国家赖账的后果

梁发芾

主权国家欠外国政府、组织或个人的债务，就是主权债务。

主权债务的有趣之处在于，世界上并没有一个超越主权的法院，去强制执行主权国家的欠债。尤其当债权人是私人投资者的情况下，讨债的道路将会更为曲折漫长。有些债权人在法院提起诉讼，往往也能赢得官司，可法院既不可能强制另一个主权国家履行义务，也无法到这个国家去扣押该国的财产，而债务国的某些财产往往还要受到外交豁免，不能扣押。这种情况下，一个国家一旦决心欠外国人的钱不还，外国债权人几乎没有什么好办法去解决。

主权债务的这种不对等，显然鼓励了主权债务国的违约行为。债务违约，既有可能是这个国家丧失了偿还能力，也可能是丧失了偿还意愿。从世界历史上看，一个主权国家真的没有资源以偿还外债，出现资不抵债的破产状况，那是绝无仅有。而主权债务国家的违约，往往是因为经过多面权衡，觉得偿债不如违约。一旦违约，就可以迫使债权人坐下来重新谈判债务事宜，要么重组，要么展期，要么减息，要么无偿减免。总之，通过重新谈判协商，争取到对债务国更有利的条件。这当然还算是有良心的。有些债务国觉得既然我不偿还你也拿我没办法，干脆将债务一风吹了，求得个无债一身轻。

在债权人没有办法讨还债务的时候，武力几乎是唯一有效的办法。当然，武力讨债的前提往往是使用武力的国家本身就是债权人。如果是私人债权人，他们自己没有武装力量，他们的母国也不大会为本国投资者去大动干戈的。

我们看看历史上著名的老赖委内瑞拉，在一百年前发生了什么。

话说一百年来年前的1902年，委内瑞拉国内大乱，内乱中委内瑞拉决定拒绝偿还外债。委内瑞拉当时有多少外债？据统计，1900年，委内瑞拉国债高达19000万玻利瓦尔（该国货币名），是年国民总收入的７倍。当时执政的领导也叫做卡斯特罗，1902年3月1日，卡斯特罗决定中断清理内外债业务，也就是说，乘着内乱，干脆将内外债赖掉算了。

这当然引起国外债主的极大不满。事实上，早在1901年，德国就开始要求委内瑞拉偿还1896年的贷款，并要求对其利益受到损害的德国侨民赔偿损失。1902年，德国、法国、英国和意大利的外交代表都要求偿还贷款。但委内瑞拉无法就未偿数额与债主国达成一致。当时的估算是，委内瑞拉对德国籍债券持有人的违约金额本息合计为1250万美元，英国约为250万美元，意大利的数量要小一些。而卡斯特罗认为，各国要求归还的外债账单上有49000万玻利瓦尔），要用十年全部国家收入，才能把账还完，即使厉行节约，国家每年也只能还400万玻利瓦尔。

1902年12月7日，德国和英国公使向委内瑞拉外交部长洛佩斯·巴拉儿特递交了一份最后通牒，在英、德联合舰队司令道格拉斯的命令下，委内瑞拉在拉呱啦（委内瑞拉的一个港口）的海军全部被俘；作为报复，卡斯特罗将德国和英国的侨民也全部囚禁起来，但在美国公使保恩的提议下，后来又释放了他们。在卡贝略港（该国港口），一群暴民袭击了英国船只，英国两艘巡洋舰炮轰并洗劫了要塞。意大利也与12月11日采取联合行动，派来两艘兵舰参加封锁。这些国家轰炸了委内瑞拉的港口，击沉了委内瑞拉三艘军舰，并接管了海关税收大厦，对委内瑞拉进行了封锁。

委内瑞拉很快服软。在委内瑞拉的请求下，美国与参加封锁的国家代表进行了会谈，最终于12月17日签订华盛顿议定书，提出一项解决办法，将还债分为两类，一类是卡斯特罗上台以前由于内战而欠下的外债，这类债务必须于数月内还清，另一类是卡斯特罗的政府和内战欠下的，这类债务，由委内瑞拉指派一人，债权国各派一人，组成联合委员会，仔细进行清查。委内瑞拉应从1903年3月1日起，开始按分期付款的方式，将拉呱啦和卡贝略港的海关税收的30％汇给位于卡拉卡斯的英格兰银行，这项税收不能基于任何目的被让与。如果委内瑞拉政府没有履行此项义务，比利时海关官员应负责征收这两个港口的海关税收并管理这些税收，直到委内瑞拉政府履行完毕上述求偿。委内瑞拉政府也作出清偿贷款和所有外债的承诺。参与封锁的国家交还了被俘的委内瑞拉船只，解除了封锁。

像委内瑞拉这样因为对外债违约而遭到武力打击的，在十九世纪时实际上比较常见。1847年，西班牙对持有其主权债券的英国人发生了违约，一位国会议员建议可以用古巴和波多黎各向英国抵债，而这就意味着要发动一场战争。帕默斯顿认为此种情况下发动战争是不适宜的，但同时也确认，英国有权利这么做，并有权利在其他情况下使用武力。1862年，法国和英国联合干预墨西哥，帮助本国国民索取债务。1876年，埃及和土耳其偿债出现拖延，法国和英国进行军事干预。1915年，美国以收取债务为由占领海地。

武力干预虽然有助于讨回债务，但也受到一些经常有外债违约国家的反对。当时阿根廷外交部长路易斯·玛利亚·德拉戈指出，使用武力索取主权债务是一种不正当的外交政策手段，违反了国际法。德拉戈的主张被称为德拉戈主义，其核心内含是防止单方面使用武力索偿主权债务。但德拉戈主义很可能损害对主权债务义务的遵守。如果没有武力讨债做后盾，一个国家要违约还不非常随便？在1907年的第二次海牙和平会议上，德拉戈的建议成为核心议题，会上经妥协形成的德拉戈－波特公约禁止使用武力收回合同债务，仲裁成为当时解决主权债务违约的优先方式，但使用武力作为补充仍然是合法的。

使用武力仍然是悬在主权债务国头上的一把利剑，债务国除了接受仲裁，别无选择。直到第二次世界大战结束，《联合国宪章》通过禁止使用武力将德拉戈－波特公约普遍化，债权国武力讨债终于退出历史舞台。武力讨债不能实行了，但主权债务违约似乎比以前更为常见。

委内瑞拉欠债不还，遭遇武力打击。而委内瑞拉挨打十多年以后，苏维埃政权则一口气废除了所有的内外债务，引起了旷日持久的纠纷。

话说俄国十月革命后，新成立的苏维埃政权，向全世界宣告，不承认沙俄政府和其后临时政府所举借的所有债务，不管内债还是外债。这事发生在1918年初。这是迄今为止的人类历史最为大也是最骇人听闻的一次公然的主权债务违约。这次债务违约带来了长达七八十年的纠纷。

19世纪末20世纪初，俄国进行现代家国家的时候，举借大量外债，其中最多的是向法国的举债。当时俄国与法国结成同盟关系，俄国以支持法国对抗德国为条件换取法国对俄国进行投资；同时俄国在法国巴黎发行国债，法国政府为了巩固与俄国的同盟关系，也鼓励法国国民积极购买俄国的债券。这时候，俄国是世界上最大的主权债务国，而法国人则保有俄国外债的80%。1914年底法国对俄国债权为25亿美元，除了国债外，法国还对俄国进行了直接投资。

苏维埃政权冒天下之大不韪，悍然宣布废除外债的决定后，引起世界强烈反对。美国大使、法国政府、英国政府相继发言，称苏联政府作出了不正当的决定，此决定无效。1918年10月23日，法国外交部称：“将来成立的俄国政府，只有在继承前政府债务的前提下才能得到承认。”法国财政部长1919年5月30日也说：“任何国家都没有债务违约的权利。如果政权交替就可以废除债务，那么世界上任何国家都不可能在国际市场上发债了”。

布尔什维克政府虽然废除了外债，但是在遭受德国、白军和协约国军队的猛烈反攻时，苏维埃政权对于外债问题采取暧昧态度。1918年3月27日，俄国报道称，为了进行和平谈判，政府可能撤回此前废除外债的决定；1919年1月14日至16日，苏联与英国在斯德哥尔摩举行会谈，苏联表示愿意解决俄国的外债问题；此后苏联在巴黎和会上也曾表示，为实现和平，政府有意就是否应该部分履行此前已经废除的债务进行研究；1919年2月14日，列宁与法国外长的会谈中曾称，正在考虑以自然资源的形式偿还债务；此外，苏联外交人民委员契切林1919年11月19日再次提出偿还债务。

但随着苏联在战场上的胜利，苏联立即变脸，否定一切有关重新考虑外债的说法，苏联对外贸易人民委员克拉辛1920年3月28日说：“苏联政府不承认旧债务，我们完全无意就此问题展开对话。”1927年，苏联提出偿付法国求偿额15%以换取进入法国资本市场的要求，遭到法国的拒绝，1928年11月。债权人抱团求偿，组成了债权人国际委员会，主要的欧洲债券持有人组织都想该委员会派出代代表，并承诺不单独同苏联政府进行交易。第二次世界大战期间，苏联得到国外的金融帮助，但这些债务又于1947年违约。

苏联政权虽然废除了前政权的一切外债，起初确实无债一身轻，但违约并未给苏联带来当初所设想的好处。苏联政府的违约行为，导致其无法进入国际资本市场，被排除在国际资本市场之外七十多年，给苏联政府的融资带来严重障碍。直到苏联垮台之前的戈尔巴乔夫时期，急于进入国际资本市场融资的苏联政府和债权人仍然在进行谈判。1986年，苏联和英国处理了英国籍债券持有人的求偿，苏联向英国支付了8200万英镑，相当于债券面值的63%，免除积累未付的利息。显然，这种偿还只是具有象征意义。经过近七十年后，债权人不但没有得到一分钱利息，就连本金只拿到一半多一些。无疑，七十年后的英镑已经不是当初的购买力了。当然，能够清偿一部分，总还是代表了苏联政府的一种态度。苏联解体后，美国仍然在谈判1917年债务违约的最终清偿方案。一直到20世纪90年代中期。法国和俄罗斯处理了苏联债务违约所带来的后果。1996年，俄罗斯正式承认了沙俄债务。1997年，法国和俄罗斯达成了30亿法郎的清偿方案（2.72亿英镑），约为面值的42%，并于2000年最终得到偿付。尽管经过八十多年后清偿的欠债与当初约定的本息相比，十分悬殊，债权人的利益遭到很大损害，但在这漫长的交涉纠纷中，当初高调赖账的国家，最终不得不作出姿态，承认了债务，象征性地偿还了欠款。这样，俄罗斯最终又回到了国际资本市场。

国家赖账的苏维埃并没有笑道最后。借债还钱，天经地义。正如法国财政部长1919年5月30日所说：“任何国家都没有债务违约的权利。如果政权交替就可以废除债务，那么世界上任何国家都不可能在国际市场上发债了”，中国俗话也说：“有借有还再借不难”，只要你还想在国际社会人与他国打交道，那么，赖账不还那种一锤子买卖，是行不通的。长远来看，即使赖账不还不会受到武力打击，但声誉的丧失带来的惩罚仍然后起到相当的制裁作用，迫使主权国家不得不认真对待自己的债务。