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作者刘增合为暨南大学历史系近代中国研究中心教授
原文载《近代史研究》2017年第2期，注释从略
专题论文
左宗棠西征筹饷与清廷战时财政调控（一）
刘增合
同光年间左宗棠西征军饷问题久为学界关注，是观察晚清战时财政运作与各类因素相互制约的一个绝佳窗口。与咸丰初年之前传统酌拨制度、咸丰朝中后期咨商拨解制度、曾国藩东征时期“就地筹饷”制度相比，左宗棠西征时期，户部酌拨地位明显上升，省际咨商拨解、举借外款以及借拨外省库款夹杂其间，总理衙门与户部共同调控海防与塞防的争款纠葛，晚清战时财政供饷模式发展到一个新的阶段。立足于咸丰至光绪前期的长时段研究，俯瞰其间数十年战时财政制度嬗递之轨迹，可以对此前偏重西征举借外债本身的研究局限纠偏补正，进而近真再现晚清战时财政运转中环环相扣的关键链条。
一、 西征初期供饷与自我筹款的艰难
清代战时调拨军费，户部历来执行酌拨制度，由钦派高官坐收坐支，监督战时财政的运行。款项或拨自部库，或指令他省协济，统兵将帅并不亲自筹饷。道光中后期，反击英国入侵的鸦片战争以及咸丰初年在广西镇压太平军时，都是执行这样的酌拨制度。太平军占据南京后，清廷部库空虚，各省春秋拨册俱空，酌拨旧制难以维系，咸丰帝不得不令前线将帅直接实施咨商邻省协济军费、报部备案的新制度，户部在很大程度上“置身事外”。新制的运作其实并不顺利，曾国藩东征南京时期的军费只能参酌该制，重点却放在就地筹饷和隔省筹饷方面，户部在调拨军费方面地位并不突出。同治中叶以后，贫瘠的西北地区用兵频仍，军费难以自筹，部库依旧空虚，酌拨旧制更难以满足大规模战事需要。适时推行新的军费筹济制度成为重大现实问题，这对统兵大臣的考验十分严峻。
同治五年（1866）秋季，左宗棠膺任陕甘总督，负责镇压西北民族起义和新疆内乱。西北军饷供应是决定用兵成败的关键。历代用兵经验显示，“用东南之财赋，赡西北之甲兵”是治乱用财的根本。左氏受命之初即体会到这一军饷筹谋之道，获取充足军饷，是其首先关注和筹谋的大事。
左宗棠赴任之先，前任陕甘总督杨岳斌、陕西巡抚刘蓉负责征剿内乱，在军饷筹解方面，清廷执行的是“以内陆财赋供给西北靖乱”的酌拨方针。然而，各省解饷情形不容乐观。左氏膺任甘督后，清廷并未制定明确的供饷方案，一切由其自行筹划。同治五年十月底，他遵循咨商拨解新制，首先与闽、浙、粤三省督抚协商援助陕甘军饷，并很快确定各省份的协济数额；关于鄂、赣、豫三省承协数额，左氏决定于赴西北途中，当面与有关督臣协商后再行确定；至于苏、湘、川、鲁四省，左氏计划到陕后，亲自致函咨商这些省份的督抚，然后确定具体解款方案。江海关承担数额，左氏奏请由朝廷出面解决。清廷批准了左氏的筹饷方案，并旨催相关省份执行。
初期与供饷省份筹谋拨解顺利，左宗棠不禁流露得意和欣慰：“闽、浙、粤东诸上座，不待弟求乞，均愿助以重资，各自入告，感荷何已！平生从不敢乞人怜人，亦少怜之者，至是竟不求而自至，此事却较厚庵为胜。”咸同时期，督抚人脉资源多寡，实为影响军费筹济的重要因素，比如黔抚黎培敬曾慨叹自己与邻省疆臣“交好未孚，恐难相谅”，制约了黔省军饷的拨济。左氏措辞，既说明其人脉资源丰厚，也隐隐折射出骄志膨胀的心态，然而，口惠毕竟是表面，实惠则须等待来日。太平天国灭亡后，战区省份财力不可能短期内复元，江西等屡遭战火的省份，州县官衙短期内仍未遑修葺。所以，各省因财绌事繁，解饷并未及时。西安将军库克吉泰为了筹措军饷，时时致函各处，急如星火且苦口婆心，大致能够反映西北前线严重缺饷的窘困局面。为应付饷绌局面，左宗棠令上海采运局道员胡光墉临时举借洋款120万两，数月后，又续借洋款200万两，均以海关税作为抵押，这成为紧急军饷用款的主要来源。
同治七年（1868）夏季，左宗棠奏请筹划西征饷需供应方案，初步收获是户部拟于各海关洋税项下指拨100万两。然而，这笔海关税十二月方能起解，能否得到足额筹解尚不可知，尽快筹划陕甘军饷供给方案成为一项急务。左氏奏请在各海关和各省厘金项下，每年拨解400万两。户部指拨方案体现在十月初八日的上谕中，基本来源是江苏等东南七省的厘金收入，西征大军分享东部省份厘金，早先就遭到东部诸侯的反对。因而，时至同治七年严冬，左军得饷依然甚少。户部指拨的海关税100万两，左氏数月后仅收到23万两。如此看来，纸上指拨较多，实际所得极少，这是西征初期遇到的最大难题。
各省实际解款难尽人意，户部库存亦难独力承当。内务府不断侵占户部存储，内廷支出成为大项。管理户部大臣翁心存、倭仁等针对内务府拨款欲望愈来愈大的现实，不断向清廷“顶奏抗辩”，抗议内务府屡屡要求提拨部库银两，提醒其必须注意撙节财用；户部尚书董恂时时陈诉部库空虚，显示出部库脆弱不支的局面。问题是户部针对“西饷”的指拨虚实兼具，甚至存在将陕甘用兵之饷与历朝常年协饷彼此牵混的失误。左宗棠极为不满，指责户部拨饷存在严重失误。同治八年（1869）一月，他将由其负责支发军饷的部队需饷单独计算，大致每年需款460万两，奏请单列“西征实饷”科目，与各省常年拨解陕甘协饷区别开来。户部研究后，拒绝承认混淆指拨饷需的指责，该部也担心左氏强行划分协饷类别，有可能导致彼此款目难以通融，因而否决了“西征实饷”这一解饷科目。户部这次指拨的陕甘常年饷需和西征军饷账面上每年达到810余万两。账面数额虽高，各省关实际协济却悭吝不前，淮军统帅李鸿章甚至授意苏抚李瀚章延缓解送西饷，他宽慰其兄道：“（苏省协解西饷）即不如额，年终比较，至重不过议处，何至因此去官？况已声叙在前耶？”袁保恒担任西征粮台大臣后，甚至为户部筹划改进酌拨方案，亲自“承担”起户部拨解的职责。总体上看，各省解到实银仅为应解款额的1/3，远远不敷支用。
问题似乎出现在各省关协济西饷的积极性方面，左宗棠却认为户部指拨方案不够公平，并未深究各省的问题。同治八年五月，左氏奏报户部指拨方案存在如下弊端：第一，各省有意混淆陕甘兵饷与陕甘常年协饷，故意选择其中一端，敷衍解款，户部对此并未深究；第二，户部对东部省份的协济存在偏袒，总体上厚于淮军而薄于楚军。左氏掌握了这方面的大量证据，约略而论即楚军享用洋税，淮军则使用厘税，“楚军所得，不及淮军三分之一也”，这种偏向，户部并“未深探其底蕴”；第三，山西河东盐课每年正、杂各款高达100万两，承担西饷52万两，但积欠累累，户部作为监管者，似有诿卸责任的嫌疑。清廷接到此折后比较重视，户部对各省解款的实况重新调查，认定西饷解款成效确实不彰，仅能达到7%的完饷率。宝鋆执掌的户部不得不提出：如有玩视解饷、欠解最多者，陕甘总督可以指名严参。清廷专门传谕各有关督抚落实。这一惩儆措施，在各省疆臣或有程度不同的体认，但欠解并未中止，各省解饷仍旧迟速不一。
谕旨所谓指名严参政策，其实并未被左氏、西征粮台大臣轻易采用。袁保恒、左宗棠认为上谕这种授权不可随意使用，袁解释说：“未肯指参者，诚以疆臣首重和衷，纵令遵旨严参，而疆臣或生芥蒂，仍将坚持成见，不肯加增，一奏塞责，究于军饷无裨。且臣按月开单咨部，欠解多寡数目俱在，以部臣所不能呼之使应者，又岂恤疆臣之纠劾？”言下之意，纠参失职行为应该是部臣的职责。西征臣僚偶尔指责某省欠解，亦非轻易将该省藩司指名纠参，基于疆臣关系融洽考虑的行事规则，被多数疆臣所认可，管理户部大臣阎敬铭事后亦对统兵将帅与疆臣这种处事原则给予相当体谅。
时人尝言，“天下事，运之以才力，而成之以财力；若财力不裕，则才力虽宏无所用之”。西饷困窘之时，左宗棠与粮台大臣袁保恒也曾尝试自筹军饷，虽成效欠佳，但反映了西征军饷苦心自筹的一面，这是与西征供饷新制密切相关的一个关键环节，不可忽视。
自筹首策为自行组织轮运淮盐筹饷，即在淮盐运销体制下，使用福州船政局制造的轮船自己运输两淮食盐，以降低运输成本，减轻售价，扩大销路，藉此筹措饷需，左氏建议精于经营的道员胡光墉进行筹划。这一自行运销淮盐的关键，户部允准与否尚在其次，更重要的是能否取得淮盐督销高官的强力支持。淮盐为历任江督专政，左氏这一筹策显然受制于人。曾国藩督江期间，曾、左关系不睦，此策实难有拓展的空间，左氏也担心东南各省不予配合，“惟事属东南各疆臣主持，不能保其各无意见，且与现在行盐商人已办之盐颇有窒碍，必多方造作语言，以相摇惑。疆臣不尽透彻根底意见，外加以阻挠，殊恐难睹成效”。鉴于东南各省督抚可能作梗，此议迟迟不敢上奏。
自筹次策是筹划推行各省盐斤加价。盐务筹饷是咸同时期统兵大臣并不陌生的方策，同治九年（1870）七月，袁保恒向清廷建议通过盐斤加价筹饷，每斤4文，每年可收入400万两。户部咨催各有关省份督抚研究答复，曾国藩、丁宝桢等上疏反对，“各处覆函，均有难辞，恐成画饼”，此议未能推行。左宗棠一开始对此寄予期望，认为“盐斤加价一节，较无著协款最有实济，筱坞所见诚卓。拟请其通盘筹划，拟稿见示，以便具疏”。袁保恒对盐斤加价筹饷甚有研究，曾屡屡向清廷或督抚大员提出这类建议，包括光绪初年的豫省赈灾筹款，他亦建言此策。因有袁氏极力筹划，左氏虽感觉盐斤加价阻力不小，但仍认为或有实施可能。
然而，得到浙省巡抚杨昌濬的私函后，左氏借加价筹饷的主意稍见动摇。杨昌濬对浙盐、淮盐利弊尤为熟稔，他向左宗棠透露：“浙之引地多沦于淮，若加增盐价，徒为淮岸之利；淮盐口岸又为川私所侵，如增淮价，则川私且将益畅，而淮商亦无利于此。”但是，袁保恒仍于同治十三年（1874）十二月郑重奏请盐斤加价。他认为，上次形势与目前不同，这次建议每斤食盐仅增加2文，并调整加价的地区范围，每年约收入300万两，命其名曰“西征加价”。该策终因有关省份从中作梗，不得不流产。其间，左氏也曾与川督骆秉章讨论开辟由川入陇的运盐河道，希望借川盐拓销陕甘两省来增加西饷。然而川督与川藩均不甚热心，此议不得不作罢。
自筹三策是左氏酝酿将湖南东征局改为西征局，为西征大军筹饷。“改局”之策首倡于前任甘督杨岳斌和陕抚刘蓉，但被曾国藩阻止。左宗棠了解到，湘省东征局每年大约收入数十万两，此项收入可以弥补西饷之不足，于是“改局”愿望愈益强烈，趁着湘籍宿将陈湜回乡之机，他嘱托陈氏向湘省大吏游说，倡导改局事宜；左氏还专函委托湘省耆旧李仲云诸公筹划此事，力争玉成。湘抚王文韶得知左氏“改局”意图后，决定仅增加西征供饷的力度。后任湘抚追忆此事称：左宗棠“议改东征为西征，升任抚臣王文韶以湘省物力有限，勉强加收，无多裨益，请将应协甘饷银一万两，按月加解银一万两，遂罢改设西征之议”。王文韶专门致函左宗棠，解释湘省东征局厘金收入短绌详情，提出为西北增加解饷的建议。左氏接奉此函，亦不得不接受湘抚的安排。
其实，此处所谓“自筹”，与东部省份疆臣的“就地自筹饷源”有很大区别，左氏及其幕僚处心积虑的“自筹”，仍属于己方谋划筹饷，借助于清廷推行，或己方筹谋划策，委托他省代为落实的方式；绝不是在贫瘠的陕甘、新疆本地“就地自筹”，这是着眼西北地区贫瘠窘困的残酷现实迫不得已的举措。
咸丰初年至同光之际西征时期，清廷筹拨军费的战时财政制度可谓一变再变。从纵向来看，左氏西征筹饷新制，已经大大迥异于道咸之前户部酌拨旧制，亦区别于咸丰三年开始的咨商拨解新制，与后来两江总督曾国藩东征时期执行就地筹饷、隔省筹饷的做法亦有较大区别，其筹饷途径兼具上述新旧制度的各个方面，且具有自身的特点，即以户部酌拨、各省协济为主，兼有推行咨商拨解新制和大规模举借外债华款，并引入借拨外省库款。从西部疆臣筹济军饷方式上看，左宗棠西征与此前陕甘督抚杨岳斌、刘蓉等筹饷做法相比，亦有较多的迥异之处，左氏兼有而杨岳斌等人缺乏的是，洋款和华款资本的大规模介入以及适度借拨外省库款的尝试。二者关于自筹西饷的思路亦不甚相同。整体上看，左营军饷解送遭遇的麻烦，除了户部酌拨力度不大和各省协济军饷拖延滞后外，最严峻的考验应该是同治末年以降，来自沿海省份的海疆防务争款。清廷居间调融，各方屡陷窘困，这种困局几乎达十年之久。
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