鸦片战争爆发后，一直以“天朝上国”自居的清朝国势日颓，逐步沦为了西方列强蚕食的对象。尤其在签订《辛丑条约》后，国家濒临崩溃边缘。为了巩固统治，清廷不得不在国家制度、军事、法律、商业、教育等领域寻求系统性改革，即所谓“新政”的实施。
晚清的“皇族内阁”
遗憾的是，清朝“新政”不仅没有其统治，更在一定程度上充当了外蒙古“独立”的“催化剂”。那么问题来了，清末在外蒙古地区实施的“新政”，到底有哪些内容？我查了一些资料，接下来跟大家简单聊聊。
外蒙古地处遥远的北疆，人口稀少，一直延续着传统的“逐水草迁徙”的粗放型游牧养畜业，与内蒙古相比自然条件更为严酷，产值低下。
自清朝入关以后，为了保护牧场（维护当地各阶层民众的利益）并确保外蒙古的社会稳定，清政府一度硬性规定“（外蒙古）不准内陆（汉族）民人搭盖房间，饲养牲畜”。因此，直到清朝后期，也只有科布多以及库伦至恰克图之间的小部分地区，存在一些规模较小的农业区。
清末民初的外蒙古人家
值得注意的是，尽管外蒙古地区拥有着极为丰富的矿产资源，但几乎没有体系化的采矿产业。1899年4月，清政府一度决定以“官督商办”的形式与沙俄“蒙古金矿公司”合作采金，但因当地蒙古王公的强烈反对，不得不在1900年夏天宣告作罢。
外蒙古的交通运输业极为落后，货物运输一直沿用传统的驼马搬运，境内几乎没有铁路和公路线。再加上内外蒙古之间沙漠的阻隔，当地与内陆的物资交流、人员往来都极为不便。如果要说当地的“科技文明”，恐怕只有1898年左右架设的张家口至恰克图的电报线了。
至于外蒙古的文化教育事业，更是落后得“令人发指”。为了边疆“稳定”，清政府不仅一直禁止蒙古王公聘任汉族知识分子担任教师及从事文书工作，还禁止蒙古族民众学习和使用汉文。因此，除了一些蒙古王公和喇嘛懂些蒙文、藏文和满文外，绝大多数牧民都是目不识丁的文盲。
地缘劣势、经济和教育的全面落后以及各种天灾人祸的“加成”，使得当地人民的生活十分贫困。1906年夏天去外蒙古出差的清朝官员曾如是评价道——“毡庐日日傍牛羊”、“荒榛塞路车难进”、“婴孩裸体向寒风”。
清末民初的蒙古人
另外，外蒙古的边防力量也极为薄弱。数据显示，在19世纪后期，乌里雅苏台城的驻军，只有“绿营兵240名，满营兵33名”，库伦驻军与此相似，科布多和恰克图的驻军比乌里雅苏台还要少。
更要命的是，这些军队都是旧式军队，武器落后，缺少训练；至于边防哨所（卡伦）的守卫部队，更是清一色的蒙古民兵，“每卡伦官兵至多不过50名，其各卡伦相去甚远，声势不能联络。”
清末民初的外蒙古士兵（疑似）
在这样的大背景下，一直醉心于领土扩张的沙俄势力，不断向外蒙古地区渗透。在获得了在库伦设立领事馆和贸易免税的权利后，他们的经济渗透更为夸张，“（19世纪末）喀尔喀四盟，无一旗无贸易之俄（国）商（人）。”
对外蒙古的统治阶层，沙俄方面也一如既往地实施煽惑和拉拢政策。比如哲布尊丹巴八世少年时期，沙俄驻库伦领事就经常赠给他各种贵重的礼物，使之更为“亲俄”。另外，沙俄不断组织考察队来到外蒙地区进行地埋考察，以便增进对当地自然环境和社会状况的了解，获取所需要的情报。
伴随着西伯利亚铁路的建成，沙俄不仅在外贝加尔地区驻扎重兵，甚至在1900年以“保护俄人利益”为由，强行派兵进驻库伦。尽管两年后俄军最终“主动撤出”，但驻守在库伦驻俄领事馆的卫队，依然有着很强的影响力。总而言之，晚清时期的外蒙古，已然成为了悬在中国北方的“火药桶”。
清末民初的外蒙古僧侣
面对蒙古社会的惨淡现状，以贡桑诺尔布（贡王）等为首的“开明派”蒙古王公们，提出了诸多颇具亮点的变革主张。不过，与这些跃跃欲试的内蒙古王公相比，外蒙古各阶层的态度均颇为冷淡（拓展阅读：一文概述：近代历史风暴中的蒙古族王公们）。
自乾隆朝以后，外蒙古地区分别由三位将军和大臣管辖，各个地区的“新政”，主要由当地将军或大臣负责办理。其中：
1）科布多和喀尔喀“西二盟”地区的“新政”
坦诚说，这两个地区实施的“新政”，自始至终都没有取得什么亮眼的成绩。
先看科布多地区的“新政”。1902年1月，科布多参赞大臣瑞洵提出了练兵、垦田、畜牧等“新政举措”，但收效甚微。截止至1903年12月，精疲力竭的他不得不以“经费难筹，前议练兵、畜牧各事宜”为由，“拟请停办（新政）”。如果非要说两年“改革”的“闪光点”，恐怕只有将原“稽查俄商局”更名为“洋务局”了。
清政府宣布预备立宪（1906）后，当地的新政终于所进展。1907年，科布多编练马队和炮队，并设立了巡警机构。次年春，官方着手筹办学堂、发展屯垦、添设巡防队等事宜。
骑马的科布多当地官员
再看看喀尔喀“西二盟”地区。1902年12月，乌里雅苏台城设立中俄通商事务局。1907年6月，乌里雅苏台参赞大臣奎顺向清廷汇报称，已经“抽选绿营换防兵作为巡警，整顿烟捐，藉充经费”。
1910年2月，乌里雅苏台将军堃岫向清廷汇报了“新政”计划，其要点是：
不过，乌里雅苏台将军的奏折，并未在第一时间得到摄政王载沣的照准，只是得到了“批转核议”的反馈。
乌里雅苏台将军府遗址（蒙古国扎布汗省官网）
2）喀尔喀“东二盟”的“新政”（上）
与前两个地区相比，喀尔喀“东二盟”的新政内容更为丰富。不过，提及当地新政，可以分为“三多就任库伦办事大臣前后”两个时期展开讨论。
三多任职以前，喀尔喀“东二盟”的新政进展，只是比前两个地区稍强而已。
1）经济开发
前面提到，在当地蒙古王公的反对下，清政府与沙俄“蒙古金矿公司”合作的于1900年夏天全面终止。不过，沙俄方面并未就此离去，他们不仅在原地守候“等消息”，甚至还存在“偷挖金矿”的情况。
1903年，“蒙古金矿公司”负责人柯乐德专程北京，请求续办金矿。与此同时，乌里雅苏台将军连顺和库伦办事大臣丰开阿联名向清廷提议“让柯乐德继续开办金矿”，很快得到了批准。于是，二人共同议订了新的“开采金矿章程”，并对外强调此举是“始终系为中国办事”。
但没过多久，沙俄方面就擅自更换了“蒙古金矿公司”的负责人，柯乐德“离职”并返回俄国。对此，清廷一度向沙俄方面提出“严正抗议”，金矿项目再度陷入僵局。
明末清初的库伦
1906年，柯乐德返回外蒙。时任库伦办事大臣延祉与柯乐德重新拟定了开采金矿的章程。章程规定：
截止至1911年，“东二盟”共有金矿6所，俄华工人合计近万人，是当时清廷利用外资兴办的最大金矿开采产业。在1906—1910的5年间，清廷中央所得黄金，折合成白银合计46万多两，金矿所在的蒙旗收入10万余两，不仅在一定程度上缓解了清廷的财政压力，对当地也有所裨益。
库伦郊外的喇嘛
2）土地开发
坦诚说，这一阶段的农业发展，一直处于原地踏步的状态。1904年3月，库伦办事大臣德麟拟设清垦局，对当地的垦务实行统一管理，但两盟的蒙古王公们，态度都颇为冷淡。1907年1月，库伦办事大臣延祉上奏朝廷，认为当地不适宜农耕，“只有修建铁路、开采金矿、煤矿较为利多弊少”。
3）教育和卫生方面
1908年9月，库伦（即乌兰巴托）设立了一所蒙养学堂，招收了40名学生，学习满、蒙、汉语言文字。1909年6月，库伦设立了牛痘局，聘请一名沙俄医生为民众接种牛痘疫苗并诊治其他疾病、另外，库伦还设立了戒烟公所，帮“瘾君子”们戒烟。
4）军事与交通方面
1905年7月，库伦办事大臣朴寿开始筹划“添练新军”，并建立了一支77人的巡警队伍，负责库伦城的治安。1907年，清廷决定在京张铁路完工后，继续向北延伸至库伦及恰克图——不过，这只是个计划而已。1909年，库伦有了华人设立的现代化邮局。
位于库伦的中式牌楼
3）喀尔喀“东二盟”的“新政”（下）
1909年11月，库伦办事大臣延祉因病离职，时任归化城副都统三多（1871—1940）接任库伦办事大臣。三多是杭州驻防蒙古正白旗籍人，能诗文，善书法，曾任杭州知府，长期在东南沿海和北京任职，具有比较开明的思想。
三多主政库伦时期，正是辛亥革命的前夜。他主政库伦的时间将近一年零九个月，其中着力推行新政的时间大约有一年半左右。尽管任职时间不长，但由于他的态度积极，东二盟的新政呈现出新变化。
三多（1871—1940）
其中，以下几个方面的“改革”，力度非常大：
1）军事和边防
设立兵备处和筹练新军，是三多新政中最引人注目的一项。在他上任之初，“东二盟”驻军为宣化马队一营，分驻库伦、恰克图和各处金矿，并同时承担着剿匪和维护治安等任务，兵力严重不足。
因此，在他上任不久，就招募内陆“朴实青年”105名，成立“巡防步队”，协助防守库伦。“巡防步队”归新设的库伦“营务处”统领，该队全年经费为10920两，当地的内陆商人每年捐银1万两，官方拨给公款920两。
由于宣化马队是旧式军队，人数不多且战斗力有限。再加上民兵性质的“巡防步队”，主要负责的是维护治安的工作，几乎不具备战斗力。因此三多认为，只有建立“新军”才可“固国防而安反侧”。因此，他请示清廷成立库伦兵备处，筹练新军。不久，清廷委派毕业于日本士官学校的唐在礼（1880—1964）为兵备处总办，协助三多筹办新军。
唐在礼（1880-1964）字挚夫、执夫，江苏上海人
1911年1月底，唐在礼到达库伦。原设立营务处裁并，原宣化营、巡防步队、东二盟军务和台站卡伦官兵的管理事宜，均由新设立的“兵备处”统筹管理。另外，三多请示清廷，将本应上交的金矿税19万多两“充作练兵经费”，很快得到了批准。
到了1911年6月，库伦新军已初具规模。新军包括马队和机关炮营两部分，其中马队合计二队，从两盟中征募；机关炮营二队，一队招收在库伦的内陆青年，一队招收绥远八旗兵。
另外，在了解到“库伦所属东西各卡伦，兵则老弱”的现状后，他认为驻兵“可暂难久”，移民才是一劳永逸之计。因此，他建议当地“新军”官兵退伍后，赴各卡伦附近屯田驻守。遗憾的是，由于外蒙局势的变化，“新军一兵未练”。
晚清的“新军”
2）商业与交通
三多率领官员们，在西库伦勘得一处合适地方“辟作市场”，并将当地的内陆商贩迁入其中。同时，他指定附近空地为牲畜交易市场。新市场的开辟，对当地的商业的发展提供了不小的便利。
在三多的要求下，清廷拨给一些汽车从事北京与库伦之间的运输，在一定程度上方便了外蒙古与内陆的贸易往来。另外，他还在设立库伦驻京文报局，保证了库伦与北京之间公文的及时传递。
3）教育与卫生
为了培养专业的翻译人才，三多从库伦蒙养学堂挑选了6名学生，送入沙俄领事馆所设的学校学习俄文，并在库伦和恰克图分别设立了简易识字学塾，进行业余识字教育。
另外，他将已停办的牛痘局“升级”为卫生局，在西库伦地方添设卫生分局，并将禁烟公所并入其中，由医生向“瘾君子”们发放戒烟药，“治疗烟瘾”。他还下令强制关闭了库伦城内的“烟间”，焚毁烟具，责成两盟各旗切实查禁鸦片，查处偷运鸦片入境的不法商人，并向他们抽收重税，旨在“全面禁烟”。
从张家口出发前往库伦
4）其他
另外，他还进行了东二盟的户数统计、年收入支出的统计工作，并试编了1911年财政预算，在库伦和恰克图成立审判厅和检查厅，建立新式的司法机关。为了更好地处理库伦的外事工作，三多在库伦办事大臣衙门开辟了“交涉科”，由外务部派来的官员处理对外交涉事务。
他还要求沙毕衙门（主管喇嘛教事务）汇报每年摊派的支销账目，对喇嘛教寺院苛敛蒙古民众的行为，予以了严格限制。
拓展阅读：
位于库伦的“白塔”
总的来说，三多在库伦的新政措施，激起了当地上层阶级尤其是宗教势力的仇恨。
1911年7月，沙俄政府通过外交途径，横加干涉外蒙古新政。面对对方咄咄逼人的态势，清廷被迫向沙俄承诺“缓办外蒙古新政”。同年11月，库伦兵备处奉令裁撤。七天以后，哲布尊丹巴集团宣布外蒙古“独立”（拓展阅读：一文综述：外蒙古独立的前世今生）。
外蒙古宣布“独立”后，三多等官员由哥萨克骑兵等押解出境，先逃至恰克图，后偷乘火车逃至奉天（沈阳），后来又辗转至天津，做起来两耳不闻窗外事的“寓公”。1912年，三多来到沈阳，负责管理沈阳故宫和“关外三陵”。“满洲国”时期，他去往“新京”（即长春），担任“电气株式会社”总裁一职。1940年，三多在长春去世，终年六十九岁。
外蒙古王公
最后放个与三多有关的“小彩蛋”——他是个“重度”《红楼梦》爱好者，在日本还流传着名为“三六桥（三多字六桥）版《石头记》”。这一版本的梗概大致是——湘云和宝玉结了婚（但没有提及黛玉），宝钗死于难产，探春远嫁给外藩，妙玉堕落于风尘，王熙凤被休，宝玉后来入狱，小红和贾芸结婚了并探监宝玉，似乎“比较符合原著精髓”。
拓展阅读：
清朝驻库伦办事大臣三的办事衙门
坦诚说，清廷推行“新政”的动机，首当其冲是维护其有效统治。但不可否认的收，外蒙古“新政”的实施，客观上对当地社会和经济发展，起到了一定的促进作用。
就拿三多的“改革”来说，不仅开创了当地的近代采矿业和教育等行业的发展，也促进了蒙汉两族人民的交流。但是，他的“新政”措施，不可避免地加重了当地蒙古民众的负担，对于当时本就穷困潦倒的蒙古民众来说，可谓“压力山大”。比如：
外蒙古老照片
另外，这些新政措施招致了当地上层的强烈不满。他们认为，如果外蒙古“新政”持续推行，他们的政治经济利益将会受到严重损害。当然，对于“独立”而言，清朝政局的动荡远比“新政”具有更大的影响力。但不可否认的是，“新政”推行的放垦、练兵等改革措施，对其谋求独立的倾向起到了不小的“催化作用”。
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