浙江农村的环境综合整治 苏 杨
□苏 杨
改革开放以后，我国农村开始了日新月异的农村现代化进程，农业、农村、农民都发生了巨变：农业文明本来是一种天人合一的环境和谐文明，但在现代化的集约生产中发生了变化，具备了现代工业的污染特征；同时，在农业社会向工业社会的转变过程中，农村的产业结构和农民的居住方式也发生着根本性的改变：在一些发达地区，以乡镇企业形式为主的第二产业已经取代农业成为农村的“第一”产业；而人口居住日益集中使得小城镇乃至自然村建设日益城市化，这些都使东部发达地区普遍出现与工业污染和城市环境问题类似的农村环境问题。“十一五”到2020年期间，是我国实现全面小康的关键时期，显然也将是我国农村现代化进程最快的时期，东部发达地区的农村环境污染问题势必成为未来全国性的主要环境问题。
浙江的农村环境问题
浙江是我国县域经济最发达、农民人均收入最高、现代化进程最快的省，但污染问题在现代化过程中日益严重。具体包括以下三方面：
1、乡镇企业污染仍在加重，畜禽养殖污染迅速上升
1990年代以来，尽管采取了“一控双达标”、“关停十五小”等大规模的污染治理行动，但由于乡镇企业发展迅速以及产业结构等原因，乡镇企业污染仍然在继续加重。2002年，浙江省乡镇企业“三废”排放量仅居江苏之后，列全国第二；同时，浙江省的集约化畜禽养殖场快速发展，但对其的环境管理和污染治理都未跟上，在一些地区其污染危害甚至超过了乡镇企业污染。
2、农业生产和农村生活污染造成的危害已经显著影响人居环境质量
浙江省的农业生产已经对水环境和土壤环境造成了显著的负面影响。浙江省农业生产中的普遍情况是：有机肥投入呈下降趋势，而化肥、农药投入不断上升；化肥施用比例失衡，氮肥用量偏高，重化肥、轻有机肥的现象普遍存在；农药使用不合理、不科学，忽视农药使用安全间隔期等情况，且蔬菜、果树等经济作物较粮食作物更严重。此外，由于农村生活污水集中处理设施和垃圾收集处理设施建设明显滞后于农村聚居点建设，农村生活污染造成的危害也与日俱增。目前，农村生活污水处理率不到3%。农村垃圾因其非有机质成分增加，已不再制作农家肥，而是家前屋后、河边桥头任意堆放，大部分最终进入河道。
这些污染源，造成的最严重后果是水体污染。2002年，浙江省水质性缺水严重，水资源变得越来越紧张。平原河网和城市内河水质污染依然严重；湖泊存在不同程度的富营养化现象，八大水系中满足水域规划功能要求的断面不到50%，有的地方已很少有Ⅲ类（饮用水源的最低标准）以上的水体，加之生态用水量不足，全省有近千万农民尚未喝上清洁卫生水，有近百万农民喝水有困难。
3、土壤污染开始显现，农用土地存在着土壤退化和污染物累积的状况
由于城市污染转移以及农村自身的污染，浙江省2002年的土地承受废水、废气、废渣负荷分别达到3.18t·km-2，1534m3·km-2，0.02t·km-2 ，全省受污染的耕地面积为3333km-2，占耕地总面积的20%以上。超过20%的城郊土地的主要重金属含量高于全省土壤背景值上限。
对浙江省的农村污染，从现象上看，可用“三不三无”总结：“乡镇企业不达标，农药化肥不减量，秸秆粪便不利用；污水危害无人问，河道淤塞无人清，生活垃圾无人管”；从污染结构看，已由工业点源污染为主向工业点源、农业面源和生活污染并存方向转化；从地域特征上看，浙江省以规模扩张为特征的传统经济增长方式使污染物排放量增长基本与GDP增长同步，农村环境污染因而呈现区域、流域型特征。有的地方可用水资源、土壤资源量均因为污染显著减少，农村环境污染已成为社会发展乃至经济增长的制约因素。
浙江农村环境问题的主要成因
浙江省的农村环境污染问题是典型的以工业化、城镇化为特征的第一次现代化伴随型问题。这是进入工业化中期、人均GDP达到2000美元后新兴工业化国家出现的普遍问题。从1978年到2002年的24年中，浙江农村现代化进程基本上是以农村工业化为主导。1998年后，针对城市化大大滞后于工业化的实际提出了加快实施城市化发展战略，浙江县域经济发展进入了以城市化提升工业化的发展新阶段。这个过程中，三个不适应成为造成环境恶化的主要原因：
1、产业结构、产业布局与污染治理方式不适应，使农村低、小、散型工业化带来的污染泛滥
浙江是我国乡镇企业发展得最好的省之一。但浙江省自发性、就地性的农村工业化发展模式，实际上是一种反城市化的工业化道路，产业积聚低、发展成本高、环境污染重。这种污染的特点可以概括为：结构性污染（低）、规模性污染（总量小，但单位产值排污量较高）、布局性污染（散）。虽然通过始自1996年的“一控双达标”行动进行了整治，但产业结构转换滞后于经济增长，污染治理速度滞后于工业规模的扩大。在集约化畜禽养殖场的发展上也存在类似问题。
2、农业环境管理与农业生产的情况不适应，使面源污染突出
浙江水系发达，许多地方属于河网密布地区，滥施化肥、农药易于造成水体的富营养化污染。盲目从规模上追求单位土地的产出率而对化肥、农药的环境管理制度滞后，对绿色食品的生产扶持不力，使化肥、农药投入量增长显著快于农产品产值增长，面源污染因此成为浙江封闭、半封闭水体污染负荷的主体。
3、农村城镇化进程中环境管理和污染治理与人口规模不适应，使农村聚居点环境问题突出，基础设施建设和环境管理滞后于城市发展
与快速推进的城市建设和日新月异的城市面貌相比，农村的村庄建设、环境整治和社会发展明显滞后：一是村庄建设规划滞后，“散、小、乱”的问题比较突出。村庄布局散、规模小、建设乱。一些地方的村庄布局缺乏规划指导和约束，农民建房缺乏科学设计，有新房无新村、环境脏乱差等现象普遍存在，浙江省有超过4万个行政村，每个行政村又有若干个自然村，有的行政村的自然村和居住点多达几十个，村庄布局分散，不仅造成了土地利用率下降，还增加了农村基础设施建设和运行成本，影响了社区服务业发展。二是村庄人居环境基础设施建设滞后，“脏、乱、差”的问题比较突出。由于农村税费改革后村组织掌握资金不足，村庄管理程度下降，村庄公共服务滞后于新村建设，其中生活污染处理基础设施建设和运营尤为滞后，造成农村人居环境质量显著劣于城市。
乡镇企业污染集中治理、“万村整治千村示范”工程、生态农业促进计划和“浙江经验”
浙江省对农村环境问题认识相对较早、较透彻。2002年以来，浙江省充分认识到农村环境污染问题是发展中的问题，并没有不顾现实盲目提高环境污染治理的地位，而是以“生产、生活、生态”三生统筹理念为指导，分别推进了乡镇企业污染集中治理、农村聚居点环境整治，实施了生态农业促进计划。
1、乡镇企业及集约化畜禽养殖场污染的集中治理
浙江省的乡镇企业污染治理经验一言以蔽之：大力推行乡镇企业的进园、市场化、集中治理机制。
绝大多数农村的乡镇企业，都具有低、小、散的特点，采用传统的针对规模以上工业企业的末端治理技术路线，会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。但浙江省的乡镇企业污染治理因其自身的特点找到了解决办法：1990年代以后，浙江把小城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区（所谓“块状经济”），乡镇企业的污染治理模式也因此在2000年以后逐步形成：化零为整、集中治理。具体来说，就是变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”。在污染企业集中到特色工业园区后，由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理，污染企业的排污权还可以在园区内部转让交易，从而解决了乡镇企业污染治理设施技术落后、“规模不经济”、折旧率高等难题，环境监管也变得容易。
类似的方法也被用于集约化畜禽养殖场污染治理。在2002年发布的浙江省《关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知》中，除了明确用工业污染的管理办法进行集约化畜禽养殖场管理外，还提出逐步推行规模养殖、集中治理、综合利用模式和“种养平衡区域一体化”：即通过规划协调区域内种植业和养殖业平衡发展，确保有足够数量的耕地来消纳粪便及处理物；在进行合理区域规划的基础上大力成片发展集约化畜禽养殖场（称为“畜牧小区”），通过建设较大规模的沼气综合利用设施对畜禽粪尿进行集中处理和综合利用。这种方式大大缓解了畜禽粪便带来的严重污染。
2、农村聚居点环境综合整治
浙江省将生产、生活、生态目标统筹起来考虑，从2003年起实施了以农村环境综合整治为主题之一的“万村整治、千村示范”工程。工程目标为用5年时间，对全省10000个左右的行政村进行全面整治，并把其中1000个左右的行政村建设成全面小康示范村(以下简称“示范村”)。工程内容包括以村庄规划为龙头，从治理“散、小、乱”和“脏、乱、差”入手，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加快发展农村社会事业等。其中直接与农村聚居点人居环境有关的具体措施为“六化”工程：布局优化，道路硬化，村庄绿化，路灯亮化，卫生洁化，河道净化。为了保证“六化”工程的顺利实施，浙江省制定了以下政策：
①在工程实施中，确定了以下原则：农民自愿，因地制宜。规划先行，统筹安排。保护生态，协调发展。以民为本，整体推进。各方支持，密切协作。
②“三生”统筹：一方面通过规划确保生产、生活所需必要的环境容量；一方面根据村庄整治需要，统筹考虑重大治理项目安排，然后“谁的孩子谁抱走”，避免了单独的环境治理既没有能力也缺乏其它部门配合的局面。在统一规划的基础上，村庄整治的规划、水利、供水、交通、绿化、污水治理等任务分配落实给各相关部门组织实施。浙江省直有关部门在实施“万里清水河道工程”、“万里绿色通道”工程、“乡村康庄”工程、“千万农民饮水”工程、“生态家园富民计划”等农村项目时，与“万村整治、千村示范”工程建设有机结合。
③多方面大力扶持，包括财政补贴：2003—2007年，省财政每年安排一定的资金，主要用于示范村规划编制补助和村庄整治的以奖代补。各市、县(市、区)也安排一定的配套资金。有关环保项目所需经费列入县级财政预算；税费免减：凡涉及“万村整治、千村示范”工程建设收费的，原则上能免则免，能减则减。各级各部门在简化审批手续，降低规费收取标准；土地优惠：优先安排农用地转用指标，积极盘活存量土地，保证村庄建设必要的用地。在村庄整治中，宅基地退建还耕和土地整理等继续享受省定扶持政策。
④引导市场力量介入。在“万村整治、千村示范”工程建设中，通过政策激励，用土地资产运作、个人资本参与、企业投资经营、业主承包开发、共同投资管理等方式引导社会资金参与。截止2005年6月，财政投入50多亿元，带动社会投资高达170亿元，政府财力投入起到了“四两拨千斤”的作用。
另外，在整治中采用多项新技术并建立了相应实施机制。
3、生态农业促进计划
对于面源污染，则实施了生态农业促进计划。主要工作思路是两条：建立标准体系，采用补贴、示范等方式多方面促进生态农业的发展。例如，制定了农业生产基地环境标准和农产品及其加工品的环保标准，并组建了相应的认证机构；对有机肥生产和使用予以补贴，对无毒和低毒农药的开发研制与推广销售补贴，加大对农田基础设施建设、耕地地力培肥生态农业示范县建设等的财政资金投入力度等。
4、“浙江经验”总结
可以将浙江省在开展乡镇企业污染集中治理、“万村整治、千村示范”工程和生态农业促进计划中的做法总结为“浙江经验”，它包括三个方面：
一是在治理理念上，按照“三生统筹”理念，做到产业间协调发展，矛盾统筹解决，但优先解决人居环境问题。
二是在治理主体上，政府和市场各尽所能。在有关人居环境基础设施建设等公益性较强的领域，政府担负主要责任；对于易于将外部性内部化的领域，如乡镇企业污染治理，则放手市场化，但政府从财政补贴、贷款、税费减免和土地价格等方面大力扶持并做好政策配套。
三是在治理方法上，强调“做早做大”：即做好规划，把好第一关；集中治理，保证治理效果和降低成本。对于乡镇企业以及集约化畜禽养殖场的污染问题，通过产业结构调整、产业布局调整以及推行工业园区污染集中治理的办法解决；对于农村聚居点的环境问题，采取规划控制，资源、能源、环境问题统筹，污染集中治理的办法；对于农业面源污染问题，通过提高化肥、农药利用率及推行绿色食品管理体系等前置手段（而非发生后治理）解决。
浙江经验的启示
尽管浙江农村是全国现代化程度最高的农村，其实情有别于全国绝大部分农村，但在“十一五”到2020年我国实现全面小康期间，全国将有越来越多的农村在工业化、城镇化、市场化方面接近浙江农村目前的水平。显然，“浙江经验”对全国农村未来的环境污染治理来说，有很强的借鉴意义。这可从以下三方面体现出来：
1、重视农村环境污染问题，但从“三生”统筹的角度解决
经济发展到一定程度，必须进行“生产发展、生活改善、生态良好”的统筹发展，才可能将经济增长转化为人的福利改善。但在目前的体制下，过于强调环境目标也是不现实的。制定兼顾“三生”的目标并且将其分解到相关职能部门，是务实的解决之道。
2、政府和市场各尽所能，政府从各方面扶持
农村环境污染治理是公益事业，必须强调政府在其中的主导作用。对正外部性突出的项目，必须以政府出资为主。但鉴于我国普遍存在的财政资金约束，也应充分运用市场机制，广泛吸纳社会资金。尤其是我国东部发达地区，人口密度、人均收入和污染强度都较高，通过市场化机制进行污染治理条件较好。只要在贷款、税费减免、土地使用等方面制定优惠政策，就能够通过市场力量对多类污染进行治理。
3、积极进行污染治理技术路线创新，强调做早做大
一是做早——抓好规划，建立污染的事前预防机制。很多建设项目和农村聚居点的污染，如果发生以后进行治理，代价是高昂的。而如果通过规划建立污染的事前预防机制，不仅可以实现“三生”统筹，就污染治理而言也事半功倍。
二是做大——强调集中治理、综合利用农村环境污染问题的一个突出特点是“低、小、散”，通过集中治理、综合利用的技术路线创新，有利于解决克服污染治理障碍。例如，在乡镇企业污染治理上采用进园（工业园）并扶持专业污染治理公司集中治理的办法，可以取得改善污染治理效果、降低成本以及便于环境监管等效果。
