清末国会请愿运动，是中国近代民主运动史上波澜壮阔的一页。它历时四年之久，波及中国23个省，前后动员全国数百万国民参与其中，间接或直接导致了清朝的灭亡。但由于这场运动一直将速开国会与救亡联系在一起，以致这场运动的性质多被误解，如有些学者批评清末国会请愿运动是犯了“制度决定论”和“激进化”的毛病，不但不是中国社会之福，反而是中国社会之祸，使得本来就四分五裂的中国社会更加支离破碎，“其对国会理论的歪曲理解，应该要对近代中国民本的坍塌和民权的迷失而负责”。
其实，这样看待清末速开国会请愿运动是有违历史的。清末速开国会请愿运动固然有其局限性，但仍不失为一场具有伟大意义的民主运动，在速开国会背后隐藏的其实是制宪权之争，是“国民立宪”与“钦定立宪”的两条道路之争，是民主与专制之争。这从国会请愿运动的诉求和清政府的回应上，便可见一斑。
从杨度发起请愿运动说起
在立宪派人士中，最早倡议发起国会请愿运动的是湖南人杨度。杨度生于1875年，20岁中举人，是著名学者王 运的得意门生。王 闿运在《湘绮楼日记》中常称杨度为“杨贤子”。1894、1895年，杨度赴京参加甲午科、乙未科会试，虽均落第，但风云际会，适逢公车上书，有幸认识了后来声名显赫的梁启超、袁世凯、徐世昌等人。回湖南后，杨度又与蔡锷、刘揆一在长沙时务学堂听谭嗣同、熊希龄、唐才常、梁启超等维新志士讲课，成为维新人士一员。1902、1903年，杨度两次赴日本留学，入弘文学院学习，次年转入日本法政大学速成科，集中研究各国宪政，并成为当时中国留日学生中一位活跃人物，与孙中山革命党人和梁启超保皇党人都有交往，他的寓所有“湖南会馆”和“留日学生俱乐部”之称。1905年，他当选为中国留日学生总会干事长。杨度并不赞同孙中山的革命排满主张，而是主张君主立宪。1906年，他与梁启超在日本分别为清政府出洋考察宪政大臣捉刀起草报告，杨度写了《中国宪政大纲应吸收东西各国之所长》和《实行宪政程序》，梁启超写了《东西各国宪政之比较》，算是为清政府的预备立宪立下了汗马功劳。
1906年9月1日，清政府下诏宣布“仿行宪政”，但其后在预备立宪方面多无实质性举措。有鉴于此，杨度主张应走国民立宪道路，认为立宪不立宪，关键在国民努力不努力，争取不争取，“立宪之事，不可依赖政府，而惟侍吾民自任之。世界中无论何国之政府，未有愿立宪者，此不必希望，亦不必责怨。希望之与责怨，皆倚赖政府之性质也”。他还认为立宪的关键在于设立代表人民监督政府的议会，成立责任政府，“立宪国未有无国会者，有国会之国，又未有不为立宪国者”。于是，他将速开国会作为立宪的突破口。1907年年初，他的这一主张得到梁启超的赞同和支持，他们便开始一道在《新民丛报》《中国新报》《时报》等杂志上发起速开国会的宣传。
除了舆论宣传外，杨度还为速开国会进行组织活动，1907年2月成立政俗调查会，7月成立宪政讲习会，并在国内设立支部，推动国民立宪。9月25日，宪政讲习会选派代表熊范舆、沈钧儒、恒钧、雷光宇赴京，将有100余人签名的请愿书呈送都察院代奏，要求清政府“于一二年内即行开设民选议院”。
在这份请愿书中，他们虽然将速开国会与救亡图存联系在一起，在开头部分大谈只有速开国会，才能消除内忧外患，认为中国当前内忧外患的局面，“皆由于无民选议院所致耳”。但他们提出速开国会的具体理由和诉求，却完全根据的是近代西方的宪政理论。他们强调，速开国会的一个首要目标是要建立一个向国会负责的政府，“责任政府为立宪制度之精神”，“民选议院一日不立，则责任政府一日不成”；只有设立民选议院，才能达到让国会监督政府的目的，克服政府的各种弊端，确保各项宪政政策的落实。另外，他们指出，实行三权分立，开设国会以为立法机关，也为立宪之本原，各立宪国通行之制；只有速开国会，才能实现司法独立，使人民生命财产有所保护，社会秩序得以维持。
在国会与宪法的关系上，请愿书虽然没有明确反对钦定宪法，但也婉转表达了协定和民定宪法的愿望，表示一定要将开国会安排在宪法颁布之后，这是没有历史依据的。英国作为宪政母国，迄今尚无成文宪法；德国被称为钦定宪法的模范国，但召集议会则在宪法颁布之前；日本开设议会虽然在宪法成立之后，但这由日本的特殊历史和国情使然，并且，日本开设议院的决定亦实在宪法制定之先。他们强调，宪法作为国家根本法，其“运用之妙与保障之法，则全恃夫议会”。而在立宪派发表的宣传速开国会的文章中，他们明确表示国民应享有参与制定宪法的权利，指出“政府党之目的，在由政府制定宪法以左右国民；而吾辈之目的，在由国民规定宪法以左右政府”；只有国民享有协定宪法之权，“宪法乃为有效” 。
很明显，杨度发起速开国会请愿的初衷，是试图通过速开国会达到参政的目的，并由国会主导清末宪政改革，参与宪法的制定，建立英国式的议会君主立宪制度，改良政治，挽救国家危亡。这与清政府奉行的“大权统于朝廷”的自上而下的钦定宪政改革路线和巩固君权的目的，是格格不入、不可调和的。
1907年12月24日，清政府即发布上谕，重申1906年9月1日的预备立宪上谕精神，再次强调预备立宪的进展要视筹备情况及国民程度之高下而定，并由“朝廷主之”，且“大权统于朝廷”，并声明开设议院只是为采取舆论起见，召集议会及解散议会，均有定式，所议事件，亦均有权限，既非人人均有选举之权，也非人人可为议员，既非人人皆得言事，也非事事皆可参与；指责立宪派发起速开国会请愿运动“浮躁蒙昧、不晓事体”，“遇有内外政事，辄借口立宪，相率干预，一倡百和，肆意簧鼓，以讹传讹，浸寻日久，深恐谬说蜂起，淆乱黑白，下凌上替，纲纪荡然。宪政初基因之阻碍，治安大局转滋扰攘，立宪将更无期，自强之机，更复何望?”警告如有好事之徒纠集煽惑，“必宜从严惩办”。
由杨度发起的速开国会请愿运动，揭开了清末国民立宪与钦定立宪两条立宪道路之争和制宪权之争的序幕。这在随后立宪派与清政府的严重对立中，表现得淋漓尽致。
慈禧太后的妥协在各立宪派团体的组织和推动下，1908年的春夏，各省曾出现一波速开国会请愿的热潮。面对纷至沓来的请愿书，富有统治经验的慈禧太后并没有惊慌失措，而是沉着应对。虽然出于“帝党”与“后党”的历史恩怨，慈禧太后有些感情用事，于7月25日突发上谕，将参与国会请愿活动且与“帝党”有关联的法部主事陈景仁革职。稍后，又将康有为、梁启超领导的政闻社以非法组织加以取缔。但对国内立宪派，慈禧太后还是采取笼络政策，认识到参与请愿立宪的多为社会名流，他们“实与从前纯由少年志士所鼓吹者不同，若不从速将国会期限决定，人心一失，隐患愈深”，于是，对速开国会的要求还是做出了一些妥协。
为表达朝廷的立宪诚意，慈禧太后不但于6月间授意张之洞、袁世凯召集相关官员及归国留学生，就国会期限问题听取各界意见，而且加速预备立宪的相关立法进程，以满足立宪派的期望。1908年7月8日，发布上谕，将资政院拟订的资政院院章的头两章(总纲和选举)先行颁布，同时督促其余八章“着即迅速妥订，具奏请旨”。7月22日，批准颁布由宪政编查馆拟订的《各省谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》，并令各省督抚认真执行，“自奉到章程起，限一年内一律办齐”。8月27日，批准颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》和《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》四个重要文件，宣布召集国会以九年为限，以1908年为第一年，于1916年最后一年召集国会，并责令各级行政部门每隔6个月，向宪政编查馆汇报筹备进展情况，以示朝廷对预备立宪之重视。
然而，慈禧太后的所有这些让步和妥协，都是以不违背“大权统于朝廷、庶政公诸舆论”的钦定宪政改革路线为前提的。以谘议局来说，宪政编查馆在进呈章程的说明中虽然表示谘议局“即议院之先声”，但同时又强调谘议局并不具有西方地方议会地位，它仅仅是一个省级议事、表达民意的机构，既不得妨碍“国家统一之大权”，也不得妨碍政府权力，“议院攻击政府，但有言辞，并无实力，但有政府自行求退，议院并不能驱之使行”。同样，作为“预立上下议院之基础”的资政院，慈禧太后也未赋予其国会地位和权力，而是最大限度地将其定位为由皇帝控制的议事机构。《议院法要领》则进一步对议会的立法权和行政监督权做出明确限制，以确保君上大权不受动摇，规定“议院只有建议之权，并无行政之责，所有议决事件，应恭候钦定后，政府方得奉行”；“行政大臣，如有违法情事，议院只可指实弹劾。其用舍之权，仍操之君上。不得干预朝廷黜陟之权”。而《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》又从程序上确保清末立宪完全按照钦定路线执行，把与宪政有关的重要制度安排和立法，都放在国会召开之前落实，以釜底抽薪之法，从根本上削弱国会在筹备立宪中的作用和地位，将立宪派发起速开国会请愿运动的意图在不知不觉中加以挫败。其实，这也是1910年立宪派不满九年预备立宪，再次发起速开国会请愿运动的根本原因所在。
慈禧太后在批准设立谘议局和资政院之后，紧接着于8月27日匆匆批准颁布《钦定宪法大纲》，其目的也是有意避免前者干预宪法的起草工作。宪政编查馆和资政院在奏定宪法大纲所做的说明中，就对立宪派提出的协定或民定宪法要求明确予以否定，强调宪法必须出于钦定，宣称“大凡立宪自上之国，统治根本，在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出，中国国体，自必用钦定宪法，此一定不易之理”；声称宪法的要义“一曰君主神圣不可侵犯，二曰君主总揽统治权，按照宪法行之”。《钦定宪法大纲》就是据此制定的，其赋予立宪君主的权力与专制君主几无差异，并且以宪法的形式，将专制制度下的君权合法化。总之，在制宪权和巩固君权问题上，慈禧太后是绝不会退让和允许立宪派染指的。
1910年的国会请愿运动1910年是清末国会请愿运动彪炳史册的一年。在这一年里，国内的立宪派以各省谘议局为舞台，以解决外交和内政问题为由，于1910年1月、6月和10月，先后发动三次全国性的速开国会请愿运动，要求清政府一年内召开国会。
除了规模和声势更加浩大之外，1910年的国会请愿运动在具体诉求上与1908年的国会请愿运动并无二致，一是仿照近代欧美国家宪政，成立一个向国会负责的责任内阁，由此推动中国宪政的实施；二是贯彻西方宪政国家的三权分立原则，使国会享有完全立法权。所不同的是，随着形势的发展，请愿的语言更加直白，更加激越。如在成立责任内阁问题上，他们直白建言只有实行英国式的虚君议会君主立宪制度，方能保君主之尊荣。在要求国会享有完全立法权问题上，他们直率批评清政府开办的资政院，既无监督权，也无立法权，并不具备西方国会的权限，“一为专制政体之议政机关，一为立宪政体之监督机关”；并威胁清政府，如不授予人民立法权，那么人民就有不遵守法律的义务，即使人民起来造反，推翻政府，也只能听任之，“代表等亦无力可以导喻之，惟有束手以坐视宗社之墟耳”。
再者，随着预备立宪的推进，1910年国会请愿运动对参与制宪权的愿望也表达得更加强烈和迫切。在他们发表的《国会请愿同志会意见书》中，立宪派就明确要求宪法应由国会和君主共同制定，指出“宪法若纯由钦定，则将来人民必常倡改正之议，反以牵动国本，故不如采协定宪法之可垂诸久远。协定者，由政府起草，交议院协赞之谓也。倘政府果能采纳此说，则吾国一面召集国会，一面编订宪法，更易着手”。有的则直率反对钦定宪法，指出宪法既为君民共同遵守，就应由君民共同制定，否则，必偏于独裁，流于专制，“以少数人之利益侵害多数人之利益”，与宪法原则相违背，因此，必须“先开国会，而后定宪法，争民权”。或说中国既然为国民的国家，而非家族的国家，国家主权属于人民，因此，制定宪法就“必不能采钦定之主义，而当采君民共定之主义”。12月，国会请愿代表团在宣布解散之前向全国通告政治纲领中，阐明当前的任务除督促政府设立新内阁外，也将要求参与宪法的制定列入其中，指出朝廷已任命修宪大臣，如以日本钦定宪法施行我国，“其危险不可思议”，呼吁各省同志会电请资政院，要求将来宪法条文须交资政院协赞通过。1911年6月，在清廷选定宫内焕章殿为修宪的办公地点之后，谘议局联合会即向资政院提交陈情书，要求清政府须将宪法交院协赞。
1910年国会请愿运动与1908年的另一不同点是，立宪派与清政府之间的对立情绪明显加重，并趋于公开化。第二次国会请愿运动失败之后，国内立宪派便开始对清朝政府的立宪诚意表示极大的失望，责备清政府的态度简直“视爱国之义为仇国之举动”，为“弃吾民”之举动，而“弃民者，即无异自弃其宗庙社稷也”。第三次国会请愿运动之后，尽管摄政王载沣做出缩短三年召集国会的妥协，但他对请愿运动的敌视态度和公然以暴力手段对付请愿的行动，不但没有换回国内立宪派的拥护，反而增强了立宪派与清政府离心离德的倾向，他们严厉斥责清政府12月24日颁布的取缔请愿运动的上谕“直视吾民如蛇蝎如窃贼”，明确表示靠和平请愿办法已无济于事，“苟犹有以为不足者，势非另易一办法不为功”。警告清政府“今日毋谓请愿者之多事也，恐它日虽欲求一请愿之人而亦不可得矣”。在京的国会请愿代表团在奉命宣布解散时向各省立宪派发表的一份公告中也明确表示和平请愿已走到尽头，以后如何从事政治活动，“惟诸父老实图利之”，并开始致力于组织政党活动。1911年春国内立宪派在谘议局联合会和国会请愿同志会的基础上成立全国性政党组织——宪友会，将立宪的政治希望寄托在自身力量的壮大上，而不再像立宪初期那样寄希望于清朝政府，宣布组织成立政党的目的:一是“破政府轻视国民之习见”，二是“动外人尊重我国民之观念”，三是“充吾民最后自立之方针”。可以说，三次国会请愿运动实为武昌起义爆发后国内立宪派走上与清政府分道扬镳道路，埋下了引线。
摄政王载沣的对策摄政王载沣，系醇亲王爱新觉罗·奕 第五子，光绪帝载湉异母弟，宣统帝溥仪生父。作为一名满族少壮亲贵，载沣并非顽固守旧之人。但站在清朝宗室的立场上，为维护满族亲贵统治，巩固君权，摄政王载沣严格奉行慈禧太后制定的钦定路线，坚决反对速开国会。
1910年1月30日，摄政王载沣就发布上谕，否决了第一次请愿代表速开国会的请求，宣称钦定九年预备立宪及大权统于朝廷，系先朝慈禧太后和光绪皇帝明定，“此天下臣民所共见共闻也”，不可更改。6月27日，再次发布上谕，不但拒绝了立宪派的第二次国会请愿要求，而且还否定国会在立宪中的重要地位，称“议院之地位在宪法中只为参预立法之一机关耳，其与议院相辅相成之事，何一不关重要，非尽议院所能参预，而谓议院一开，即足致全功而臻郅治，古今中外亦无此理”。第三次速开国会请愿运动之后，在国内立宪派和部分督抚官员的共同压力下，摄政王载沣虽然于11月4日(十月初三日)下达谕旨，将国会召开期限缩短三年，改为宣统五年召开国会，但同时立即采取补救措施，宣布在召集国会之前制定、颁布宪法及议院法、上下议院选举法，并成立内阁，“不得少有延误”，以确保钦定宪政改革路线得到贯彻，并下令解散各请愿代表团，把外地代表都驱赶出京师，严厉取缔各地请愿活动。另据《汪荣宝日记》记载，在如何对待提前召开国会的问题上，载泽、善耆等满族亲贵早在第二次国会请愿运动期间，私下就商定必须确保钦定宪法得到贯彻，强调“宪法必须钦定”，“中国国会之成立，当在宪法制定以后”。
为绝对掌握制宪权，确保宪法最大限度地保障君权，载沣根据他们事前的商议，在宣布缩短召开国会期限的第二天(11月5日)就采取具体行动，颁发上谕，不将起草宪法的任务交由本该负责此项工作的宪政编查馆，而是另起炉灶，任命皇室成员溥伦、载泽为拟订宪法大臣，“随时逐条呈候钦定”，争取赶在国会召开之前抛出钦定宪法文本。载沣与庆亲王奕劻等少数满族亲贵还私下达成一个默契，不但不让议院参与修订宪法，凡是有资政院身份的人也不得参与宪法的起草。稍后，载泽和溥伦选派他们绝对信任的度支部右侍郎陈邦瑞、学部右侍郎李家驹、民政部左参议汪荣宝三人为协修宪法大臣。而汪荣宝在选派为协修宪法大臣后，为免去皇室的担忧，便主动提出辞去资政院议员，以表绝对忠诚。
更为极端的是，为将制宪权控制在少数满族亲贵之手，摄政王载沣和修宪大臣载泽、溥伦从一开始就要求协修大臣严守“秘密主义”，在正式颁布之前不得泄露半点“天机”。1911年7月宪法起草工作正式开始后，便三次安排汪荣宝和李家驹躲到人迹罕至的名山寺观从事起草工作。第一次的地点是十三陵的玉虚观，7月6日出发，12日返回。第二次的地点为京郊周口店附近的兜率寺，8月18日出发，24日回城。第三次的地点改到泰山登日观，9月12日出发，23日回到京城。为控制制宪权，摄政王载沣竟然将堂堂正正的国家大法——宪法的制定，弄成一桩偷鸡摸狗的事情，以致清末钦定宪法的文本迄今仍为一个历史谜案，无法让人一睹其真容。
为抵制立宪派的国民立宪路线，摄政王载沣还努力赶在国会召开之前成立一个不受国会监督、不向国会负责的内阁。11月3日，在宣布将国会召开期限缩短三年的前一天，载沣、载泽、毓朗等满族贵族在御前会议上就商议好为避免纷扰，在召开国会之前就必先设立新内阁、明定国是，“庶君权不改为民权所抑”。12月18日，载沣又颁布上谕，否决资政院内立宪派提出的成立责任内阁的提案，声称根据《钦定宪法大纲》设官制禄及黜陟百司操诸君主的规定，设立责任内阁问题，“朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请著毋庸议”。12月25日，载沣即谕令宪政编查馆将内阁官制赶紧详慎纂拟具奏。1911年5月8日，便匆匆推出臭名昭著的“皇族内阁”，公开申明新内阁的组织原则系根据《钦定宪法大纲》精神，仿照日本和德国两国办法，只向皇帝负责，不向议会负责，声称“我国已确定为君主立宪政体，则国务大臣责任所负，自当用对于君上主义，任免进退皆在朝廷……而不得干黜陟之柄，庶皇极大权益臻巩固，辅弼之地愈著恪恭”。
一直到10月10日武昌起义爆发之后，摄政王载沣才在革命形势的压迫下改变“钦定”路线，接受立宪派的“国民立宪”路线和诉求。10月30日，载沣在发布罪己诏的同日，分别发布两道上谕。一从资政院之请，同意将宪法交资政院协赞，令溥伦等迅将宪法条文拟定完毕，交资政院详慎审议，钦定颁布；二从资政院之请，宣布取消内阁暂行章程，待事机稍定，即组织完全责任内阁，不以亲贵充任国务大臣，以符宪政。11月3日，在陆军第二十军统制官张绍曾、陆军第二混成协统领蓝天蔚的兵谏下，载沣最终宣布接受资政院所拟体现英国议会君主立宪精神的《宪法重大信条十九条》。
立宪派和清政府在速开国会问题上的对立，清楚表明清末速开国会请愿运动争的不只是召集国会的时间问题，其实质是“国民立宪”还是“钦定立宪”的两条道路之争，是仿行英国式的议会君主立宪制度还是实行日本和德国的二元君主立宪制度之争。清末国会请愿运动虽然以救亡形式出现，但其基本诉求与近代欧美的民主运动并无二致，同样是争取基本的民主权利，争选举权、争立法权、争参政权、争监督权，争制宪权。清朝的灭亡，正是体现了清末国会请愿运动的胜利，体现了民主力量战胜了专制力量。同时，清末国会请愿运动的历史亦证明，救亡的呐喊没有压倒或湮没民主启蒙，事实上它们之间是相互激荡、并行不悖的，它们共同推进近代中国历史的进步。
