由于此次涉案的12种疫苗均为二类疫苗，因此，舆论矛头一致指向了二类疫苗的管理疏漏。那么，这些漏洞产生的根由何在？对现行二类疫苗的管理模式又该做出怎样的调整？
风险点无处不在
案件曝光后，记者联系多省的相关部门后发现，对于大多数省份来说，二类疫苗并没有统一的供货渠道。一位东部省份市级疾控机构负责人表示，接种单位二类疫苗放开是法律规定和允许的，考虑到强行规定疾控部门统一配送，有行政命令超越法律的嫌疑，加价配送也容易招人非议，他所在地区的省级、市级疾控部门已经放手二类疫苗，也就是说，二类疫苗可以多渠道进货。不过，该省多数县级疾控部门仍在采购配送。
据记者了解，浙江、上海、广州、深圳、长沙等地并没有放开二类疫苗的供应市场，不允许接种单位自行采购，尤其是长沙市不仅在配送环节全部使用药品电子监管码，还实行电子监管码扫码接种，实现疫苗全程跟踪监管。
在二类疫苗的流通环节中，疾控系统加价配送一直饱受争议。这位负责人告诉记者，疾控人员收入待遇普遍偏低，基层疾控机构还存在编制不足、财政拨款长期难以足额到位的情况，“以苗补防”现象大量存在是不争的事实。接种单位为了平衡各方利益，甚至会从多个渠道购苗，这种混乱的现状使得每一家基层接种单位都是一个风险点，监管力量根本跟不上。
“二类疫苗管理步子迈太大”
一切还要从2005年国务院出台的《疫苗流通和预防接种管理条例》说起。在此之前，疫苗采购、配送全部由各级疾控中心负责。但2000年后，疫苗种类不断增多，2003年的SARS更是让国人防控传染病的意识明显增强，巨大的疫苗市场喷薄欲出。
“当时，疾控对疫苗的垄断让市场派人士很不满，希望能够从中分一杯羹。”广西壮族自治区疾控中心副主任卓家同说，加之在此期间，广东省疾控中心免疫规划所原所长罗耀星受贿近1200万元案发，舆论普遍将之归结为疫苗管理的权力高度集中，疫苗采购的利润巨大，致使疫苗领域易滋生腐败和犯罪。
在多方推动下，2005年3月24日，《条例》最终出台，并以疫苗的分类对各方利益重新洗牌——一类疫苗由疾控负责，二类疫苗交由市场负责。从《条例》对两类疫苗的定义可见一斑：第一类疫苗是指政府免费向公民提供，公民应当依照政府的规定受种的疫苗；第二类疫苗是指由公民自费并且自愿受种的其他疫苗。也就是说，疫苗的分类，是以谁出钱来区分的。
一位曾亲历《条例》出台的疾控人员表示，当时疾控系统普遍感到不满和担忧，“并不仅仅因为被切掉了一块蛋糕，更重要的是，《条例》对二类疫苗的管理过于粗放，步子迈得太大。”比如，《条例》规定，药品批发企业经批准后可以经营二类疫苗，并允许独立储存、运输疫苗。而因接种二类疫苗导致异常反应的补偿费用，则由疫苗生产企业来承担。这样的规定无疑会造成疫苗批发公司以营利为目扩大利润空间，降低疫苗储存、运输质量和费用。此次涉案疫苗暴露的问题也正是冷链保存环节。
上述人员无奈地表示，在监管能力不足的情况下，类似的问题还有很多，“当时大家就很担心，二类疫苗早晚会出事”。
牟利和生存如何平衡
山东非法经营疫苗案发生后，第一个站出来明确表示辖区内没有涉案疫苗的地区是上海。为什么上海会有此信心？
一位不愿透露姓名的疾控专家告诉记者，这是因为上海采取了更为严格的措施管理二类疫苗：疫苗均采取集中招标采购方式，无论一类疫苗还是二类疫苗，都统一由市疾控中心采购，然后分发给下属单位。根据上海市疾控中心的说法，供应疫苗的公司均为具有资质的合规企业，对疫苗运输、储存和使用进行全过程、全覆盖、全天候的冷链监测与管理。该市疾控部门对到货疫苗的供应商资质、药检报告等进行严格查验，杜绝了风险疫苗流入上海。
这位疾控专家说：“可以说，上海沿用了《条例》出台前的疫苗渠道管理模式。”
一位疫苗经营企业负责人对记者表示：“作为两个孩子的母亲，我深知疫苗流通环节的问题所在和利害关系，所以我很认同上海将二类疫苗的供货统一交给疾控系统的做法。预防接种是一项科学工作，政府应该出台更严格的制度，疫苗范围、配送渠道、操作规程都应由专业机构科学设定，企业做好政府部门的生意就行了。”
不过，对于“上海模式”，有市场派人士提出，其本质上仍属垄断，是对疫苗的“专卖”。此外，也有专家认为，这种模式的另一个问题是允许疾控系统在逐级下发疫苗的过程中加价，不能排除为自身牟利的可能。
采访中，有权威专家提出另一个二类疫苗的管理思路——由省级疾控统一招标采购，实行零差价逐级供应。在他看来，这个模式一方面延续了对疫苗流通渠道的管控，能够保障疫苗安全，同时，零差价又能杜绝可能出现的职务犯罪。
但对于这一提法，多位疾控专家提出了担忧，如果取消加价，大量依靠“以苗补防”的基层疾控机构该如何生存？
还待后续政策跟进
江苏省疾控中心一位专家告诉记者，2016年1月1日，江苏省物价局下发文件，要求省内所有相关单位对二类疫苗实行零差价销售，“目前大家还都在观望，个别试点机构已经出现难以为继的情况”。
多位受访者告诉记者，“以苗补防”有其历史缘由：在疾控系统现行的经费保障制度不能为人员提供充足“粮草”的情况下，尤其是财政相对困难的省份，在提供不了足够人员经费的情况下，政府只能选择给政策，即“以苗补防”。
中国疾病预防控制中心主任王宇曾表示，在20世纪80年代前的计划经济时期，我国卫生防疫和疾病控制经费由公共财政提供全额保障，各级卫生防疫机构一直为全额预算拨款事业单位，经费投入全额纳入政府财政预算。1988年后，为缓解经费困难，政府允许卫生防疫机构开展有偿服务，逐步实行资金自筹政策。2003年抗击SARS后，政府逐步加大投入，疾控中心开始逐步回归政府全额预算拨款。即便如此，疾控机构自筹经费的比例仍然较高。省级疾控中心的收入构成中，仍有27.4%为有偿服务收入，财政拨款占疾病预防控制机构支出的比例仅为59.3%，“与政府对疾病预防控制实现全额预算管理的要求尚有距离”。
安徽省一位疾控人员表示，在该省一家县级疾控中心的56名工作人员中，只有8人是在编人员，其他都是外聘人员，这些人的工资都是靠疫苗创收资金等来保障。“医院实行药品零差价还可以通过提高挂号费等调价方式来弥补，但如果疫苗也照搬此法，疾控系统恐怕难以承受由此带来的冲击。”
规范二类疫苗的管理渠道已是大势所趋，基层疾控部门补偿不足的问题也由来已久，此次事件暴露的多重监管漏洞，无疑会成为推动二类疫苗管理改革的推力。多位受访者表示，当前，确保二类疫苗质量安全是改革的第一步，但如何确保基层疾控机构有保障、不“崩盘”，则待后续政策的关注和跟进。
文/健康报首席记者 闫龑
健康报记者 张磊 刘志勇
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