当前一些机关私设“小金库”的表现形式、
成因及防治对策
吴 迪
党的十八大明确指出，要大力加强我国公共财政体制改革，特别是要切实推行和完善好部门预算制度，严防一些党政机关私设“小金库”。但在当前我国大力贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的新形势下，我们究竟如何切实推行和完善好部门预算制度，防治一些党政机关私设“小金库”呢？为此，笔者在进行了认真的调查研究的基础上，试作一些粗浅的探讨和思考。
一、党政机关预外私设“小金库”的表现形式及用途
所谓预外私设“小金库”，主要是指一些党政机关单位违反国家财经法规及其有关规定，在国家正在推行的部门预算之外，截留国家和单位的收入，未列入本单位财务部门帐户或未纳入预算管理、私存私用其资金的一种不正当行为的总称。目前，私设“小金库”，在一些地方的党政机关中仍然较为普遍，且防不胜防。
（一）私设“小金库”的主要表现形式
一是单位集体式“小金库”。主要是指一些党政机关设立“帐外帐”，仅为单位领导和部分干部职工知晓，单位之外的人们均不知晓。目前，这类“小金库”较为普遍。如，某市一基层教育辅导站，近几年来自立项目乱收费127568.5元，该单位领导指使会计人员另立帐户，设立假帐，隐瞒其中的乱收费81029.5元，准备在适当时候用于解决教师职工福利。
二是班子内部式“小金库”。主要是指一些党政机关的少数领导干部伙同会计、出纳员绕开单位的其他干部职工，设立“小金库”，用于少数几个人开支。这类“小金库”也较为普遍，且有较强的隐蔽性。其惯用的手法主要是：（1）公款私存。受单位主要领导特别是“一把手”的指示或暗示默许，利用假发票套取现金，存放在“小金库”，或通过虚列会议费、管理费和职工工资形式等，将一部分公款移植于私存的“小金库”之中。（2）化名存款。因不便于使用自己的名字，便另起一名私设“小金库”，逃避检查。（3）借用别人的帐户。即将本单位的小金库转移到别人的帐户，然后大大方方地开支。（4）个人保存现金。极少数党政机关的主要领导为逃避监督，使出高招即不设帐户，也不私存，而是以现金形式存放于某个人手中，以便随时使用。
三是领导个人式“小金库”。少数党政机关主要领导以个人名义设立“小金库”，往往专供个人使用。而且极其隐蔽，仅为本人或所谓知心的一、二人所知。别人不敢动用。否则，就“站不住”或被炒鱿鱼。
四是半藏半显式“小金库”。在目前财政经费很有限，或包干的情况下，这类“小金库”基本上已是半公开的秘密，如某县县级领导干部因财政经费不足，用完财政包干经费之后，即由其本人向有关单位要费用，均存于所在单位行政科设立的个人帐户，专供个人小车汽油、修理、出差等所谓“公务”开支。有的还用于不当的些支出，如吃请或“泡妞”等。
（三）私设“小金库”的主要用途。私设的“小金库”，主要是用于不便于正规途径报销的开支。依据单位领导的目的不同，“小金库”的用途也各异。归纳起来，主要有：一是用于发放干部职工的福利。这在“小金库”支出往往占主要部分或很大比例。如某县一乡教育组违规收取初中学生会考费2.9万元，既不开票，也不入帐，大部分用于发放本单位干部的补助，并将开支票据全部销毁。后经发现，该乡教育组组长也因此受到党内警告处分。有的在年关佳节用于给干部职工发放较大额的福利等。二是用于一部分吃喝招待支出或违规购置专控商品等。因为吃喝招待费用必须在财务上单独立项，有的单位怕吃喝招待费用过大，招人耳目，为逃避财政、审计、纪检监察部门的监督检查，便将其中一部分招待费在“小金库”中列支。三是用于送礼或送“红包”，主要为向上争取项目或行贿买官，或办个人私事等。国家严禁收受和赠送礼品礼金，一些单位便用“小金库”资金送礼送红包。四是用于少数领导干部或会计出纳人员私分、贪污等。一般是主要领导得大头，相关人员得中头，会计出纳得小头。有的还用于游山玩水等违反财经纪律法规的开支活动。
二、私设“小金库”屡禁不止的主要成因
（一）公共财政体制还不够健全。一是按目前“分级管理，分灶吃饭”的财政管理体制，地方财力往往十分吃紧，基本上满足不了机关巨额费用支出，必然导致一些党政机关领导自己向有关单位要钱，设立半隐蔽半公开式单位帐户或个人帐户，使私设小金库半隐蔽半公开化。二是收入分配机制失衡，助长了一些单位私设“小金库”的歪风滋长。部门之间、单位之间的收入分配差异较大，诱发了部门、单位和个人片面追求福利收入最大化，导致一些机关要充分利用“小金库”这一“法宝”来解决相关的福利待遇，报销一些不合理的开支。三是目前的部门预算和收支两条线管理还存在一些漏洞。尽管目前有的地方在逐步推行部门预算，全面实行预算外收入实行收支两条线管理，但收支分离，统一进入财政“笼子”，并没有完全管住，一些单位仍然较容易巧立名目套取较大额资金，形成“小金库”。
（二）法纪观念还比较淡薄，攀比心理严重。一些党政机关囿于自身小团体利益，并不是不知道私设“小金库”是非法的违纪的，但在攀比心理的驱动下，无视法纪，你设我也设，因而导致私设“小金库”成为较普遍的现象。如果一家不禁，其余各家均无法禁止。
（三）法制建设还相对滞后。目前一些机关单位的财务管理不够规范，主要反映在对私设“小金库”的治理还不到位。国务院于1987年发布了第281号令《关于违反财经工作纪律的行政处罚规定》及随后的补充规定。但该规定仅限于行政处罚，对私设“小金库”的制约力较小。截至目前，仍没有较完整而系统的监督和处分规定。由于法制建设相对滞后，因此，必然导致一些单位私设“小金库”，肆若妄为，乃至走向公开。
（四）监督查处还不够有力。目前财政部门对私设“小金库”的监督，仅限于查帐和行政处罚，而且很难将其关口前移。纪检监察机关因为没有具体的处理办法，往往也无法查处，查得多，处得少，而且处分偏轻，特别是对单位“一把手”处分偏轻偏少，大多仅能比照有关规定给予警告或严重警告处分。有的还存在同情心理，只能追缴余下未用完的少许款项，对单位集体违纪往往人情面情过不去，在大多数情况下都不了了之。由于私设“小金库”的风险成本较低，而所获得的所谓“收益回报”往往较高，因而私设“小金库”在一些机关便屡禁不止。
三、当前切实防治一些党政机关预外私设“小金库”的基本对策
一些党政机关私设“小金库”，不仅严重扰乱了我国经济工作秩序特别是财经工作秩序，而且极大地助长了一些腐败现象的滋生与蔓延，成为腐败发生的温床和土壤。因而，当前，如果我们不大力深化改革，采取过硬措施，大力治理私设“小金库”，就无法很好地推行和完善好部门预算制度。这已是当前新形势发展的必然趋势和对我们的必然要求。既然如此，那么当前我们究竟如何防治一些党政机关私设“小金库”行为的发生呢？笔者以为，应在以下几个方面狠下功夫，务求实效。
（一）应大力建立健全法纪特别是财经法纪教育机制，努力增强抵御私设“小金库”的认知能力。一些人法纪观念淡薄，还存在盲目攀比心理，私设“小金库”就难以禁止。因此，应按照科学发展观的要求，大力加强法纪教育，使人们树立正确的财经工作纪律观念。应大力借助一年一度的“党风廉政建设宣传教育月”活动，大力宣传私设“小金库”的反面典型，警示机关党员干部，私设小金库的危害及处分办法。通过加强宣传教育，增强其抵抗私设“小金库”的认知能力。
（二）应切实深化财政体制改革，坚决铲除其私设“小金库”的条件和土壤。一是应按当前信息化建设的要求，大力推行会计电算化，强化会计信息化建设，加强财政监督和审计监督。二是应大力推行国库集中支付制度。积极推行个人收入直达帐户，公用经费直达项目，专项资金直达指定专户，并实行局域联网，进行网上监督。在基层乡镇切实推行和完善“零户统管”。三是应切实实行和完善“收支两条线”管理，完善票据管理，建立统一规范的收缴分离，罚缴分离和票款分离制度。对不使用合法或不合法票据套取现金，私设小金库的单位和个人，应大力实施财务监督，取消相关人员的票据使用管理资格，撤换不胜任的会计人员。积极推行储蓄存款“实名制”，对使用化名或他人名字存款私设“小金库”的要坚决没收其“小金库”全部金额。同时完善收入分配制，将地下分配转为公开分配，在一定的范围内统一发放党政机关干部的津补贴，大力消除部门之间、单位之间过大的差别。
（三）应大力加强法制建设，促进机关单位财务管理法制化规范化。根据目前治理“小金库”的法规建设相对滞后的状况，应大力加强这方面的法制建设，及时建立适应当前新形势下的财政监督管理制度，制定《关于党政机关设立“小金库”的处分规定》，为加强财务监督和党政纪监督提供切实可行的依据。我们在调查中发现，“小金库”的数额住往因所在单位的职能性质和级别不同，而各不相同，从几万到几十万，百万乃至千万元不等，各省市的经济发展也有较大差异，因此，应由中央作出原则性规定，再由各省市结合实际统一制定在本省市范围内施行的具体的实施细则。
（四）应切实建立健全有效的惩处机制，坚决杜绝机关单位私设“小金库”的行为。对于私设“小金库”的问题，查处必须及时，处理必须从严。不从严，就不能制止和杜绝私设“小金库”行为。在查处上，特别应注意追究一把手的责任，因为没有单位“一把手”的允许或默示，“小金库”往往就不可能设立。同时强化惩处，也是一种教育，一种警示。由于一些单位私设“小金库”，往往不止一次，也不完全共一个户头，有的有几个帐户，因此，在认定小金库的数额时，应按“小金库”的发生额累计来计算，如有利息，应将利息计入其中。应按照《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，坚决消除同情袒护心理，处理到位。对“小金库”的发生额，应全额予以追缴，上缴国库。凡是私设有“小金库”的，均应对单位“一把手”给予党政纪处分。还应根据“小金库”发生的数额和性质，再予以加重处分档次。对直接责任人员如会计、出纳人员因未充分履行《会计法》赋予的会计监督职能，也应给予相应处分。在私设“小金库”的风险成本增大以后，私设“小金库”的行为就会日益减少，乃至销声匿迹。
作者单位：湖北省黄冈市纪委宣传教育室
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