【裁判要旨】
“合理利用土地，切实保护耕地”与“协调城乡空间布局，改善人居环境”是土地管理法和城乡规划法分别想要实现的行政管理目的。按照土地管理法和城乡规划法的规定，符合颁发建设工程规划许可证条件的建设行为一般不会出现破坏耕地的情况，但是在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局。这种情形的存在，是否等同于城乡规划法既可以对违规建设的行为进行处罚也可以对违法占地的行为进行处罚，结论是否定的。
首先，从关于法律责任的具体规定而言，城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为，该法只是将“确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续”作为“核发乡村建设规划许可证”的前提条件，而对于“未办理农用地转用审批手续”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的违法行为如何处罚并未作出规定。而土地管理法主要针对的是违法占地行为，比如“擅自将农用地改为建设用地”、“占用耕地进行建设以及破坏种植条件的其他行为”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”等。由此可见，土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。
第二，在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局，是针对城乡总体规划而言的。换言之，控制性详细规划、修建性详细规划仅是针对允许建设区域制定的，针对耕地来讲，毫无控制性详细规划、修建性详细规划可言。从行政处罚角度，城乡规划法主要是对建筑是否符合控制性详细规划、修建性详细规划等进行判断，不处罚与规划无关的违法行为。一是对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，补办手续；二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。显而易见，在耕地上进行建设既不存在按照城乡规划法补办手续的问题，也不存衡量是否符合控制性详细规划、修建性详细规划问题，对其合法性的判断依据是土地管理法规定的破坏种植条件等因素，其中对农用设施的考量因素是设施农用地建设标准亦不是城乡规划法所指的规划条件，单纯依照城乡规划法对耕地上建设行为作出评价可能存在错误。
第三，在耕地上的违法建设行为侵犯的法益主要是耕地保护，从法律适用的角度而言，对破坏耕地的违法行为，土地管理法属于特别法，应优先适用。
综上，因为应优先适用土地管理法，所以不能依照城乡规划法对非法占用集体所有农用地（耕地）的行为进行处罚。
【裁判文书】
吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）吉01行终297号
上诉人（原审被告）长春市绿园区林园街道办事处，住所地长春市绿园区基隆南街527号。
法定代表人王志宏，主任。
上诉人（原审被告）长春市绿园区人民政府，住所地长春市绿园区和平大街2288号。
法定代表人薛文革，区长。
被上诉人（原审原告）李凤芹，女，1942年2月1日生，汉族，住长春市绿园区青年路街道杨家粉房委6组。
上诉人长春市绿园区林园街道办事处（以下简称林园街道办）、上诉人长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）因土地行政强制一案，不服长春市绿园区人民法院（2019）吉0106行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2018年9月，林园街道办在工作中发现李凤芹在耕地上建设了2000多平方米的建筑及构筑物，林园街道办分别于2018年9月11日、10月11日对李凤芹进行调查，李凤芹未提供上述建筑及构筑物的相关手续，林园街道办在后续工作中，分别取得了杨家粉房村民委员会情况汇报一份、长春市规划局绿园分局关于集体土地无证房屋是否取得规划审批手续的函的复函一份、长春市国土资源局绿园分局情况说明一份，均证实李凤芹建设在耕地上的上述建筑、构筑物未取得国土、规划等部门审批，2018年9月27日，林园街道办对李凤芹作出《责令拆除决定书》。2018年12月26日，绿园区政府作出长绿府复决字（2018）第2号《行政复议决定书》，决定维持林园街道办的《责令拆除决定书》。李凤芹不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案被诉行政行为是林园街道办于2018年9月28日对李凤芹作出的《责令拆除决定书》，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。……”，第八十三条规定“……期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”故林园街道办不是适格的处罚主体，《中华人民共和国城乡规划法》第65条的适用前提是在乡、村庄规划区内，案涉建筑物系建设在承包地上，不适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处理，被诉《强制拆除执行决定书》认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第70条之规定，判决撤销林园街道办李凤芹作出的《责令拆除决定书》；撤销绿园区政府作出的长绿府复决字（2018）第2号《行政复议决定书》。案件受理费50.00元由林园街道办承担。
上诉人林园街道办上诉称：一、上诉人作为街道办事处处罚主体与执法主体均适格。林园街道办作为经批准设立的区政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权。对辖区内的三个行政村辖区内行使乡镇一级政府的管理权，有权依照城乡规划法对村庄规划区的违法建筑行使处罚权和执法权。二、根据城乡规划法第二条第二款、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三条第一款的规定，一般而言，村庄。集镇总体规划又包括了农田规划、交通规划、尽管规划、建设规划等内容，案涉建筑物位于林园街道办下辖杨家村规划中，应属于城乡规划法各类规划区内。另外，规划法的立法宗旨之一是保护耕地，案涉违法建筑物建设在耕地上，应适用城乡规划法进行行政处罚。综上，原审认定不当，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人绿园区政府上诉请求及理由与上诉人林园街道办相同。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年3月26日吉林省人民政府作出吉国土资耕函【2018】92号征地批复，对涉案土地决定征收。
本院认为，“法定职责必须为，法无授权不可为”要求行政机关既要积极履行职责，又不能违反职权法定的原则。本案需要明确的问题是土地管理法调整的“非法占用集体所有农用地（耕地）”的行为是否也可以依照城乡规划法进行处罚以及法律是否授权街道办事处对该类违法行为进行处罚。
一、关于该类行为是否可以依照城乡规划法进行处罚问题。
“合理利用土地，切实保护耕地”与“协调城乡空间布局，改善人居环境”是土地管理法和城乡规划法分别想要实现的行政管理目的。按照土地管理法和城乡规划法的规定，符合颁发建设工程规划许可证条件的建设行为一般不会出现破坏耕地的情况，但是在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局。这种情形的存在，是否等同于城乡规划法既可以对违规建设的行为进行处罚也可以对违法占地的行为进行处罚，结论是否定的。
首先，从关于法律责任的具体规定而言，城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为，该法只是将“确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续”作为“核发乡村建设规划许可证”的前提条件，而对于“未办理农用地转用审批手续”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的违法行为如何处罚并未作出规定。而土地管理法主要针对的是违法占地行为，比如“擅自将农用地改为建设用地”、“占用耕地进行建设以及破坏种植条件的其他行为”、“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”等。由此可见，土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。
第二，在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局，是针对城乡总体规划而言的。换言之，控制性详细规划、修建性详细规划仅是针对允许建设区域制定的，针对耕地来讲，毫无控制性详细规划、修建性详细规划可言。从行政处罚角度，城乡规划法主要是对建筑是否符合控制性详细规划、修建性详细规划等进行判断，不处罚与规划无关的违法行为。一是对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，补办手续；二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。显而易见，在耕地上进行建设既不存在按照城乡规划法补办手续的问题，也不存衡量是否符合控制性详细规划、修建性详细规划问题，对其合法性的判断依据是土地管理法规定的破坏种植条件等因素，其中对农用设施的考量因素是设施农用地建设标准亦不是城乡规划法所指的规划条件，单纯依照城乡规划法对耕地上建设行为作出评价可能存在错误。
第三，在耕地上的违法建设行为侵犯的法益主要是耕地保护，从法律适用的角度而言，对破坏耕地的违法行为，土地管理法属于特别法，应优先适用。
综上，因为应优先适用土地管理法，所以不能依照城乡规划法对非法占用集体所有农用地（耕地）的行为进行处罚。
二、关于法律是否授权街道办事处对该类违法行为进行处罚问题。
上诉人林园街道办认为其作为经批准设立的区政府派出机关，其法律主体地位属于乡、镇级人民政府的观点是正确的。在规划行政管理方面，城乡规划法第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”这一法律规定是乡、镇人民政府进行城乡规划管理的权力来源。但是，由于本案争议事项属于土地行政管理而非规划行政管理，土地管理法将土地违法行为的处罚权授权给县级以上人民政府土地行政主管部门而不是乡、镇人民政府，因此即使上诉人林园街道办的法律主体地位属于乡、镇级人民政府，根据“法无授权不可为”的原则，街道办事处无权对该类违法行为进行处罚。
需要进一步说明的是，对于违反土地管理法占用集体所有的农用地（耕地）的行为（包括在设施农用地上的违法建设行为），县级以上人民政府土地行政主管部门应当依法进行处理。违法行为人不依法履行土地行政管理部门确定的义务，土地行政管理部门可以依法申请人民法院准予强制执行，人民法院作出由人民政府组织实施的裁定后，人民政府可以组织有关部门强制执行措施。但是，集体土地征收程序启动以后，对征收范围内的未登记建筑，包括抢建建筑，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定进行处理。征收是指国家基于公共利益的需要，依靠国家强制力为保障，运用行政权力，通过法定程序，给付法定补偿费用，强制性的取得公民所有的财产的法律制度。集体土地征收经协商无法达成补偿协议的，行政机关应当依法作出责令交出土地决定，在决定中对应予补偿以及不应补偿的建筑一并决定拆除。这样既能依法对征收补偿问题进行终局，又符合程序正当要求，彰显行政权威。对行政机关依照法定程序作出的责令交出土地决定，人民法院应依法准予强制执行。
综上所述，原审认定事实清楚、适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费合计100元，由上诉人长春市绿园区林园街道办事处、上诉人长春市绿园区人民政府分担。
本判决为终审判决。
审判长 于溟辉
审判员 厉 丽
审判员 姜 楠
二〇一九年十一月二十五日
书记员 赵韦程
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