作者：陈默（安徽省高级人民法院 ）
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【裁判要旨】
公安机关交通管理部门的事故责任认定结论，不是工伤认定的前置或唯一条件，仅是工伤保险行政部门认定工伤与否的重要证据。公安机关交通管理部门没有做出事故认定或者由于客观原因做不出事故责任认定，工伤保险行政部门不能拒绝工伤认定申请，或者直接认定不构成工伤，而应当依据《工伤保险条例》第十九条规定，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，最终做出是否构成工伤的认定。
【案件索引】
一审：安徽省黄山市中级人民法院（2017）皖10行初6号
二审：安徽省高级人民法院(2018)皖行终74号
【案情】
上诉人（一审原告）：黄山太平湖生态渔业股份有限公司
被上诉人（一审被告）：黄山市人民政府，住所地安徽省黄山
第三人：吴五七
吴五七是太平湖渔业公司的员工，2016年8月12日，吴五七驾驶皖JCE328号轻骑铃木牌普通二轮摩托车，沿S103线由黄山区太平湖大桥方向驶往黄山区太平湖码头方向骑行上班，行驶至S103线217Km+800m处摔倒，发生交通事故致吴五七受伤。2016年9月8日，太平湖渔业公司向黄山区人社局提出申请，请求对吴五七予以工伤认定。2016年11月2日，黄山市公安局黄山分局交通警察大队作出 [2016]第10001号道路交通事故证明，调查了交通事故事实，未对事故责任进行认定。2016年11月21日，黄山区人社局以申请人没有提供公安机关交警部门的事故责任认定结论为由，作出20162086号《不予认定工伤决定书》，决定对吴五七受到的伤害不予认定或者视同工伤。2017年1月6日，吴五七向黄山市人民政府提起行政复议，请求撤销黄山区人社局作出的不予认定工伤决定，并确认其发生交通事故属于工伤。2017年4月6日，黄山市人民政府作出黄政复决〔2017〕6号行政复议决定，撤销黄山区人社局作出的《不予认定工伤决定书》，责令其在60日内对吴五七受到的事故伤害是否属于工伤重新认定。
【裁判】
黄山市中级人民法院一审认为：根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。本案中，吴五七在上班途中发生交通事故，黄山市公安局黄山分局交通警察大队作出 [2016]第10001号道路交通事故证明，但未对事故责任进行认定。根据法律规定，黄山区人社局作为工伤保险行政部门对吴五七上班途中因发生交通事故受伤作出不予认定工伤决定，应当以能够证明存在特殊情形的证据为依据。在公安交警等有权机构对交通事故责任认定不明确或缺乏相关结论性意见，黄山区人社局未基于履行工伤认定法定职责的需要，依法行使调查核实权对是否存在特殊情形作出明确认定的情况下，即对吴五七所受伤害作出不予认定工伤决定，既缺乏证据又于法相悖。黄山市人民政府据此认定黄山区人社局对吴五七所受伤害不予认定工伤证据不足，撤销了黄山区人社局的《不予认定工伤决定书》（编号为20162086），并责令其在60日内对吴五七受到的事故伤害是否属于工伤重新认定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如驳回黄山太平湖生态渔业股份有限公司的诉讼请求。
太平湖渔业公司不服一审判决，向安徽省高级人民法院提起上诉。
安徽省高级人民法院二审认为，《工伤保险条例》第十四条条（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。该规定的基本内涵是职工在上下班途中受到交通事故伤害能否认定为工伤，取决于其在交通事故中承担责任的情况。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门在交通事故处理中，具有对事故责任认定的法定职责。故，有观点认为没有公安机关交通管理部门的事故责任认定，社会保险行政部门就不能受理或认定工伤，此种观点错误的混淆了工伤认定标准和认定事实依据（证据）的关系。从本质上说，公安机关交通管理部门的事故责任认定结论，不是工伤认定的前置或唯一条件，仅是社会保险行政部门判定是否构成工伤的重要证据，社会保险行政部门可以依据公安机关交通管理部门的事故责任认定结论作为重要证据，并结合有关证据材料综合考量，依据《工伤保险条例》第十四条（六）项的规定，做出是否构成工伤的认定。当公安机关交通管理部门没有做出事故认定或者由于客观原因做不出事故责任认定，社会保险行政部门不能拒绝工伤认定申请，或者直接认定不构成工伤，而应当依据《工伤保险条例》第十九条规定，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，最终做出是否构成工伤的认定。
本案中，在公安机关交通管理部门由于客观原因做不出事故责任认定情况下，黄山区人社局没有履行工伤认定法定职责，对事故伤害进行调查核实，即对吴五七所受伤害作出不予认定工伤决定，缺乏事实依据，不符合《工伤保险条例》第十九条的规定。黄山市人民政府据此认定黄山区人社局对吴五七所受伤害不予认定工伤证据不足，撤销黄山区人社局的不予认定工伤决定(编号为20162086)，并责令其在60日内对吴五七受到的事故伤害是否属于工伤重新认定，符合法律规定。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
工伤顾名思义是指因工作遭受的事故伤害。1921年国际劳工大会上确定的工伤标准就是“由于工作直接或间接引起的事故”。我国《工伤保险条例》并未对工伤进行定义，而是通过列举的方式列举了可以认定为工伤的几种情形，规定了工伤认定的三项基本要素，即“工作时间、工作地点和工作原因”，其中又以工作原因为核心。也就是说，认定工伤与否，最核心的要素是看事故伤害是否因工作原因。所谓工作原因是指事故伤害和工作之间关联关系和利益归属关系，而不是因果关系。因果关系的判断是为了寻求是什么导致了事故伤害的发生，而关联关系和利益归属关系的判断是为了寻求事故伤害是为了什么而发生。
《工伤保险条例》第十四条条（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。该规定的基本内涵是职工在上下班途中受到交通事故伤害能否认定为工伤，取决于其在交通事故中承担责任的情况。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门在交通事故处理中，具有对事故责任认定的法定职责。故，在工伤认定的实践中，有观点认为没有公安机关交通管理部门的事故责任认定，社会保险行政部门就不能受理工伤认定申请或认定工伤，此种观点错误的混淆了工伤认定标准和认定事实依据（证据）的关系。
从本质上说，公安机关交通管理部门的事故责任认定结论，不是工伤认定的前置或唯一条件，仅是社会保险行政部门判定是否构成工伤的重要证据，社会保险行政部门可以依据公安机关交通管理部门的事故责任认定结论作为重要证据，并结合有关证据材料综合考量，依据《工伤保险条例》第十四条（六）项的规定，做出是否构成工伤的认定。当公安机关交通管理部门没有做出事故认定或者由于客观原因做不出事故责任认定，社会保险行政部门不能拒绝工伤认定申请，也不能直接认定不构成工伤，而应当依据《工伤保险条例》第十九条规定，根据审核需要对事故伤害进行调查核实，最终做出是否构成工伤的认定。
本案中，吴五七在上班途中发生交通事故，在黄山市公安局黄山分局交通警察大队未对事故责任进行划分的情况下，黄山区人社局不能拒绝吴五七的工伤认定申请，也不能就此作出不属于工伤的认定，而是应当根据《工伤保险条例》第十九条规定，对事故伤害进行调查核实，最终做出是否构成工伤的认定，黄山区人社局以公安交警部门没有出具事故责任认定结论，直接作出吴五七不构成工伤的认定，显然违反了《工伤保险条例》第十九条的规定。黄山市人民政府复议决定撤销黄山区人社局的《不予认定工伤决定书》符合法律规定，人民法院依法应予支持。
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