设相对发达，东北、中南等区域的网络布局空间还很大，各地联络线和支线建设程度各异，很多地域尚不具备天然气消费的基础，势必影响天然气消费市场的扩大。
1.4.2价改目标确定，市场化机制有望形成
“管住中间，放开两头”是中央确定的电力、天然气等能源价格改革的总体思路。在天然气产业链中，除了管道运输的环节外，其他环节都可以竞争。当前，非居民用气基准门站价格和居民用气门站价格，由国家价格主管部门即国家发展和改革委员会管理，门站价格以下销售价格由地方价格主管部门管理。2015年11月底“关于输配电价改革的实施意见”已经出台，乐观估计，关于天然气输配价格改革的意见将很快与公众见面。到2017年，天然气气源和销售价格将基本放开。未来天然气供需双方可以在价格政策允许范围内通过公开交易
形成具体价格协商定价，实现公开透明交易。长输管道、分支管道、省内管道、市内管道、配气管道作为网络型的自然垄断环节仍将由政府定价，而城市燃气作为重要公用事业，其民生用气的终端销售价格也将纳入政府定价范围。
1.4.3储备逐步完善，安全供气显著增强
2012年中国储气库工作气量仅占消费量的1.7%，远低于世界12%的平均水平。随着天然气业务的快速发展，储气库在天然气供应链中的调峰作用日益明显，受到各方重视。“国家发展改革委关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知”和“国家发展改革委关于加快推进储气设施建设的指导意见”进一步明确了上下游企业调峰责任和支持措施，调峰储气设施得到快速发展。2015年，新增储气库工作气量220亿m3，约占天然气消费总量9%。2020年，仅中国石油的储气库工作量将达到197亿m3，占调峰需求的81%，储气库将慢慢扛起调峰的主力大旗，下游城市燃气供气安全保障能力显著增强。
2中国城市燃气发展的内部条件分析
2.1天然气供过于求，城市燃气气源充足
中国天然气资源潜力大于石油，将进入天然气储量、产量快速增长的发展阶段。尽管受到经济增速换挡、气价调整、煤炭价格下挫及其他替代能源的快速发展的影响，中国国内天然气可供应量增长率虽有所下降但仍保持较高速度增长，而2012年以来城市燃气用天然气增长率和城市燃气供气总量增长率均呈下降趋势(图3)，均低于同期天然气可供应量增长率。随着进口管道气、LNG接收站及非常规天然气开发不断取得进展，中国国内天然气市场供需形势已经发生逆转，2020年中国国内天然气供应能力将富余(300～500)亿m3。未来几年，大量照付不议的天然气长期贸易合同将陆续进入执行阶段，必将进一步加剧中国天然气资源过剩的局面，这将为城市燃气开拓市场提供更加充足的气源。
2.2价格竞争力增强，区域竞争加剧
能源结构调整中，天然气扮演着煤炭和石油替代者角色。这种替代能否顺利完成，价格竞争力是关键。非居民用天然气门站价格大幅下调，强化了天然气相对于成品油的价格优势，有利于交通运输业用气。在当前控制碳排放和绿色低碳发展政策大背景下，天然气替代煤炭的价格弱势也将得到大为改观。在大大降低现有天然气用户成本的同时，对潜在用户也会产生积极影响。一些消费能力较低的用户将重新考虑使用天然气，而一些此前不被城市燃气企业认为具有开发价值的区域和市场将重新纳入市场开发规划。按照到2020年城镇居民将基本用上天然气的发展计划以及部分地区天然气“县县通”“镇镇通”工程的实施，将会发现更多有投资价值的城市燃气市场和项目，未来中国城市燃气部分区域市场竞争将再度白热化，城市燃气用户也将进入一个快速增长期。
2.3气源供应多元化，专营权面临挑战
能源供应主体的多元化发展将成为能源价格市场化的先机。2015年中国城市燃气气源供应主体多元化竞争已崭露头脚，山东等地已经实现了气源供应主体通过直接价格拼杀争夺终端用户。当前，煤制气、煤层气、页岩气已经向民营及社会资本开放。常规油气勘察区块招投标工作也于2015年7月在新疆试点，传统以国有油气企业为主的局面有望打破。广汇、新奥已经实现海外天然气资源进口，未来的天然气进口企业会越来越多，大用户将可能直接从海外购买天然气资源。在气源供需双方可以实现自主选择的新机制下，除城市燃气企业外，
天然气发电、分布式能源、符合一定规模的工业、LNG/CNG燃料供应商等用户，甚至在供气区域内有一定消费规模的其他非居民用户都可以自主选择天然气气源供应商。对于上述自主选择气源供应商的用户，现有城市燃气企业将主要提供城市燃气管网输配服务，城市燃气专营权制度将受到冲击。
2.4应用范围扩展，安全管控难度增大
中国城市燃气已广泛用于居民、公服、交通运输、集中与分户采暖、燃气空调、工业燃料、天然气发电、分布式能源等多个领域。2014 年，城市燃气普及率已达 94. 6%，县城燃气普及率已达 73. 2%。未来几年，中国随着新型城镇化以及以京、津、冀、长三角、株三角等经济发达地区和大中城市为重点的重点领域“煤改气”工程和燃煤锅炉、工业窑炉的天然气替代改造和城市无煤区扩大，都为中国城市燃气发展进一步开拓了空间。燃气用户的增加，使城市燃气企业安全管理界面不断扩大。英国统计数据表明，燃气爆炸的事故数与燃气用户及燃气消耗几乎成正比。笔者虽不敢完全赞同，但现实中因燃气用户使用不当造成的燃气安全事故却频频发生，特别是燃气爆炸事故给人民群众生命和财产造成重大损失，影响社会稳定，后果十分严重。
2. 5 价格机制市场化转变，行业监管严格
中国城市燃气销售价格由县级以上地方人民政府价格主管部门根据对以往购气成本、经营成本的监审后采用成本加成法确定。长期以来实行的居民用气低价、非居民用户明显高于居民用气的价格政策，不仅未能使各种用户公平负担用气成本，还给一些城市燃气企业在居民用气比例上做文章争取更低的综合气价提供便利。
按照中央确定的减少交叉补贴，还原能源商品属性和放开销售价格的基本思路，未来城市燃气价格机制将向市场化方向转变。对于居民生活用气、学校教学和学生生活用气、养老福利机构用气、集中供热用气，以及公交车、出租车用气等民生用气，由于涉及公众利益和公用事业，将继续由政府负责定价，而非民生用气价格将通过市场公平交易形成。政府不但会加强对具有自然垄断性质的管输价格和配气价格的监管，还将严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，大力推进市场价格监管和反垄断执法，查处各类垄断和不正当竞争行为。
2. 6 应急和调峰能力不足，稳定供气风险较大
按照中国国家政策要求，供气区域峰谷差超过 3∶ 1、民生用气超过 40% 比例的城市燃气经营者要建设储气设施，而《城镇燃气管理条例》只对县级以上人民政府建立健全燃气应急储备制度做出规定，对城市燃气经营者并未提出要求，其结果造成目前城市燃气调峰应急主要依靠上游即高压管网储气和压减市场来解决。中国已建成 20 个城市燃气 LNG 应急储备项目，总储气能力近 4 亿m3，储气能力不足 1%。即使按“天然气发展十二五规划”提出的城市应急和调峰储气能力 15亿m3，也仅占城市燃气天然气用气总量 1. 3%，不能满足平均 3 d用气量的最低要求。城市调峰、应急储气设施建设滞后，调峰能力不足，特别是针对重大事故、自然灾害等突发事件，难以有效保障供气安全。
3 对策与建议
“十三五”期间，中国正处在向绿色低碳发展转型的关键时期和全面建成小康社会的决定性阶段。从外部环境看，尽管受到非化石能源比重提高、煤炭清洁高效利用、能源消费低迷、政府部门干预增多以及区域性管网不完善等现实威胁，但优先使用清洁能源、天然气消费潜力大、治理大气污染、天然气价改和储备机制的完善等将助推城市燃气发展。随着依法治国和转方式调结构的逐步深化，政府干预、区域性管网不完善等也会逐步弱化。
从内部条件看，城市燃气既有气源充足、价格竞争力增强、气源供应主体多元化、燃气应用范围扩大、价格机制向市场化方向转变等有利条件，也处于区域市场竞争加剧、专营权受到挑战、安全管控难度加大、调峰应急严重不足、行业监管更趋严格等被动局面。但从总体上看，在能源市场化改革和新型城镇化带动下，机会大于威胁，中国天然气利用仍将处于可以实现较快发展的战略机遇期，城市燃气行业仍处在一个可以大有作为的关键阶段。必须抓住重点和主要矛盾，做好以下五方面的工作:
1) 强化市场开发，扩大天然气利用范围，提升公平交易话语权。
抓住当前非居民用天然气价格下调引起的新增用气需求，完善供气区域内潜在用户开发。按照新型城镇化的要求，加快对县城和中心城镇的区域燃气市场评估和开发部署，在支线管道到达前，可采取点对点供应方式，提高燃气普及率。制定对较大规模工商业用户更加灵活的阶梯价格优惠措施，促进用户多用气，用得起气，防止逆替代现象重现。要抓住国家重点区域和重点领域的燃煤替代改造机遇，主动出击，配合和积极支持地方和企业锅炉“煤改气”。同时，以天然气主干管网独立运行为参考背景，重视和研究天然气公开交易工作，配合多元化的气源供应方进入公开交易市场，以更多的用户和更大的用气规模争取谈判价格优势地位。
2) 强化管网布局，扩大燃气管网覆盖面，提升终端网络控制力。
在天然气占主导气源的大背景下，燃气管网的互联互通是城市燃气实现快速发展的基础和保障。当前，影响中国城市燃气快速发展的主要瓶颈是区域性管网不完善。城市燃气企业应以气源保障为重点，积极支持、参与和配合省市天然气管网的建设。同时，要配合城市基础建设和新型城镇化建设，优化和调整燃气管网布局，尤其是对专营区域内的工业锅炉、集中采暖和天然气发电等较大用户，更要提前规划燃气管线建设，完善供需双方天然气公开交易的重要连接纽带。积极推进城市燃气管网互联互通，在确保安全平稳供气的同时，将城市燃气管网触角伸向每一个可能及潜在的燃气用户，提升终端网络占有率，为第三方公平接入城市燃气管网设施做好充分的物质准备。
3) 强化应急调峰，妥善应对突发事件，提升持续供气保障能力。
保障燃气持续稳定供应，是对以管道经营为主要特点的城市燃气特殊要求。按中国现行政策规定，天然气销售企业对调峰的责任主要在于季度和月的调峰，而日调峰责任由天然气销售企业和城市燃气企业按天然气销售合同约定来共同承担。即使是在上游天然气储备逐步增强的情况下，城市燃气企业也要尽快扭转完全或主要依靠上游调峰的经营思路，以防供应侧临时停供等突发事项发生。建议国家在修订《城镇燃气管理条例》时赋予符合一定条件的城市燃气企业“加强储气设施建设或者建设 LNG 接收、储存设施”强制性义务，使供气保障能力建设走上法治轨道。在与上游天然气销售企业建立应急联动的同时，城市燃气企业也要加强和邻近的 LNG供应商或其他具备储气能力的城市燃气企业紧密合作，建立应对突发事件的互助保障机制，最大限度地提升供气保障能力。
4) 创新安全管理，努力消除事故隐患，提升安全风险管控能力。
中国经过连续多年的 HSE 建设，城市燃气企业多级安全检查机制不断完善，本质安全正在逐步形成。城市燃气应用范围的扩大和燃气用户的快速增长，城市基础设施建设以及燃气输配管网的不断延伸，使城市燃气安全管理不断面临新挑战。解决第三方施工破坏和用户端的使用不当等安全隐患刻不容缓。除城市燃气企业正常巡检外，建议地方政府有关部门制定相关制度，确保城市燃气企业了解和参与施工过程的管理监督，特别是涉及燃气管线的地方施工时，能够保证在城市燃气企业现场监督下进行尤为关键。
同时，要对第三方破坏有关责任人进行严厉惩治。对用户端的整治，除做好用气宣传和户内安检外，城市燃气企业应把重点放在户内燃气泄漏风险治理上，把事故隐患控制在最低可能范围内。
5) 适应严格监管，增强法治责任意识，提升依法合规经营能力。
在天然气竞争性环节价格基本放开后，市场决定价格将成为天然气价格形成的新常态。国家必将通过严格监管和反垄断执法来维护市场秩序，促进公平竞争。对城市燃气企业来说，由于城市燃气输配管网的垄断性和部分用户的民生特点，决定了城市燃气输配价格和民生用气价格只能由政府决定。气源主体的多元性和供需双方公开交易形成价格机制，决定了对燃气输配管网垄断地位的城市燃气企业必须依法公平对待供需各方。既不能利用燃气管网优势地位阻碍或威胁终端用户通过公平交易平台获取公平价格，也不能阻止气源供应方与终端用户交易。政府在价格监管、成本监审和反垄断执法等方面将发挥重要作用。城市燃气企业要适应监管更加严格的变化趋势，增强法治、公平和责任意识，强化反垄断和反不正当竞争思维，在依法治国的大背景下，切实提高依法合规经营能力。
4 结论
中国国内外经济增长放缓并不能阻止城市燃气发展，未来几年中国天然气利用增长还有较大的发展空间。2030 年前，控制碳排放和绿色清洁低碳发展将继续主宰中国能源政治。随着中国“四个全面”治国方略的实施和中国天然气工业不断发展和完善，城市燃气发展所需的社会环境将更加巩固，技术环境将更加完善。天然气市场化改革将对中国城市燃气发展产生重要而深远的影响，天然气利用发展潜力将会得到持续有效释放，“十三五”期间中国城市燃气仍然处在可以实现较快发展的关键时期。城市燃气企业应该敏锐洞察政策调整，未雨绸缪补短板，从容应对新挑战，加强市场开发、管网建设、应急调峰、安全管理和适应严格监管等方面工作，不断提升在公平交易、终端网络控制、持续供气保障、安全风险管控和依法合规经营能力，努力实现城市燃气可持续发展。
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