农业企业挂牌过程中的基本农田问题研究

关键词

挂牌｜农业企业｜基本农田

（本文7000字，建议阅读时间15-20分钟）

2016年8月4日，国土资源部、农业部近日联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，显示了对于基本农田保护的强烈决心，让基本农田保护这一话题再次进入公众的视野。而农业企业挂牌过程中经常遇到占用、租赁基本农田的问题，对此中介机构往往头痛不已。

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宝宝心里苦，但宝宝不说.....

那么，碰到这些问题，我们究竟应该如何处理？

一、与基本农田有关的法律法规汇总

可以看到，法律法规对于基本农田的规定十分严格，“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，几乎把粮食、蔬菜种植以外的所有农业行为杜绝在外。新的政策更是要求年内划定永久基本农田，“一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者改变用途”，又堵上了一条变更土地用途的渠道。

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二、农业企业挂牌涉及基本农田问题案例

（一）沃田农业（832139）

公司向赣榆县厉庄镇谢湖村村民委员会、赣榆县厉庄镇新坝村村民委员会等村集体租赁 5,513.60亩土地，用于蓝莓种植，包括非基本农田3,372.12亩（占比为61.16%）、基本农田2,141.48亩（占比为 38.48%）。

本案例，股转系统先后三次通过反馈意见，要求公司对于租用基本农田问题说清楚，可见股转系统对于该问题的重视程度。

股转关注点:租赁基本农田种植蓝莓是否符合法律规定？

第一次反馈意见：公司租赁基本农田用于蓝莓生产基地的情况、土地租赁协议是否合法有效，公司是否符合合法经营的挂牌条件？

第二次反馈意见：租赁土地的具体情况及合法合规事宜？

第三次反馈意见：租赁基本农田是否符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国基本农田保护条例》等法律法规的规定？

中介机构回复重点

1、公司租赁基本农田种植蓝莓存在瑕疵。

公司租赁基本农田种植蓝莓不符合《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定，存在法律瑕疵。

（《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。……” 《基本农田保护条例》第十七条的规定：“……禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”）

2、虽然存在瑕疵，但是符合基本农田保护的规定。

①根据《国土资源部关于印发试行<土地分类>的通知》，公司种植蓝莓用地属于农用地中的园地，不涉及改变农用地用途，不会毁坏基本农田的基础设施和生态环境，即公司不存在《基本农田保护条例》第三十三条的情形。

（《基本农田保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”）

② 根据《中华人民共和国水土保持法》（2011 年 3 月 1 日修订）第二十条规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。”第三十七条规定“已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕、植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。”

根据连云港市国土资源局出具的《证明》，公司目前租赁使用的基本农田都是二十五度以上陡坡地，属于规定的鼓励退耕还林的土地，且目前已纳入土地土地利用总体规划中。因此，公司在租赁使用基本农田（二十五度以上陡坡地）种植蓝莓符合退耕还林的规定。

而根据《基本农田保护条例》第十条规定需要退耕还林的耕地不应划入农田保护区。

（《基本农田保护条例》第十条规定：“下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：……根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。”）

③根据江苏省《关于公布江苏省第六批出口农产品示范基地名单的通知》（苏农外﹝2014﹞14 号文件），公司租赁的所有土地均在省级出口农产品示范区内；同时也是赣榆区特色水果产业园区的核心区。

根据沃田有限持有的江苏省农业委员会、江苏省海洋与渔业局核发的《江苏名牌农产品证书》，其“蓝宝宝蓝莓”为江苏省名牌农产品；根据江苏省园艺学会出具的《关于沃田蓝莓为名优特稀作物认定的批复》，专家组一致认为沃田蓝莓为江苏省符合名优特稀作物。根据赣榆县人民政府核发的证明文件，沃田有限公司是该县特色水果重点农业龙头企业；根据连云港市赣榆区农业委员会核发的证明文件，沃田有限种植的“蓝宝宝”蓝莓为该县名、优、特、稀作物。据此，公司种植的蓝莓属于“名、特、优、稀作物”，公司租赁基本农田种植该作物符合《江苏省基本农田保护条例》中名、特、优、稀作物的生产田地属于基本农田保护区的规定。

（根据《江苏省基本农田保护条例》（江苏省人民代表大会常务委员会修改，2010 年 11 月 1 日起施行）第九条的规定： “基本农田保护区主要包括下列耕地：（一）粮、棉、油生产基地；……（三）名、特、优、稀作物的生产田地；……。”）

④根据《连云港市土地利用总体规划（2006－2020年）》（已经江苏省人民政府“苏政复〔2011〕31 号”文件批准）第二十三条的规定，土地利用结构调整目标为园地、牧草地总量保持稳定，林地面积和森林覆盖率稳步增长。根据连云港市国土资源局出具的证明，公司在其租赁的土地上种植蓝莓符合土地利用总体规划。据此，公司种植蓝莓符合土地利用总体规划。

3、取得主管部门的合法合规证明

根据连云港市国土资源局和连云港市赣榆区国土资源局出具的证明、访谈提纲及记录，公司自 2012 年以来遵守国家有关土地管理的法律、法规，没有因违反有关土地管理法律、法规而受到处罚的记录。

4、实际控制人兜底承诺

公司控股股东、实际控制人徐烨已承诺：“沃田农业租赁的部分用于种植蓝莓苗木的土地涉及基本农田保护用地，存在法律瑕疵。同时鉴于公司目前租赁使用的土地都是二十五度以上陡坡地，属于规定的鼓励退耕还林的土地。本人承诺将积极配合有关政府部门完成所涉及的基本农田土地规划调整工作。在上述基本农田规划调整工作完成前，公司因所租赁土地涉及基本农田而被有关的政府部门处罚、被相关当事人要求赔偿或者产生其他损失的，本人将以连带责任方式全额补偿给沃田农业。”

（二）东盛园林（835585）

股转系统第二次反馈问题:

1、公司占用基本农田从事种苗种植业务的具体情况，包括但不限于各块土地上具体苗木种植情况等；

2、公司规范上述情况所采取的具体规范措施及可行性;

3、相关部门对于公司侵占基本农田的审批意见。

中介机构回复重点：

1、事实披露：截至2015年11月30日，公司占用基本农田从事苗圃种植业务的具体情况如下：

 

2、说明公司占用基本农田事项的规范具体措施及规范进度

1）为彻底解决承包基本农田种植苗木问题，结合公司制定的基本农田地块清退方案，公司制定具体移植措施如下：

A、依据公司的清退方案，公司将上述基本农田中的苗木中处于生长期的、移植成活率高的苗木（共计15,834棵）直接用于现有工程。剩余部分苗木因生长势弱、抗逆性差，一般不能直接用于工程，需经过培养后在合适季节用于工程项目。

B、公司于2015年11月5日与潍城区于河镇东毕村委、潍城区于河镇东何村委等2块基本农田地块的发包方签署协议，对移除基本农田地块上种植苗木及承包合同解除相关安排做出约定；

上述方案已经公司第一届董事会2015年第五次会议及2015年第五次临时股东大会审议通过。 公司及其全体董事均已出具《确认函》：A、确认将严格执行上述基本农田清退方案的具体措施；B、确认农田清退具体措施在现有工程容纳程度方面、韩谭村土地接纳方面、搬迁时间方面、合同终止工作方面及其他各方面均切实可行并具备可操作性。

2）2015年11月，公司与全部基本农田地块的发包方就基本农田的《土地承包经营合同书》分别签署《土地承包经营合同书补充协议》，协议主要内容为：A、发包方同意公司全权负责移除土地上栽种的全部林木。B、发包方与公司均同意，全部林木移除完毕后的10个工作日内，双方签署书面协议解除《土地承包经营合同书》。C、双方确认就移除林木及终止《土地租用合同》均不存在争议和纠纷。

3、公司实际控制人已做出承诺，同意承担东盛园林因承包基本农田可能遭受的经济损失。

4、主管部门的合法合规意见。

基本农田所在地的主管国土资源管理部门潍坊市区国土资源局潍城分局于2015年11月5日出具《确认函》，证明山东东盛园林工程股份有限公司在本辖区内使用农用地的行为均不存在重大违法违规情形，未发生因违反有关土地行政管理的法律、法规而受到行政处罚的情况。

（三）宁夏成功红葡萄酒产业股份有限公司（还在申请中）

  公司及其子公司有使用基本农田种植苗木的情形。

股转系统反馈问题（2016年1月进行了反馈）：

1、公司所使用基本农田的土地利用总体规划情况，公司在基本农田上苗木种植是否构成占用、改变基本农田用途；

2、公司占用、改变基本农田用途应履行的审批程序以及审批主体、审批的相应依据，公司已经履行的程序；

3、公司使用基本农田情形是否适用《基本农田保护条例》第三十条规定，公司是否适用《基本农田保护条例》第三十三条规定情形，关于是否构成“破坏基本农田，毁坏种植条件”的有权认定主体；

4、分析公司存在的相应县级以上人民政府土地行政主管部门对公司违反基本农田使用法律、法规而予以责令改正和罚款行政处罚的风险及对公司的影响；

5、公司与板桥乡任桥村民委员会签订基本农田的土地承包经营权出租合同是否违反国土资源部、农业部关于印发《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》的通知；

6、以上基本农田的土地承包经营权出租合同是否存在违反法律、行政法规强制性规定导致当然无效的法律风险；公司占用基本农田、改变基本农田用途进行经营是否构成重大违法行为以及相应的依据。

目前这家公司还未成功挂牌。

中介机构回复重点：

1、经根据吴忠市人民政府2009年7月发布的《吴忠市市辖区土地利用总体规划（2006—2020年）》，公司租赁使用的集体土地属于基本农田，实际用作培育脱毒葡萄幼苗，仍属农业用途，未改变农用地性质；（笔者注：《中华人民共和国土地管理法》规定，土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。但是吴忠市政府尚未取得自治区人民政府授权，虽然公司表示“相关程序正在办理之中”）

2、2014年3月24日，国家林业局下发“林造许准”[2014]6号《关于普及型国外引种试种苗圃资格认定的行政许可决定》，批准“宁夏吴忠市利通区板桥乡任桥村”的苗圃为“普及型国外引种试种苗圃”，并核发了《普及型国外引种试种苗圃资格证书》；基本农田所在地吴忠市政府在“吴政函[2014]14号”文件第四条作出承诺：吴忠市利通区引进葡萄的繁育地为我市指定的葡萄引种专用地，不存在用地方面的问题。

3、2015年11月11日，吴忠市国土资源局利通区分局出具合法合规证明，说明吴忠成功葡萄苗木有限公司自设立以来能够按照国家有关法律、法规的规定使用土地，不存在被其处罚的情形。

4、公司控股股东、实际控制人作出兜底承诺

5、受限于所种植、繁育葡萄苗木的生长周期及季节性，公司计划确定于2016年10月后，开始苗木搬迁工作。计划2017年12月31日前完成。

可以看到，虽然有通过解释而未进行整改而成功挂牌的案例（沃田农业832139），但其成功挂牌于2015年3月，处于新三板扩容的黄金时期，监管标准也不可与现在同日而语。而从近期的政策来看，可以说对于基本农田的监管愈加严格，而且股转系统本身监管亦在加码（小伙伴们还记得近期“回头看”大核查么），沃田农业这样的案例已不太可能发生。从后两个案例也可以看到，积极完成整改才是顺利挂牌的必要条件，而通过解释、仅承诺整改强行闯关，或许只能吃到股转系统的闭门羹。

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