关于加强财政专项资金管理的建议和思考 |
一、存在问题及成因 （一）缺乏统筹观念，依法理财观念淡薄。 随着经济发展，各部门争先创优意识增强，争需各项目发展资金，近三年来财政预算内安排项目资金年均增长20%以上，2008年已近2.1亿元。再是有的部门夸大资金未到位的严重后果，财政压力巨大。目前各级政府要求地方配套资金众多，各种法规或政策考核都要求一定比例，据不完全统计，按各种比例汇总甚至占到120-140%。最后是目前专项资金一般由部门（单位）管理，主观上认为到单位的钱都是“自己的钱”，自己爱怎么用就怎么用。客观上由于公用经费定额可能不够合理，只有一个综合定额，同时定额相对偏低，人均11500元-22400左右，扣除包干通讯费、部分差旅费包干等有关项目外人均只有7000-9000元。一方面单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，提高各方面待遇，而较少考虑如何合理安排支出，发挥资金支出经济效益和社会效益，另一方面经常性经费预算与支出需求的突出矛盾，也不得不将部分经常性经费以项目管理费名义在项目资金中列支。 （二）预算管理粗放，机制制度不健全。 1、专项资金预算编制缺乏科学合理的项目论证。一是部门项目预算申请不严肃。如：2008年区直部门（单位）全面实施部门预算，单位在编制“一上”表时，据统计，2007年项目支出实际预算内安排1.8亿元，2008年度单位上报项目预算5亿多元，财政实际下达2.07亿元。一些部门仅为了向上争取项目，故意提高概预算，上报专项经费预算时也不严格审核，随意虚报，以期用专项资金弥补日常经费不足。单位申请数远远超过财力，部门预算成了要钱预算。二是项目预算申报失控。有的部门可通过所属投资公司直接融资，项目资金安排不受财政限制，导致投资规模失控，财政支出急剧膨胀，表现在投资项目安排与地方财力相脱节。三是财政项目分口管理难以综合平衡。目前对社保、卫生等项目都实行分科室管理，难以按社会发展要求在上述分口项目之间进行论证和综合平衡，在全区社会发展的角度看，就难以统筹各项目建设。另外对于各单位取得的预算外收入和部分政府性基金，目前规定是应全额上缴财政专户，按行政性收费一定比例集中后纳入综合预算，使用时由财政根据实际需要再予拨付。但拨付的资金不作为专项资金管理，而是首先弥补行政事业经费不足，由用款单位自行决定开支。这种财政供给政策，使得专项资金预算编制时主观性强，一方面一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。 （三）项目申报、实施管理不规范。 一是单位在项目申报时，不按轻重急次一股脑儿申报，有的实际为同一个项目，却有好几个项目名称，或今年以这个名称申报，明年换一个名称；二是项目申报缺乏前瞻性，有的年初没有纳入，到年终由于急需再申报，导致财政预算追加项目众多。三是有些单位不顾实际情况，未批准时即上项目，导致财政骑上马背任马跑。有些单位资金一到手，随意应付一下，就将项目任意下马或将项目实施时间拖得很长。四是在一些项目中形成的国有资产不纳入单位管理，造成一些国有资产无形流失。 （四）会计核算不规范。 1、专项资金界限不清。专项资金是财政分配用于专项事业的资金，是公共支出的重要组成部分。但在实际操作中，究竟哪些资金属于专项，应纳入专项资金管理和核算的尚不明确。因而，由于对专项资金不同的界定，在管理和核算的口径上存在着较大的差异。在相关会计科目归类上易产生重叠、混乱、不统一。主要突出表现。一是部分单位常将预算口径的如卫生事业费、民政事业费等作为专项资金核算，与单位的正常性经费未能区分；二是未将专项资金实行分类管理、分类核算，预算内外拨款未区分所拨款项的专项资金具体内容，导致将绝大部分专项资金纳入正常性经费核算；三是部分上级部门以奖代补的专项资金常作为上级补助收入、其它收入或往来核算；四是行政单位会计制度中的项目支出和专项支出，事业单位会计制度中事业支出的下级科目项目支出和专款支出未能科学界定，在实际操作中常导致项目支出核算混乱。 2、项目资金收支核算混乱，难以规范。目前在实际操作中，各地均存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上造成严重脱节的问题。一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费。二是由于资金来源一时难以到位，有的甚至跨好几年度，项目完工结算后才到位，项目经费只有支出，导致项目经费红字，甚至难以正常结转。三是自筹资金部分（包括地方财政配套和单位自筹）不到位，单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续。由于大部分项目都要求地方财政配套，但由于地方财力的限制，只好通过“洗钱”的办法解决，导致财政收支失实。四是项目立项后，款项也已到位，但由于部分是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最后将这部分资金移用到其它项目或转入单位的其它收入。五项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续。六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产，政府财政部门和具体管理部门脱节。这些预算与执行的严重脱节现象都给专项资金规范核算带来异常困难，也极大的削弱了预算编制的控制作用。 （五）财务管理不规范，资金使用违规现象较多。 1、资金账户分散，部分资金被闲置。一是专项资金在部分业务科室分口管理，单独设立银行账户，造成资金分散，利用率不高。二是专项资金下拨渠道和环节众多。有的沉淀在各主管部门，有的沉淀在各具体单位。 2、项目实施单位缺乏项目资金的具体管理办法，造成专项资金的挪用，抽逃、挤占。一是各单位之间奖金、福利差距悬殊，预算难以满足经常性经费，造成待遇的非理性化，使人员支出挤压公用经费，公用经费挤压专项经费。二是利用成立人财务不独立的投资公司、技协、学会、培训中心等收取项目实施或管理费等。三是下级单位或部门之间以各项活动名义争取项目资金，逃避预算控制。 （六）财政监督不及时，力度不够。 一是专项资金分配时缺乏社会监督。二是缺乏项目资金绩效评价反馈体系。没有完整地建立绩效监督机制，使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障，造成财政管理上只管拨款，不问效果，部门和单位只管要钱，不讲求效益的状况，也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。三是财政支出监督滞后，支出监督的方式方法落后。突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。四是对责任单位和相关责任人处理缺乏应有力度。对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是以前年度发生的违规事项，目前还只是要求违规单位“下不为例”，而没有相应的解决办法和措施，使得监督往往流于形式，缺乏应有的力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，使管理手段相对弱化，导致财政资金使用效益低下。 专项资金管理中存在的问题和遇到的困难实质上是地方财力供求的矛盾，其表现为经济发展和制度管理滞后的矛盾。要解决这些困难和问题，关键应以科学发展观和政绩观为指引，构建统筹和谐强有力的资金运作体系和透明高效制度化的财政监管体系。 （一）转变观念，提高认识，加强依法理财。首先从加强党的执政能力建设，贯彻落实“三个代表”重要思想和提高财政管理能力的高度认识加强财政专项资金管理的重大意义，树立正确的科学发展观和政绩观。再是要统筹处理好当前发展和长远发展的关系，经济和社会发展的关系，做好理财用财文章，优化财政支出结构和内容。然后以财政违法行为处罚条例的宣传为契机，转变专项资金的管理观念，提高对加强财政专项资金管理重要性的认识。 （二）深化财政改革，完善专项资金有效管理机制。 1、建立完善专项资金管理制度。在宏观层次上建立完善专项资金管理制度，主要是从项目申报、立项分类管理、可行性评价、项目预算、资金管理、项目实施、监督各环节入手规范操作程序和标准；另外是在各项目层次上建立各项目资金的具体管理办法，明确各相关单位职责和资金的使用范围。 2、建立完善有效管理的机制。一是建立扬优汰劣资金导向机制，充分发挥财政性资金的导向作用。其核心是推行项目社会化评审。首先单位在编制专项资金预算时要理清思路、精心组织。全面了解、掌握上级或当地政府的工作要求，结合单位长远发展规划，拟定下一年度本部门（单位）的工作思路、目标和工作计划，对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核，要做到稳妥可靠，体现实际需要，又要考虑财力可能，按照轻重缓急进行排序，优先安排急需可行的项目。同时，项目实施单位要提出专项资金的使用计划、方向、重点、目标及管理办法。再是成立项目评审委员会，由人大、政协、财政、审计、项目申报部门和其他专家学者型专业人员组成的项目评审委员会，对申请项目的可行性论证和综合效益进行严格审核、筛选。最后是建立专项资金项目库，规范专项资金项目管理。将通过审核的项目纳入项目库管理。根据各专项在履行政府职能方面的轻重缓急程度进行先后排序，为预算部门提供依据。最后由预算部门对用款单位专项资金申请进行严格审核，结合财力情况进行预算安排或追加。二是建立资金使用的奖惩机制。完善相应的激励与约束机制，鼓励用款单位管好用好专项资金。对绩效明显的，节约资金的单位可给予奖励，对挤占挪用专项资金或达不到绩效要求或未开展的专项，应采取相应的处罚措施。首先是科学编制和合理细化专项资金预算，硬化预算约束，拓宽专项资金管理方法。细化和硬化预算编制是深化部门预算改革的方向和关键所在。细化预算，使预算支出落实到每一个项目，对专项资金实行项目库管理的基础上，要对原有专项资金使用情况加以分析和利用，合理确定同类用款单位或同类项目的支出标准，作为预算编制的参考；同时要有效控制或尽量减少专项资金中差旅费、交通费等公用支出和人员支出的比重，使专项资金预算能够反映资金的最终用途及结构。其次要积极拓宽管理方式，如对一些专项资金可以实行项目合同管理方法。具体做法是：在预算支出时，由财政部门与专项资金使用单位签订专项资金使用合同。合同中不仅应在政策上明确财政支出目标，也应预测资金使用效益最终结果，同时还应包括资金投入、产出和实施效率等要求，为有效利用专项资金，建立起各方都能有效负责的管理机制。最后要建立专项资金效绩评价分析制度，有效开展效绩评价。目前关键是建立科学合理的绩效评价的指标体系，积累相应的有关数据，也为项目申报审核提供科学依据。 （三）依法理财，严格预算法和各项专项资金管理办法的执行。 针对目前专项资金预算指标没有细化、公用经费定额不够合理、定额偏低、历年专项结余留归单位使用、一些单位为提高福利而挤占经常性公用经费、日常公用支出挤占专项资金的实际问题。财政部门应从以下方面加强管理： 1.对专项资金分类管理，有效提高资金使用效率。将专项资金分为两类，第一类是重点专项，属入项目库专项，此类专项可统一开户，集中核算，要求严格做到专款专用，并进行全面的绩效跟踪问效。第二类为一般性专项，如工作经费等，可放宽列支范围，并入正常的基本账套核算。 2、落实专项资金的综合预算。一是应将非税收入、政府性基金、上级补助收入等资金均纳入综合预算，这样更有利于统筹安排财政性资金；二是安排预算时应考虑上年专项结余。分清发生年末专项结余的实际情况，按照有关财经法规，按程序报批后及时进行账务处理。 3、控制人员支出增长过快势头，控制专项资金的使用范围。首先是应控制单位各种自立名目的各项补贴、津贴、福利和奖金，保证人员支出的刚性增长，根据财力情况，逐步提高公用经费定额标准。其次应进一步加强与财政部门相关处室的联系，掌握专项资金实施的真实意图，了解各单位的工作业务特点，明确重点专项资金的情况。可按项目特点，提取适当比例的项目管理费和前期费用纳入单位的基本预算范围。在此基础上，加大专项资金的支付审核监督力度，制止不合理的非项目经费的挤占和挪用，更加准确、真实地反映专项资金的使用方向和使用效果。 4、加快国库集中支付改革，转变专项资金管理的方式方法。从长远来看，国库集中支付模式是深化财政改革、预防腐败和提高财政专项资金的使用效益的重要措施和手段。一是可实现项目资金的集中核算，正确反映项目资金的使用情况，为项目实施提供准确的会计信息。二是通过改变国库资金拨付环节，实现财政专项资金直达用款单位和供货商，减少库外闲置资金，资金流程上将更加合理有效。三是通过完善专项资金的预算指标和用款计划审核，实现项目预算和执行、监督的内在统一。四是有利于财政内部建立科学的岗位分工和职责牵制制度，规范财政管理行为。 （四）加强会计人员培训，规范会计核算，提高专项资金管理水平。 要加强单位财务审批人和会计人员专项资金管理的培训，尤其是加强专项资金核算要求的培训。规范专项资金核算一是应分类核算。应根据项目资金的类型和财政管理的要求确定核算项目及其内容。对于建设性项目应适用基本建设会计制度并单独核算，并应将大额的专项装修费用、水利、建设等部门的一些基础设施建设纳入。对于特定的经常性的项目可在事业支出或经费支出的下级科目项目支出中归类，不反映其收入来源。对于发展性项目行政单位应在拨入专项经费和专项支出反映，事业单位应在拨入专款和专款支出、拨出专款反映，单独核算其收支。年初建账时按财政预算部门提供的预算批复设立核算项目，以正本清源。二是按项目支出的性质和内容设立目级支出科目，不宜完全套用基本支出的目级科目，对项目收入应按来源反映（包括以奖代补资金），不能只反映一个总数。三是对项目前期经费应先挂账反映，项目批准后再转入项目支出，未能批准的应转入基本支出。四是对项目支出已发生但正式的项目资金未到位时，表明占用了经常性经费，这时应要求单位办理经常性经费调入项目经费手续，项目资金到位后，再办理调出手续。五是严格区分拨出专款、和专款支出，防止以拨列支。六是对项目完工后的专项结余应要求上交财政，或经批准后转入经常性结余留用。 （五）加强财政监督，强化专项资金监督检查。一是扩大财政资金支出的监督管理范围应包括预算内拨款、非税收入等。二是延伸监督单位的范围。不仅要包括有财政拨款的行政事业单位，还应包括有专项资金的人财物不独立的各类投资公司、技协、学会、培训中心等。三是坚持部门业务管理权、财政的资金管理权、人大审批监督权三权结合、协调，试行专项资金的绩效评价，加大专项资金的审计力度，完善政府考核体制。四是结合国库集中支付改革，实行事前、事中、事后监督，把重心转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节、多形式的监督。结合专项资金的绩效评价，在财政内部建立专门监督机构的检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合、与预算编制部门相互协调的财政监督机制，使对专项资金的监督贯穿于财政活动的全领域、全过程。 |
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