导 读
2022/6/2
治理城市内涝，提升城市面对极端暴雨的“韧性”，是统筹发展与安全的具体内容和实现高质量发展的重要举措，也是增强人民群众幸福感、获得感和安全感的需要。2021年国务院办公厅印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见（国办发[2021]11号）》，明确了城市内涝治理的目标、路径和保障措施。最近，住房城乡建设部等部门联合印发了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（以下简称《行动计划》），明确提出要加强排水防涝工程体系、洪涝统筹体系和城市内涝应急处置体系建设，为我国“十四五”期间城市内涝治理指明了具体方向。其中，科学推进洪涝统筹体系建设，确保防洪与排涝相互协调、相互衔接，而不是相互影响、相互制约，有强烈的现实需求，对于整体提升我国城市内涝治理水平十分关键。
王家卓
中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长，教授级高级工程师
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01
加强洪涝统筹体系建设十分必要
城市洪水和内涝联系十分紧密。在英文中，“urban flooding”既包括了洪水也包括内涝，所以一般翻译的时候就笼统用“城市洪涝”来泛指。加强洪涝统筹体系建设的必要性体现在以下三个方面：
1、洪涝相互联系，在一定条件下可以相互转化
在中文中，一般用“外洪”和“内涝”对二者加以区分。“外洪”（即洪水）一般指流域面积较大的江河（或者湖泊），由于上游降雨或者融雪，造成江河流量增大，水位升高，达到一定程度，威胁到城市或者其他需要保护区域安全的一种自然灾害，英文中一般对应于“fluvial flooding”。“内涝”一般是本地短历时强降雨或者是长时间降雨导致城市地面出现积水，并影响到城市生产生活的一种自然灾害，英文中一般对应于“pluvial flooding”。
从上述定义可以看出，洪水和内涝虽然有区别，但是二者都是由降雨所引发（除上游融雪等少数情况外），都是自然灾害，都可能造成城市的人员伤亡和重大财产损失。二者联系密切，在一定条件下可以相互转化。比如：发生在某一个区域的降雨，每个城市如果都想着加大排水力度，“以排为主”，那势必会加大下游城市的洪水流量，这样就会出现因上游排涝而加剧下游洪水灾害的风险。另一方面，如果城市上游来水持续高水位，即使没有溃堤，在城市遭遇强降雨时，可能会出现因洪水顶托而造成排水困难，加剧城市内涝。
2021年7月20日前后，河南郑州发生了特大暴雨，造成了重大人员伤亡和财产损失。国务院成立了调查组，对灾害进行了全面复盘。通过调查发现，“7.20”特大暴雨当天，由于郑州市普降暴雨，贾鲁河、七里河和金水河普遍出现高水位，城市雨水管网无法通过重力自流将雨水排入这些河道中，部分河段局部甚至出现漫溢，导致河内与堤外水面连成一片。一些道路上的积水既有上游来水通过河道漫溢流过来的“客水”，也有城区对应的这片天空降雨所产生的本地降雨径流，二者相互叠加，很难分清是洪还是涝，呈现出典型的洪涝交织的灾害特点。
2、洪涝不统筹导致了很多问题
洪涝不统筹，各考虑各的，是当前在不少城市都存在的现象，这导致了很多问题。这些问题突出表现在以下几个方面：
一是防洪不考虑排水防涝，导致排涝困难，加剧内涝。不少城市在城市防洪时都不断加高防洪堤，这虽然提高了城市防洪能力，但是也壅高了水位，导致城市内部遭遇强降雨时，只能依靠泵站排水，排涝难度加大，可能会加剧城市内涝。
二是排涝时不考虑较高洪水位的制约，导致外洪通过排涝通道或者排水管网倒灌入城。一些城市内部的排涝通道建设时，没有与排涝通道所汇入的防洪河道在水位方面做好衔接，导致这些防洪河道高水位时造成排涝困难，如果排涝通道没有防倒灌措施，可能洪水还会倒灌入城。同样的情况也发生在一些排水管道方面。排水管道的入河排口一般处于河道内中游偏下位置，一些城市在设计排水管渠时，明知高水位时会有顶托，但没有根据需要设置强排泵站，也没有采取防倒灌措施，导致本地强降雨遭遇流域洪水高水位时，排涝困难，甚至流域洪水通过雨水管道排口倒灌入城。
三是一些水库泄洪时机掌握不好，暴雨时泄洪，导致下游地区雪上加霜，加剧内涝。水库是城市防洪中重要的一环，调度得当能够起到削减洪峰流量保障城市安全的作用。但是近些年一些城市也出现了暴雨来临之前水库没有腾退足够的库容，也有一些因为过度强调水资源保障，或者承包出去的水库因为经济利益等原因没有充分预降水位。暴雨来临时，在下游河道几乎快要满槽，城市内部排水已经出现困难的时候，水库为了保障安全不得不在暴雨期间泄洪。这种由于调度方面的洪涝不统筹，可能成为“压死骆驼的最后一根稻草”，造成下游城区雪上加霜，洪涝加剧。
3、洪涝统筹是落实国办发11号文件的基本要求
2021年国务院办公厅印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见（国办发[2021]11号）》，文件中明确提出要“用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题”，文件工作原则部分提出了要加强“三个统筹”，其中之一就是统筹城市防洪与内涝治理。文件中还明确指出，要“加强城市外部河湖与内河、排洪沟、桥涵、闸门、排水管网等在水位标高、排水能力等方面的衔接，确保过流顺畅、水位满足防洪排涝安全要求。”此次印发的《行动计划》将洪涝统筹体系作为我国排水防涝三大体系之一，即凸显了洪涝统筹体系的重要性，也是对2021年国办发11号文件的深化和细化。
02
加强洪涝统筹体系建设的路径与内容
1、加快实施防洪提升工程，防止因洪致涝
加强洪涝统筹的前提是要保证城市防洪安全，从洪涝统筹的视角来看，需要做好以下两个方面的内容：
一是加强堤防建设，并考虑与城市建设相统筹。根据城市防洪规划确定的标准，科学推进城市主要河湖的堤防建设，确保设防标准以内的洪水不入城。在确定防洪堤的位置、标高和断面形式时，要考虑城市建设的需要，与城市整体景观风貌相统筹协调。不宜单纯考虑城市防洪需求而修建高大的防洪墙，挡住城市景观，破坏城市整体风貌。
二是给水以空间，建设洪涝韧性城市。在考虑城市防洪问题时，尽可能留出足够的滨水空间，而不是用防洪提把洪水束缚在狭窄的空间里，这样即不安全，也不科学。关于这一点，中国古人早就意识到这个问题。宋代大文学家，也是古代著名水利专家苏轼在《禹之所以通水法》一文中说：“河水湍悍，虽亦其性，然非堤防激而作之，其势不至如此。古者，河之侧无居民，弃其地以为水委。今也，堤之而庐民其上，所谓爱尺寸而忘千里也。故曰堤防省而水患衰，其理然也。”苏轼在900多年前的这篇经典著作里就指出，应该给水以足够的空间而非只考虑束缚洪水。
这在当今世界其他地方，人们也在用实际行动践行这种理念。荷兰地势低洼。1953年大洪水后荷兰投巨资建成了全球标准最高的防洪工程体系。然而1993年和1995年莱茵河发洪水后，荷兰逐步意识到，“坝越高、灾越大”，因此不能一味靠加高防洪堤来防洪。2011年，三角洲计划（Delta Programme）在荷兰人的危机感中应运而生，其中一个重要的内容就是给水以空间（Room for the River），核心是给河道更多的空间以降低洪水的危害。其中一个典型项目是奈梅亨（Nijmegen）的瓦尔河（Waal）治理项目。奈梅亨是瓦尔河畔靠近德国边境的一座城市。瓦尔河南岸且已无拓展空间，而北岸则是Lent镇规划的建设用地。奈梅亨市最终占用了北岸的建设用地，通过北岸堤防后退350米拓宽瓦尔河河道，利用后退空间建设一条宽度为150-200米、长度为3公里的辅助通道。老瓦尔河和新开挖河流之间创造出来的小岛成为奈梅亨市中心独特的城市河流公园。工程措施于2016年完工后，Waal河水位降低了35厘米。
奈梅亨市瓦尔河北岸堤防后退前实景意图（一个河道，洪水位高）
奈梅亨市瓦尔河北岸堤防后退示意图
奈梅亨市瓦尔河北岸后退后实景图
新加坡近些年实施的ABC项目中，广为人知的加冷河璧山宏茂桥公园也是给水以空间，建设韧性城市的成功代表。目前中国三面光的河道还不少，在考虑城市河道防洪能力提升时，应该优先考虑拓展河道滨水空间，结合生态修复，建设“旱天有景观，大雨保安全，旱涝两相宜”的韧性河道，这样既能保证旱天的景观效果，增强水体自净能力，又能保障雨天行洪安全，还能有利于城市排水防涝。
新加坡加冷河璧山宏茂桥公园改造前后对比图
改造后的新加坡加冷河璧山宏茂桥公园无雨、中雨和大雨示意图
2、排水防涝与防洪要相互衔接
统筹城市防洪与排涝的关键在于，二者要相互衔接。通俗点儿说，就是在解决城市排水防涝问题时，不能只想着尽快排走，要尽可能减轻对下游防洪的压力，而且设计之初就要和防洪确定的水位进行衔接；城市防洪的解决方案也要考虑对城市排水防涝的影响。具体来说，防洪与排涝的衔接要从以下三个方面入手：
一是城市排水防涝不能以排为主，要蓄排结合，降低对下游防洪的压力。上游排出的涝水过多过快可能就会增加下游洪水的风险。所以城市在排水防涝的措施上，不能还是以排为主，要按照海绵城市的理念，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种措施，尽可能减少峰值外排流量，降低对于下游城市的影响。尤其是在长江中下游的一些城市、南方以圩区模式排水的城市和其他一些“河高城低“的城市，更要加大城市内部调蓄能力，先蓄后排，多蓄缓排，蓄排结合，这样才能最大限度减小对下游城市的防洪压力。
二是城市排水防涝要考虑防洪时高水位的影响，确保排得出，不倒灌。雨水排放口大多位于河道堤岸的中下部位置。在河道水位较低时，基本可以通过重力流顺畅自排进入河道。但是随着河道内洪水流量增大，淹没排口后，就会在不同程度对管道的重力流排水形成顶托而造成排水不畅，在极端情况下还可能形成倒灌造成因洪致涝。因此，编制城市排水防涝规划和进行相关工程设计时，也要主动考虑防洪时高水位的影响。如果河流在洪水大流量高水位时确实会造成较大范围的排水不畅，那就要经过分析计算要么加大调蓄能力，要么增设泵站强排，或者二者合理结合确保排水通畅，并在入河排口处根据需要设置放倒灌措施。部分承担城市排涝功能的河道在汇入承担防洪功能的主河道时，也可能存在上述类似的问题，需要采取的措施也基本类似。
三是城市防洪要考虑对排水防涝的影响，尽可能减少顶托。城市防洪水位过高，势必会影响城市排涝安全，而且也会对城市形成潜在威胁，因为一旦发生超标准洪水，可能造成的灾害损失也会随之增大。因此城市防洪也要因地制宜采取多种措施，尤其是综合采取除河流堤防以外的措施，比如建设蓄滞洪区，充分利用水库调度削峰等，这些都可能在一定程度上降低洪水的峰值流量。前边提到的“给水以空间”，给河道以足够的空间，也是降低洪水位的关键措施。降低了洪水位，也就减少了对雨水排放的顶托，有利于降低城市内涝风险。
3、建立洪涝耦合模型，系统识别城市内涝风险
洪涝统筹治理的重要措施之一就是要建立洪涝耦合的模型，在给定的设计暴雨下，在考虑洪涝相互影响相互作用的情况下，分析出暴雨导致的内涝情况，通过淹没时间、范围、深度等信息，分析城市内涝风险，以便采取有针对性的防灾减灾措施。具体来说，需要开展以下五个方面的工作：
一是加强暴雨规律研究，及时修订暴雨强度公式。暴雨强度公式更是城市排水防涝中一些工程设计的基本依据。近些年我国一些城市编制或者修编了暴雨强度公式，但是不少城市还没有开展这项工作，导致雨水管渠设计的时候只能“套用”相邻地区的，但是降雨特征的空间差异其实是比较大的，“套用”显然是不准确的。近些年随着气候变化，一些地区的降雨规律也发生了明显变化，及时修订暴雨强度公式，反映出这些变化和特征，十分必要。
二是研究确定长短历时设计暴雨。设计暴雨是城市内涝风险分析与评估中非常必要的输入条件。国内大多数城市都还没有研究确定本市的设计暴雨。比如一个城市50年一遇的24小时设计暴雨是199毫米，这199毫米在24小时的时间里是如何分布的，就很关键，假如每个小时都很均匀地降雨，每小时下8.3毫米，城市应对起来肯定是没有问题的，但是这种雨显然不是城市排水防涝体系所需要应对的暴雨。一般来说，这种长历时的暴雨需要通过研究过去的降雨规律，按照一定的规则，比如“同频率”的原则，将这些降雨按照一定的步长（比如5分钟）分配下去，所得到的降雨随时间的变化就是内涝风险评估中所需要的长历时设计暴雨。此外，短历时的降雨对于分析管网的应对能力也很关键，国内不少城市都习惯性套用芝加哥雨型，而且降雨的峰值系数也选取的很随意，不能实际代表本地降雨的情况。早在2014年，住房城乡建设部和中国气象局就联合发布了《关于做好暴雨强度公式修订有关工作的通知》，并在附件中发布了《城市暴雨强度公式编制和设计暴雨雨型确定技术导则》，建议各城市按照该文件的要求和技术导则所指引的方向，尽快完成相关工作。
三是积极开展PMP研究。一个城市到底可能出现最极端的降雨，就被成为可能最大降雨（PMP）。比如2021年郑州“7.20”特大暴雨中就出现了一小时最大降雨量201.9毫米的极端情况。具体的到一个城市，可能发生的极端暴雨到底是什么情况，包括24小时可能的最大降雨是多少，1小时可能的最大降雨是多少，研究清楚并以此来分析城市最为极端的内涝情况，很有必要。作为在城市内涝应对方面一直在努力，并且在我国国内有着较好“声誉”的东京，就很重视这一工作。东京研究确定的可能最大降雨为24小时降雨量690毫米，1小时最大降雨量为153毫米。根据这种降雨，东京都发布了各个流域的“浸水予想区域图”，在图中明确了经过模型分析出来的各个区域在这种降雨条件下的淹没深度，并向社会公布，让公众充分知晓城市最为极端的情况下可能造成的内涝淹没情况。
东京都根据可能最大降雨制作的神田川流域浸水予想区域图
四是搭建内涝模型，明确边界条件，识别城市洪涝风险。一个城市到底能不能实现应对50年或者100年一遇的暴雨，不可能等着真的下了一场这样的雨来检验。国际上通行的做法都是建立管网、泵站、河道、闸坝、地形、下垫面情况等耦合在一起的模型，在输入特定的降雨模拟后，来看城市各个地方的积水情况。虽然模型只是工具，模型本身不能代替规划设计的技术人员，更不能靠模型来减轻内涝灾害，但是模型可以帮助我们了解内涝积水情况。另一方面，模型要想能够较为准确的预测在给定降雨条件下的积水情况，必须要经过率定和验证，对关键参数进行调试，以便能够更好反映实际情况。此外，洪涝统筹分析中还有一个非常关键的内容，就是分析洪涝遭遇的频率问题，沿海地区可能还要分析洪涝潮“三碰头”的情况。这些都需要技术人员具体分析确定。这些工作都做到位的前提下，才有可能得出比较能准确反映实际情况的淹水时间、范围、深度等信息，以此为基础，才能绘制出科学的城市内涝风险图。
五是合理利用城市内涝风险图。城市内涝风险图编制出来后还要合理利用，才能发挥最大作用。首先是对没有建设的新区识别出低洼积水的区域和汇流关键通道，以此为依据可以合理规划设置调蓄空间与涝水行泄通道；其次可以指导排水防涝工程体系建设，针对内涝积水严重的区域采取有针对性的措施，系统解决内涝积水问题；最后，内涝风险图还是城市防汛应急的重要基础，针对内涝风险较高的区域，面临特大暴雨时，提前做好防汛准备，必要时可以采取加强人员值守，疏散撤离相关人员等措施，可以有效避免人员伤亡，减少财产损失。
4、加强调蓄，削减洪涝峰值流量
对于洪涝的调蓄有利于降低其峰值流量，这对于应对高重现期下的洪涝灾害十分关键。对于城市防洪来说，蓄滞洪区的建设和使用可以削减河流的流量，降低河流的水位，这样即有利于防洪也有利于城市排水防涝。对于城市内涝治理来说，由于城市内涝防治标准远高于雨水管渠的设计标准，调蓄空间和设施的利用正好可以填补二者之间的差距，这不仅有利于排水防涝，也可以降低下减少对下游城市的影响，在一定程度上也可以减轻下游城市的防洪压力。因此调蓄对于防洪和内涝治理都很重要，必须从以下几个方面来做好：
一是要明确不同调蓄类型选取和建设的优先级顺序。应对城市内涝的调蓄设施（或者空间）有多种类型，可以分为天然的空间和人工设施，或者分为地上和地下，兼用和专用等。不同类型的调蓄设施（或者空间）建设的难度和成本不同，维护的成本也不同。考虑到调蓄一般是为了应对较高重现期的降雨而偶尔使用的，因此应该坚持先自然后人工，先地上后地下，先浅层后深层，先兼用后专用的原则，集中与分散相结合，因地制宜建设调蓄设施，通过蓄排结合的原则，提高防洪排涝能力。
二是严格保护并充分利用蓄滞洪区。蓄滞洪区建设要按照流域防洪规划和城市防洪规划，严格落实相关建设和管控要求，不做加法，多做减法，尽可能不增加在蓄滞洪区内的建设量，对现存的应逐步疏解。近些年，有些城市觉得蓄滞洪区在近些年好像没怎么用，就动起来“歪脑筋”，总想在蓄滞洪区内搞一些城市建设。这些地区之所以能成为蓄滞洪区，就是因为地势低洼，而且蓄滞洪区一般都是在遭遇较大的洪水，比如20年一遇，50年一遇甚至100年一遇洪水时才会启用的，这些都是小概率事件，但是在较长的时间序列中来看，都可能会发生的，决不能因为最近几年没有启用，思想上麻痹大意，而去调减、占用蓄滞洪区。
三是在城市规划建设中要充分考虑调蓄的空间需求。调蓄对于排水防涝很重要，其中一个重要的原因在于“水是不能压缩流体”，在遭遇特大降雨时，除去排走的那部分雨水径流，可能还有一定量的水短时间排不走，所以在城市规划建设中必须有意为这部分水寻找调蓄空间，并把它们引导到这些调蓄空间内。在城市规划中应该加强对河湖水系、坑塘湿地的保护，以便让它们在极端情况下承担部分调蓄功能。城市水系建设中尽可能考虑多留出可淹没的空间，对于历史上封盖的排水沟和河道，应结合城市建设和水环境治理需要，创造条件逐步恢复。结合城市更新，在低洼地，历史严重内涝点等位置，尽可能“留白增绿”，增加调蓄能力。
四是合理布局并充分利用蓝绿空间进行调蓄。加强对低洼地的保护，不占用低洼地进行城市建设，优先将其作为公园、湿地或者其他蓝绿空间进行使用。在这些蓝绿空间设计时，充分考虑和周边场地的竖向标高衔接关系，创造条件，在保障安全的前提下，适当承担周边城市建设用地的“客水”的调蓄功能，降低周边地块排水防涝压力。
五是加强设计，利用广场、运动场等做为“兼职”调蓄空间。由于我国城市开发建设密度普遍较高，在有一些地方要建设专用的地下调蓄池，不仅造价昂贵，而且难以寻找到合适的空间。一个可行的办法是通过合理的设计，利用广场、运动场等这些空间，承担“兼职”、“临时”的调蓄作用。这些空间要被用作调蓄，需要满足一些必要的条件。首先是在竖向标高设计上要处于较低的位置，并且能够将周边地块超出管网排放能力的降雨径流汇集到这些空间；其次是这些空间要加强“耐淹”设计，确保在承担调蓄功能时不会造成设施损毁，水退之后便于清理快速恢复；最后还要加强暴雨期间的管理，确保启用调蓄功能时，没有人员在场地内。著名的鹿特丹班特布雷（Benthemplein）水广场，占地9500平方米，平时是广场和公共活动中心，雨天可以承担部分雨水调蓄功能，总调蓄容积1800立方米。
2013年建成的鹿特丹班特布雷（Benthemplein）水广场实景图
东京的城市建设密度比较高，为了解决城市暴雨期间雨水的去向问题，东京就利用一些公园和运动场，建设了不少“兼职”的调蓄池。比如和田堀第六号调节池，调蓄能力达到4.8万立方米，但这个调节池（即国内统称的调蓄池）日常是作为棒球场来使用的。和田堀第三号调节池日常则是一个网球练习场。
东京都和田堀3号调节池日常是一个对墙打网球的练习场
东京都野川第2调节池日常是一个公园
六是根据需要因地制宜推进地下调蓄池（管）建设。在最大限度利用地表水系、绿地和其他“兼职”调蓄空间的基础上，部分地区可能还需要建设地下专用的调蓄池。比如一些下凹式立交桥区，还有一些地势低洼但是不具备利用其他方式调蓄的地方，可以根据分析计算，合理布局一些地下调蓄池。在一些地下空间受限，无法建设调蓄池的地方，还可以因地制宜的建设大口径的“调蓄管”，来承担调蓄功能。
七是严格论证慎重选择深层隧道调蓄空间。在上述措施都用尽的基础上，经过分析计算确有必要的，可以考虑论证采取较为深层的隧道调蓄空间（一般称为深隧排水）。关于是否要建深隧来排水，我国在过去几年有过一段时间的争论，支持一方认为，东京、伦敦、新加坡和我国的香港都建了深隧用于排水，我们也应该考虑。反对的一方则对深隧的必要性、造价和运行提出了质疑。在讨论这个问题之前，首先要明白几个方面的问题。首先，虽然名字都叫深隧，但是不同的深隧功能是不同的，比如东京的神田川环状七号线调蓄池是垂直于妙正寺川、神田川和善福寺川建设的用于调蓄河流洪水以应对这三条河局部不能拓宽的问题，伦敦在建的总长24.9公里的深隧主要是用于调蓄和传输合流制排水系统中从排口溢流出来的污水至Beckton污水处理厂进行处理，新加坡的深隧（DTSS）主要是用作污水排放的通道，香港的荔枝角等深隧则是将山洪引走直接排放入海避免穿城的山洪排放系统，这些深隧功能很清晰。而国内一些城市在讨论的时候经常将其功能混为一谈。其次，深隧是不得已而为之的，不能作为优先选择。如果妙正寺川、神田川和善福寺川能够拓宽，东京可能不会建设内径12.5米的神田川环状七号线调节池。如果地表或者浅层空间经过挖潜，具备相应的调蓄功能，东京也不会建设这些造价高昂深层隧道用于调蓄。而国内目前有一些城市在没有充分研究和分析的前提下，提出要学东京，计划投资几百亿甚至上千亿建设深隧排水系统，这种以大工程为导向的做法，是坚决要避免的。
东京都神田川流域的善福寺川周边建设密度高无法拓宽
东京都神田川环状七号线地下调节池工作原理位置图
东京都神田川环状七号线地下调节池工作原理示意图
5、加强城市竖向设计，构建有利于洪涝统筹的竖向格局
雨水径流除了“不能压缩”以外，还有一个重要的特征就是要朝着坡降最大的方向流动，也就是我们经常说的“水往低处流”，所以构建合理的竖向格局，对于城市排水防涝来说至关重要。
一是科学编制道路和场地竖向规划。除了在城市选址中避免选择低洼地作为建设用地外，还需要编制场地和道路竖向规划，合理确定每块场地和每条道路的标高，构建高低有序，高处能排，低处能蓄的竖向格局，并和蓝绿空间的布局做好衔接。近些年，很多城市都没有编制道路和场地竖向规划，导致一些地方出现了局部看似合理，但是整体却不合理的竖向，加大了城市排水难度，增加了整体工程造价。
二是严格管控竖向，不得随意垫高或者降低。竖向规划一旦经过专家评审和批复，应该和容积率、绿地率等指标一样，得到严格地执行和落实，既不允许这些地块擅自降低标高，也不能擅自抬高标高。因为降低标高会导致这个地块容易被淹，而抬高标高则会把风险转移并集中到周边地块。在此前承担的一些规划设计项目中发现，部分南方城市有一些小区经常受淹，究其原因，就是因为建设年代久远，当时的标高和周边差不多，但是周边后来陆续建了新的公建或住宅小区，建设过程中就把标高抬高了，于是最早建设的小区就成为了最低洼的地方，当然雨天内涝风险就比周边高了不少。
三是合理确定场地内部竖向，科学组织雨水汇流路径。场地内部在设计时，也要合理确定内部的竖向标高，避免局部出现低洼地，而且雨水口的布设也要和竖向标高充分衔接，确保能够起到收水的作用。其次，还要通过合理的竖向设计科学组织场地内部的雨水径流，将雨水径流通过合理的、预设好的路径，引导到该去的地方进行下渗、滞蓄或者排放，这在海绵城市建设中是项目设计取得成功的关键，也是解决场地内部内涝积水问题的关键。
四是优化重要设施局部竖向设计。对于地表或者地下的调蓄空间，要通过合理的局部竖向设计将雨水径流引入到预设的空间内。而对于需要防范内涝风险的场所（尤其是地下空间）的关键部分，比如地下室步梯入口、地下室通风口、地下停车场出入口，地铁出入口和通风口，下凹式立交桥以及隧道的出入口，则要特别注意竖向设计，一方面要起到“阻水”的作用，即将周边区域的雨水径流阻挡到外边，减少汇水区域；另一方面，是要防止积水灌入到这些重要的地下空间。
五是对现在因竖向问题导致的内涝要加强综合治理。目前的内涝积水点中，不少都是因为地势低洼或者局部竖向不合理导致的，而且这一类问题解决起来还相对比较有难度。要通过“挡、截、蓄、排”相结合的方式，综合解决这些地势低洼处的内涝积水。“挡”就是要将场地外的积水挡住，减少汇水面积，或者是在关键设施的入口处设置挡水板，最大限度降低雨水灌入风险；“截”就是要在这些地方设置截水沟，万一有少量水进入，可以通过这些截水沟导流走；“蓄”就是要考虑一旦有水进入，我们希望将水引导到哪个空间内，让这个空间临时发挥调蓄功能，减少损失总体损失；“排”就是要加大外排能力。
6、积极推进洪涝联排联调
洪涝统筹也体现通过合理的联合调度，最大可能降低二者的相互叠加，相互影响。要做好城市洪涝“联排联调”，要从以下几个方面入手：
一是搭建洪涝统筹的调度平台。在城市内涝模型的基础上，耦合城市洪水模型，输入各种调度规则，搭建好洪涝统筹的调度平台。此外，还要加强一些闸、坝、泵站、调蓄池等信息化和自动化水平，确保收到相关调度指令后能够及时启动相关调节作业并准确调控到位。
二是要建立联排联调的工作机制。信息共享机制对于城市准确应对洪涝灾害十分重要，不掌握相关信息就无法做出科学的调度。比如上游城市什么时候泄洪，上游的降雨情况，流量和水位等信息，都是下游做出调度决策的基础依据。信息共享机制在城市内部相对会容易一些，但是在城市间有时候设置涉及到跨省之间的信息共享可能相对难一些，在这种情况下，相关流域管理机构就需要发挥更为重要的作用。
三是积极探索洪涝联排联调的工作模式和调度方法。搭建好了调度平台和建立信息共享机制后，最为重要的事情就是要统筹建立好科学有效的调度规则和调度方法。这些内容很多也很复杂，但是至少有以下几个方面是容易想到的。首先，要优化水库的调度，统筹水资源利用和防灾减灾，在收到气象部门相关预警预报后，要科学研判，最大限度减少暴雨期间泄洪，避免造成下游地区“雪上加霜”，形成“人造洪峰”。当然，这种最优化调度理论上是存在的，实际中操作有难度，不少城市或者水库的经营管理者担心一旦水库放水，实际上又没有那么大的雨，就会造成较大损失，这种情况确实有可能存在，但是我们更要考虑到的是如果没有提前预降水位但是确实下了大暴雨，可能就会加剧下游的洪涝灾害。本着“人民至上、生命至上”的原则，在这种情况下，还是应该优先考虑保安全。其次，对一些承担调蓄功能的湖泊，在统筹考虑水环境保护和景观需要的基础上，要及时腾出调蓄能力。在一些平原城市，排涝模式为先蓄后排的，汛期前尤其是特大暴雨来临前务必要将调蓄能力腾退到位。再次，承担排涝功能的河道也要提前将水位预降到位，河道上一些可能阻水的闸坝要预降到位，一些为了景观水面建设的橡胶坝要尽早塌坝，为河道行洪排涝创造条件。最后，还要根据降雨信息及时调整调度方案，沿海地区要根据降雨情况和潮位信息，在低潮位期间最大限度利用重力流排水，调蓄池要根据下一场雨的信息及时排空，确保下一场雨来的时候能够再次发挥作用。
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