1.独立的非政府组织：英美法系高等教育质量保障机构的法律地位
(1)作为慈善公司法人的英国高等教育质量保障署与作为非官方公共组织的学生办公室。
英国高等教育质量保障署(QAA)成立于1997年，它取代了高等教育质量委员会(Higher Education Quality Council，HEQC)与质量评估委员会(Quality Assurance Commission，QAC)的职能，并根据与高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Council，HEFCs)的合同行使与质量有关的法定职责。
尽管QAA自成立之初就被纳入政府的管理范围，但其在性质上仍然是“一个独立的评估机构”，并且在法律上仍然只“由英国各大学代表性机构，包括英国大学联合会(UUK)、高等教育行会(Guild HE)、威尔士大学联合会(U Wales)和苏格兰大学联合会(U Scotland)共同所有”。对此，英国高等教育法律专家法灵顿(D.J.Farrington)与帕尔菲曼(D.Palfreyman)指出，QAA“是一家独立的公司，受到高等教育机构会费的资助，并通过与高等教育拨款委员会的合同提供担保。其主要职责是维护公众对高等教育学历合理标准的兴趣，并鼓励持续改进高等教育质量管理”[41]。根据QAA于2017年发布的《实务守则》(Code of Best Practice)的表述，QAA具有慈善公司法人的法律地位。具体而言，“QAA于1997年3月27日成立为担保有限公司，并于1997年6月9日在英格兰和威尔士注册为慈善机构。自2007年2月6日起，QAA也在苏格兰注册为慈善机构。因此，QAA适用于《2006公司法》和《2011慈善法》，以及苏格兰慈善监管机构(OSCR)的相关规定”[42]。作为慈善公司法人，QAA旨在保障公共利益与成员的利益。[43]
值得关注的是，根植于将学生作为高等教育消费者的观念，英国政府于2016年5月发布白皮书《知识经济的成功：教学卓越、社会流动和学生选择》，提出了教学卓越与学生成果框架(Teaching Excellence and Student Outcomes Framework，TEF)，以为学生提供更高质量、透明和“物有所值”的高等教育服务。2017年4月，英国议会通过以上述白皮书为主要内容的《高等教育与研究法(2017)》(The Higher Education and Research Act 2017)，并获得皇家许可后颁布，这从法律层面保障了TEF的实施。根据《高等教育与研究法(2017)》的规定，学生办公室(Office for Students，OfS)于2018年成立，其主要作为以消费者为中心的市场型监管者(a consumer focused market regulator)。
新设的OfS由原公平入学办公室(Office for Fair Access，OFFA)与英格兰高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Council for England，HEFCE)合并改组而成，主要履行大学监管机构和资助理事会的职责。商业、创新和技能部(Department for Business，Innovation and Skills，BIS)接受英国大学校长协会的建议，将OfS定位为非官方的公共组织(Non-Departmental Public Body，NDPB)，并使其与政府保持一定距离(at arm's length from government)。[44]OfS的经费主要依赖各会员(高等教育机构)的会费，政府补助的经费占少数。其会费缴纳标准虽尚待高等教育机构的讨论，但基本上会依学校规模而定。通过向高等教育机构收取注册费的方式，学生办公室的成立将大部分运行成本从政府转移到了高等教育本身。[45]作为市场型的监管机构，OfS成立后的首批任务之一，“就是在院校和学生间引入学生合同(student contract)，从而敦促各类高等教育机构遵守《消费者法》，为学生提供清晰、量化和公平的高等教育，让学生充分了解申请院校的资源。”[46]作为市场型监管机构，OfS确立了风险导向的监管模式。根据《高等教育与研究法(2017)》的规定，OfS下设的注册局通过一种基于风险的监管方式将英国高等教育机构划分为不同类型，以此提升高等教育部门的质量，丰富其多样性。试图在OfS注册的高等教育机构须向独立的仲裁办公室提供其所开设高等教育课程的证据，获批后将成为高等教育系统的构成部分。注册在案的高等教育机构若希望“达到基准条件”和“获得批准可调高学费上限”，则需要满足基准监管要求。这些基准监管要求具体包括：英国质量准则(UK Quality Code)，高等教育资格框架(Frameworks for Higher Education Qualifications，FHEQ)，财务可持续管理与治理(Financial Sustainability，Management and Governance，FSMG)以及学生保护要求等。所有的高等教育机构只有根据OfS的要求，对其教育服务和公共资金投资等事项进行严格的风险审查，才能确定自身是否具备获得学生贷款和公共资助的资格。若高等教育机构的质量或标准未达到法定要求，OfS将要求该机构加强薄弱环节建设，并采取限制学生人数增长、罚款、取消学位授予权或“大学”名称的资格，甚至从机构注册单中除名等惩戒措施。[47]
显然，英国高等教育质量的监管者与被监管者，并不处于直接的命令关系链上。“监管者”拥有审查被监管者的行为并予以纠正的正式授权。[48]无论是QAA抑或OfS，均重视扩大与高等教育机构之间的“关系距离”，这有利于增强监管的程序化水平。基于此，高等教育质量监管机构依规行事的程度也会越高，其合规成本也越低。值得指出的是，“英国1993-1997年的院校教学质量评价、1998-2001年的专业评估、2002-2014年的院校审计给高校带来了行政负担和官僚化。”[49]而OfS主导的TEF的出现彻底颠覆了英国高等教育质量评估的传统架构，减少管理官僚化以及避免过度市场化成为重建治理体系的新主张。与传统的监管框架不同，TEF“力求将高校的行政负担和官僚压力降到最低”[50]。随着共同规制或合作规制原则的提出，建立政府(国务大臣)领导、主体(学生办公室)监管、中介(行业机构)实施“三位一体”的合作式治理体系，成为英国高等教育质量保障框架再造的方向。[51]
(2)作为非营利性组织的美国高等教育认证机构。
认证是监督大学、学院及其项目以保障和提升质量的外部质量审查过程。在美国，认证源于对社会公共利益的关注，至今已有超过一百年的历史。认证通常由私人非营利组织为特定目标而设计并实施，高等教育外部质量评估是一种非政府事业。美国的认证结构具有分权化和复杂化的特点，反映了美国高等教育系统的分权体制和多样性。认证机构的认证对象覆盖全美以及其他125个国家的学院和大学。它们对法律、医学、商业、护理、社会工作、药学、艺术和新闻在内的一系列专业及其相关的数千门课程进行审查和认证。联邦和州政府都认为认证是判断学术质量的可靠权威，联邦政府更是依靠认证来确保政府资助的高等教育机构及其教育项目的质量。[52]
从历史的视角而言，美国大学以及认证机构都以自治和自我规制为基础，在独立自主运行的同时也接受问责，由选举而非任命产生的高校董事会被委托确保高等教育机构提供高质量的教育、保持财政健全并担负为公共利益服务的责任。大学长期以来都不依赖政府，而是依靠认证的合议制、严格的自治和同行评议制度来审查和提高教学、研究和服务质量。据此，包括认证机构在内的美国高等教育协会组织通常被界定为“私人组织而非政府实体。由于其私人组织的性质，它们不直接由联邦和州宪法或联邦、州、地方政府机构的授权立法产生。相反，它们的产生源于私人个体或群体的行动，其法律地位受到州公司法(State Corporation Law)和'自愿协会’习惯法(the common law of 'voluntary associations')的调整和塑造”[53]。
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