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上海生态化转型发展的路径与重点举措|上海城市规划

本文基于对生态文明内涵与发展特征的认识,从经济、社会与环境发展、民生改善、城乡统筹等方面分析了特大型城市上海的生态环境现状以及生态化转型发展面临的瓶颈问题与发展机遇,提出了上海城市生态化转型发展的路径、目标、指标体系框架与重点举措,可为同类型特大型城市生态化转型发展提供重要的借鉴意义。


1上海市生态环境建设现状分析


1.1 经济、社会与环境发展

(1)经济发展方式转变取得实质性进展。

上海经济增长的质量与效益明显提高,单位生产总值能耗“十一五”期间下降20%,近两年再下降10.5%,主要污染物排放量超额完成削减目标。产业结构调整成效明显,经济发展对重化工业、加工型劳动密集型产业的依赖减弱。同时,科技创新能力明显提高,张江国家自主创新示范区启动建设,全社会研发经费支出相对于全市生产总值的比例达到3.16%,人才发展环境进一步优化,高层次人才不断集聚。

(2)民生改善与城乡统筹得到同步推进。

上海坚持民生优先导向,把转型发展与改善民生有机结合起来,人民生活水平明显提高。同时,上海始终把统筹城乡发展放在重要位置,城乡一体化发展取得重大进展。生态补偿机制初步建立,对财力困难区县的财政转移支付力度进一步加大。

(3)环境优化、经济发展迈出坚实步伐。

上海环保投入始终保持在全市GDP3%左右,并滚动实施了5轮“环保三年行动计划”,全面推进各项环保工作,环境保护优化发展迈出了坚实的步伐。一是污染防治能力水平得到大幅提升,环境基础设施建设逐步赶上城市化步伐。二是环境综合整治取得明显成效,涉及民生的环境问题和局部区域环境矛盾得到有效缓解。三是环境保护优化经济作用逐步显现,产业结构布局调整和生态化改造稳步推进。四是环境质量总体稳中趋好,环境空气中SO2NOx和可吸入颗粒物浓度排放总量逐年下降。



上海市环保投入动态变化(单位:亿元人民币/年)


上海市大气环境保护情况

1.2 上海生态化转型发展面临的瓶颈问题

(1)城市规模的承载力匹配矛盾凸显。

城市与人口规模的持续扩张,直接导致城市污染物排放超载,造成地表水富营养化、大气灰霾、土壤地下水污染等环境问题难以彻底解决;同时也使得河湖、湿地、农田、滨海等生态空间不断受到挤压、蚕食,生态功能退化,城市热岛、内涝、声光污染等城市生态问题日趋严重,城市生态系统健康面临威胁。

(2)生态风险的布局性问题有待解决。

中心城区以及郊区新城周边仍有不少高污染企业,厂群交错。长江口中下游沿江沿岸仅国家级和省级开发区约近200家,平均每10km沿江就有重化工业园区布局,长江口水源地风险存在战略隐患。

(3)环境问题的结构性矛盾日益突出。

以煤为主的能源结构以及以重化工为主的工业结构直接导致全市单位面积一次PM2.5排放强度达到北京的3-4倍,比纽约、伦敦、巴黎等国际大都市排放强度高出十几倍到几十倍。

(4)生态文明制度体系有待构建完善。

目前仍存在环境生态保护在宏观决策体系中的全过程参与程度不足,解决环境问题的规划相容性矛盾突出,环境法规体系不完善,环境责任机制不明,环境执法依据不足、力度不够;资源环境市场机制不健全等问题。

1.3 面临的机遇

(1)发展阶段已步入后工业化时期,为上海生态化转型打下物质基础。

在后工业化时期,上海将进一步加快创新驱动、高端提升的工业化发展道路;进一步促进资源能源节约,实现集约高效发展;进一步提高服务能力和水平,发挥服务经济的支撑和促进作用,为推进生态文明建设奠定了良好的物质基础。

(2)低碳经济与生态文明浪潮兴起,为上海生态化转型创造历史机遇。

上海作为国际化特大型城市,积极参与全球化合作与竞争,大力发展低碳经济、努力实现低碳发展,是上海今后融入全球、提升国际竞争力的重要途径。

(3)四个中心和自由贸易区的建设,助力上海生态化转型。

“四个中心”建设的顺利推进,使上海的城市基础设施和服务功能不断完善、城市形象及国际影响力持续提升。自由贸易区的确立为上海未来发展指明了新的方向,也为生态文明建设奠定了良好的政策与规划导向基础,使上海推进生态文明建设明确了的行动方向。


2特大型城市上海生态化转型发展路径


2.1 目标

以党的“十八大”报告中“生态文明”精神为指导,围绕上海市“创新驱动、转型发展”的主线,坚持生态文明引领和低碳发展的理念,分阶段建立上海生态文明建设的近、中期目标,展望未来,提出具有针对性、可操作性和前瞻性的重要措施,使上海的生态化转型真正成为政府主导、公众自觉并有效参与的行动,进一步提高上海生态文明建设质量,将上海发展成为多层次、富有吸引力的宜居宜业城市。

到2020年,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,共建“生态上海”;主体功能布局基本形成,资源循环利用体系初步建成。生态系统稳定性增强,人居环境明显改善,城市可持续发展能力得到有效提升,将上海打造成为低碳高效循环、生活品质高、生态环境质量良好的统筹、创新、发展之城。



上海特大型城市生态化转型路径图

2.2 指标体系框架

结合上海市各领域“十二五”规划中相应的评价指标,通过专家咨询,最终确定了5项约束性指标、11项预期性指标,共计16项指标,从规模控制、布局优化、结构调整和体制改善4个方面构建了上海特大型城市生态文明建设评估指标体系框架。


上海特大型城市生态文明建设评价指标体系框架


3上海市推进生态化转型的重点举措


(1)控制规模,维持生态承载安全水平。树立“底线思维”,建立“倒逼机制”,以资源环境承载力控制城市发展规模;强化技术、结构、工程、管理的节能减排措施,以节能减排措施控制资源消耗与污染排放规模,降低能耗、碳排放和污染物排放强度。

(2)优化布局,加强区域空间环境管制。划定城市生态保护红线,建立空间准入、效率准入和环境准入机制,实行不同区域的分类指导、分区管理;完善城乡生态网络空间体系,构建生态安全格局;合理调整城市功能布局,促进生产、生活、生态格局协调。

(3)调整结构,加快转变经济发展方式。强化环境准入和效率准入,制定重点行业清洁生产和环境排放标准,提升工业园区环境管理水平,加快淘汰落后产能,推动产业轻型化转变,优化产业结构;促进农业向规模化、集约化经营模式转变,推动绿色、循环农业发展;开展清洁能源替代,促进可再生能源利用,优化能源结构,实施低碳发展战略。

(4)深化治理,提升生态系统服务功能。进一步完善环境基础设施,推动长江三角洲空气污染区域联防联控,开展地下水污染评估与防治,推进生活垃圾分类收集,构建系统、协调的水、气、固废污染防治体系,探索饮用水水源地安全战略;加强自然生态保护区和湿地的保护力度,拓展生物多样性基础空间,深化推进崇明生态岛建设;完善绿地林地系统建设,提升城市生态安全与服务功能。

(5)强化引导,培育绿色低碳生活方式。加强生态文明宣传和教育,推广生态价值与生态行为观,培育绿色消费与生活方式;加强政府组织与引导,构建政府、企业、社区等多层次、全方位生态文明公共参与平台,完善参与机制;强化NGO等社会组织的社会监督、宣传引导作用。

(6)完善规划统筹协调机制,保障生态化转型顺利实施。建立国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境保护规划、城市总体规划等“多规统筹”协调机制,将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,保障特大型城市上海的生态化转型得以顺利实施。

详情请关注《上海城市规划》2015年第3期《特大型城市上海生态化转型发展的路径与重点举措》,作者:王祥荣、谢玉静、蔡元镔、钱敏蕾、李响、徐艺扬,复旦大学城市生态规划与设计研究中心。




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