瑞士、美国、加拿大养老服务业考察报告

为借鉴国外养老服务业的经验做法,以更好地推进江苏社会养老服体系建设,今年5月下旬,我随省领导对瑞士、美国、加拿大三国的养老服务业进行了为期10天的考察。其间,我们对三国不同类型的养老机构进行了走访,并与三国老年问题研究专家、养老机构管理人员、政府官员和社会养老团体进行了广泛深入的交流,收集并分析了相关资料。瑞、美、加三国养老服务的做法和经验,对于江苏省构建更加完善的社会养老服务体系具有一定的借鉴意义。

瑞、美、加养老服务业的显著特点
    养老模式多样化。瑞士、美国、加拿大是世界上较早进入老龄化社会的国家,其养老政策、保险制度等趋于完善,资源配置较为合理,养老模式呈现多样化特点。
    一是托养式——机构养老模式。根据身体健康状态、生活自理程度及社会交往能力,老年人被分为自理型、半自理型和完全不能自理型三类。不同类型的老年人入住不同的养老机构,与之对应的主要有养老院、护理院和临终关怀机构等。这些养老机构既有政府主办示范性的,也有企业、社会组织、个人出资兴办的营利性或非营利性的。在瑞士,大约25%的老年人选择机构养老,而在美国和加拿大,这一比例大约为20%。
    二是会员式——社区互助模式。美国波士顿的比肯希尔(Beacon Hill)社区,采取的就是社区联盟会员制养老形式,即在社区范围内,老年人缴纳一定的费用成为会员,就能得到社区提供的各种服务和照料。比肯希尔社区共有60周岁以上老人2000多位,其中385人入会,成为养老联盟成员。这一联盟由老人们自我经营,是一种有别于社会服务机构养老的互助形式的养老服务。
    三是援助式——居家养老模式。据美国退休人协会(AARP)的调查,90%的老年人希望留在自己的家中养老。各类居家养老服务机构为老年人提供居家养老所需的生活照料、医疗护理、精神文化交流等服务。美国加州现在大约有7800个拥有执照的生活援助社区(PCFEs),可以为超过17万人的老年人提供服务。加利福尼亚生活协会为老人提供的服务包括整理花园、修理栅栏和窗户、递送生活用品及载送老人到银行、陪同散步等。
    养老投入多元化。在瑞、美、加三国,政府、企业、社会组织把养老服务作为应当承担的社会责任,形成了多元化投入的格局。目前,这些国家的养老服务机构主要有三类:
    一是政府主办的示范性养老机构。瑞士卢塞恩市只有40多万人口,而由政府主办的中小型养老机构就达到110家。美国政府主办的养老机构约占养老机构总数的7%,主要解决由政府负责兜底的无子女老人的养老问题。
    二是营利性私立养老机构。在美国和加拿大的养老服务业中,起主导作用的是社会投资的养老产业。美国营利性私立养老服务机构占比高达66%,并成为服务业的一大产业。例如,美国加州的SunRise Senior Living就是由养老投资公司主办的连锁养老机构,该公司在全美共投资建设了340个养老院。
    三是非营利性养老服务机构。这些非营利性养老机构约占养老机构总数的25%-30%,主要由慈善组织、社会公益组织(基金会)和个人兴办。美国和加拿大非营利组织的社会公益资产,已形成与公有、私有资产三足鼎立的格局,成为养老服务的重要资源和政府可依赖的服务主体。美国和加拿大政府鼓励成立非营利性质的养老机构,政府也参与投入。非营利养老机构自主运营,政府向其购买服务,并采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持。
    养老机构规范化。瑞、美、加三国养老服务机构建设、运营和服务都有专门的制度规范,特别是经过长期的经验积累,形成了比较完善的服务设施和服务技术标准,以及严格、科学的服务流程和专业监控。具体体现在:
    一是严格规范的管理制度。美国卫生部规定,包括养老服务机构在内的所有服务机构都要建立和实行标准化报告制度,其相关信息和评估结果将用于检测服务质量和老年人的满意度。全美长期照料服务检查信息中心负责服务质量检查监督方面的信息与服务。根据加州法案第22条,辖区内所有养老机构都要接受社会服务部的监管。
    二是高标准的服务质量。美、加两国养老服务领域的官员、专家和服务机构的管理者都十分强调养老服务的质量。加拿大多伦多市有专门的评估团队对入住老人进行评估报告,评估和老人的支出是联系在一起的,养老机构根据报告为每个老人制订详细的护理计划。设施之间也进行服务质量的比较,设立互相监督机制,以便确定服务是否到位。
    三是宜居幽雅的设施环境。瑞、美、加许多养老机构以花园式、酒店式的设计,为入住老年人提供了一流的居住环境和康复条件。美国加州的Sunsise养老院装饰高雅、景观优美。一位入住老人的家人告诉我们:“‘布莱顿花园’给了老人一种高品质的生活,而这是我们无法给他的。”
    养老护理专业化。在瑞、美、加三国,政府及卫生行政机构非常重视老年护理服务,不仅投入了大量的经费,还建立了完善的服务网络。
    一是尖端的老年医疗护理机构。加拿大多伦多市巴耶克瑞斯特养老服务中心始建于1918年,是北美最大的由政府主办的,集老年学研究、老年康复、老年医学研究、养老于一体的养老机构,同时也是世界著名的关注减轻老龄疾病和损伤中心。其急症转移治疗部的专业团队能全天候24小时为65岁以上老人提供高度专业化的医疗服务支持,在老年人护理服务、紧急护理单元等方面获得了政府的嘉奖。
    二是严格的养老护理职业准入制度。瑞、美、加三国全部实行养老护理人员和护工持证上岗。养老护理人员或护工需经过正规的职业培训和考试后才能取得执业证书,而这些人员的培训是养老机构日常工作的一部分。在瑞士,根据培训考核成绩,老年护理护士被分为五级,每一级别都有明确的工作能力划分。
    三是先进的管理模式和护理设备。瑞士养老护理普遍采用先进的EFQM(欧洲基金质量管理)模式,针对老年人的个性差异和不同需求,提供合适的护理设施和护理方式,通过评估、实施、再评估来保证优质的服务质量。在瑞、美、加三国,许多先进设施被用在各种护理服务中,如非自理老人的自动转移系统、特殊洗澡设施、专用便器等。
    精神慰藉人性化。在瑞、美、加三国,“以人为本”的理念渗透到了养老服务的各个领域,特别是在老年人精神慰藉方面。一是在服务设计上注重老年人的心理健康护理。巴耶克瑞斯特养老中心实行“一站式养老”,配有一定比例的专业心理咨询人员,通过对每个老人的状况进行评估,为他们设计个性化的心理护理方案,并提供24小时不间断的心理咨询和治疗服务。养老院还经常组织各类文化娱乐活动,帮助老年人排解孤独。二是在服务方式上充分考虑老年人的情感需要。美国加州的SunRise Senior Living推出“结伴生活”方案,将有相同背景或兴趣的老人搭配在一起,鼓励他们一起参加活动,帮助老年人较快地适应新的团体。另外,还为老年人的社交活动提供场所。三是在服务内容上体现对老年人的精神关爱。比肯希尔社区为会员提供周到的生活援助服务,94岁的BA就在社区找了一位愿意陪同他散步、天天打电话聊天的志愿者,还能不断收到志愿者寄来的节日礼物。

瑞、美、加养老服务业发展的启示和建议
    老年事业发展要与经济社会发展相同步。瑞、美、加三国现代化水平较高,建立了比较完善的社会养老服务体系。    目前,江苏省社会养老需求与老龄事业发展滞后的矛盾比较突出。江苏作为经济发达省份,具有较为坚实的物质基础,具备一定的学习、借鉴发达国家协同推进老年事业与经济社会发展成功经验的条件。此外,江苏省正处于又好又快推进“两个率先”的关键时期,社会养老服务是现代化指标体系中不可或缺的重要内容。各级党委、政府在大力实施民生幸福工程的过程中,应将老龄事业摆上重要议事日程,纳入经济社会统筹规划,促进老龄事业与经济社会协调发展。
    构建政府主导和社会参与相结合的养老服务体系。就美国非营利性养老服务机构而言,政府、社会组织、投资公司三者是“你中有我、我中有你”的相伴相生关系。机构建设由投资公司出资,部分服务项目由政府资助或购买,经营者是聘请的职业经理人,服务者是护理协会以及由他们安排的训练有素的专业护理员,家庭子女的责任则通过社会服务机构来实现。这种社会化的养老服务模式有利于资源整合。江苏省一方面要继续坚持政府主导,发挥公共财政的主渠道作用,加大公办养老设施建设的投入;另一方面要积极鼓励、扶持和加快推进非营利性养老机构的发展,努力调动社会力量参与养老机构建设的积极性。
    养老机构要与医疗康复机构相对接。加拿大政府在城市各个社区均建立了社区健康护理服务中心,大力发展家居养老和家居护理相结合的项目。多伦多市社区健康护理中心到老人家中提供营养和医疗护理、心理咨询、转介等各种服务。在我国,养老机构、医疗机构分属于民政系统和卫生系统,二者的发展都面临着困境:一方面,养老机构普遍缺乏医疗资源;另一方面医疗机构特别是三甲医院里人满为患,一些老年患者长期“押床”,一、二级医院却有不同程度的病床空置。目前,江苏省社区居家养老服务中心已达1.1万多个,与基层医疗机构(社区医院和乡村卫生所)的合作潜力亟待挖掘。为此,民政部门要切实加强与卫生行政部门的沟通协调,采取签约医生制等方式,提供居家养老医疗服务。在规模较大的养老机构设置标准医务室、配置全科医护人员,探索护理型养老机构与医疗机构实现资源与功能共享,积极支持有条件的医疗机构参与养老机构建设。还应立足省情、市情,积极培育发展集医疗、养老、科研于一体的大型养老机构,建立综合型的养老服务产业龙头。
    社会养老要与各项社会保险接轨。瑞士现行的社会养老保险制度由三大支柱构成,一是由国家对老年人、遗属和伤残人支付的基本养老金,二是职业养老保险基金,三是个人养老保险。加拿大、美国的社会保障法律制度也都很完善,将养老保险的覆盖范围从纳税人扩大到了非纳税人,实现了人人享有。就江苏省而言,当前要建立健全多层次的社会养老保险制度,妥善做好城镇居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险、新农保制度之间的衔接,建立完善社会救助制度,为城乡居民的社会养老服务提供基础保障。
    重视老年人的精神慰藉。江苏省现有的养老服务设施建设水平与瑞、美、加三国差距较大,而他们注重精神慰藉的做法也值得我们借鉴。在硬件建设方面,要建立覆盖城乡社区居家养老服务网络,全省各街道(乡镇)要建立集短期托养、日间照料、居家养老服务和文化教育等多种功能于一体的综合性社区居家养老服务中心。要加快养老服务机构建设,公办示范性养老机构要在本区域发挥标准化、规范化、专业化引领作用。农村敬老院要逐步向区域性养老服务中心转型,民办养老机构要在护理型服务中发挥主要作用。在加强老年人精神慰藉方面,既要探索建立社会化老年精神关爱服务机制,又要有针对老年人心理层面的关爱和服务介入,形成一套适合老年人特点、符合老年人需求的精神关爱专业理念和方法。(作者吴洪彪系江苏省民政厅厅长)            

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