;中国废荧光灯管收集与处理政策建议

原创： BCRC China 化学品和废物国际公约区域履约 2017-08-16

《水俣公约》于2017年8月16日正式生效。我国作为《水俣公约》的最早签署国之一，将按照《水俣公约》的履约要求，逐步淘汰不符合《水俣公约》要求的含汞产品。

在7月20日环保部举行的7月份例行新闻发布会上，环保部环境保护对外合作中心副主任余立风介绍说，根据汞公约要求和前期评估，到2020年，淘汰含汞电池、荧光灯等未申请豁免添汞产品的生产和进出口，停止含汞体温计和血压计的进出口，实现聚氯乙烯单体（VCM）单位产品汞使用量比2010年减少50%；到2032年，关停所有原生汞矿开采；针对燃煤电厂等大气汞排放源，2020年将初步完成排放清单编制，明确重点管控来源，确定减排目标和措施。

废荧光灯管来源广泛，大体可分为工业源（生产环节产生）和社会源（消费环节产生，消费者包括家庭用户和企业、商业、公共场所等大型用户）。废荧光灯管中含有毒重金属汞，且容易破碎，如不妥善收集处理，将对环境和人体健康造成危害。根据研究，荧光灯管生产行业是我国第五大用汞行业，每年汞消费量78吨，约占我国用汞总量的7.5%（孙阳昭等，2013）。含汞产品类废物处置（主要是以生活垃圾焚烧的方式）是我国人为大气汞排放的第五大来源，约占4%（UNEP，2013），而生活垃圾中的汞约有20%来自废荧光灯管（Cheng H. et al, 2011; Hu Y. et al, 2012）。

为了促进中国固体废物可持续管理以及重金属污染预防和控制，推动废荧光灯管收集与处理政策的发展，清华大学作为牵头单位，与北京市固体废物和化学品管理中心、成都市固体废物管理中心、奥地利自然资源与生命科学大学于2013年9月1日起共同合作实施了“中欧环境可持续项目（ESP）”框架下的“中国荧光灯管收集与处理示范项目”。本报告在总结国外废荧光灯管管理经验基础上，通过对我国废荧光灯管管理现状及适用管理模式的分析以及示范经验总结，提出了国内加强废荧光灯管管理的政策建议，同时也为其他来源广泛、具有一定环境风险的社会源危险废物的管理提供有益借鉴。

 国外废荧光灯管管理经验

欧盟、美国和日本等发达国家和地区均建立了较为完善的立法和管理体系对废荧光灯管进行管理。欧盟将废荧光灯管纳入《关于报废电子电气设备指令》（WEEE指令），实行生产者责任延伸制度，美国和日本则将废荧光灯管纳入危险废物管理体系。总结国外废荧光灯管的管理经验，主要有以下几点：

（1）建立完善的法律，明确各方责任并有效执法；

（2）区别家庭用户和大型用户，优先开展大型用户管理；

（3）建立便于消费者投放的收集网络，开展多渠道收集；

（4）提供信息和指南，开展综合性意识提高宣传活动。

中国废荧光灯管管理现状与问题

产生与处理现状

通过市场供给法对我国社会源废荧光灯管产生量的预测结果显示，2016年我国荧光灯管废弃量约39.46亿只（78.92万吨，含汞量约9.10吨），到2020年22.30亿只，2030年7.71亿只。随着LED灯的替代，荧光灯管将逐渐退出照明市场。以销量低于销量峰值的20%为退出照明市场算，直型荧光灯管、紧凑型荧光灯管和环形荧光灯管退出照明市场的时间分别为2021、2028和2019年。考虑到荧光灯管的使用寿命，预计废荧光灯管的汞污染问题将持续到2031年。

目前我国持有废荧光灯管的危险废物经营许可证企业共21家，其中只有8家具有处理能力，共可处理废荧光灯管15788吨/年。2014年我国危险废物经营许可企业共利用处置废荧光灯管3963吨，与产生量相差甚远。

管理现状与问题

根据《国家危险废物名录》（2008年颁布，2016年修订），“生产、销售及使用过程中产生的废含汞荧光灯管及其他废含汞电光源”属于危险废物（HW29 含汞废物）。其中，《危险废物豁免管理清单》对家庭源废荧光灯管做出了如下豁免规定：家庭日常生活中产生的废荧光灯管如果未分类收集，则其全部管理环节可不按危险废物管理；如果将其从生活垃圾中分类收集，则其收集过程不按危险废物管理。

废荧光灯管收集处理的主要问题在于：

（1）废荧光灯管产生源分散，回收责任主体不明确；

（2）废荧光灯管经济价值低，缺乏有效的收集体系；

（3）管理及回收处理成本高，缺乏资金机制支持；

（4）危险废物运输车辆限制家庭源收集；

（5）现有处理设施能力不足，资源化利用水平低；

（6）危险废物管理制度限制生产企业自有设备的利用等。

目前，除工业源废荧光灯管已按危险废物管理外，企业、商业及公共场所等大型用户废荧光灯管的管理因缺乏收集责任落实和配套制度，执法不严，处于灰色地带；豁免管理的家庭源废荧光灯管则多与生活垃圾一同进入填埋、焚烧等最终处置环节。仅有部分省市开展了社会源废荧光灯管的收集和处理工作。

中国废荧光灯管收集与处理示范经验

本项目分别在北京市、成都市开展了废荧光灯管收集模式示范，获得如下示范经验：

（1）应使用分别适合直型和异型灯管的专业收集箱，尽量装满后封箱运输，避免破碎。合理布局，使便于投放、利于监管；

（2）家庭用户可采用定点收集与定时收集相结合的方式，大型用户采用上门收集方式。鉴于家庭用户的分散性，应建设区域集中贮存设施，降低运输成本；

（3）运输应使用封闭厢式车辆，减少灯管破碎时汞的向外扩散。家庭源废荧光灯管的收运应采用适合进入社区的小型车辆，大型用户和集中贮存设施可采用危险废物运输专用车辆；

（4）从收集、贮存、运输到最终处置的全过程，应配备相关应急物品和个人防护用品，制定突发环境事件应急预案；

（5）应通过广播电视、海报、网络等途径加强宣传教育和指导。以旧换新等激励措施可显著提高废荧光灯收集率。

根据对废荧光灯管收集、运输、贮存和处理环节的风险分析，以及对本项目收集与处理示范过程的风险评估，通过采取适当的保护措施对荧光灯管进行收集，可确保荧光灯管破碎引起的环境和健康风险维持在可接受水平，相比将废荧光灯管混入生活垃圾，可显著降低对环境和人体健康的影响。

中国废荧光灯管管理模式分析

收集模式分析

相比其他废弃电器电子产品，废荧光灯管缺乏回收经济价值，且属于危险废物，不适合废弃电器电子产品目前已形成的由市场主导的收集体系。大型用户（政府机关和企事业单位等）废荧光灯管产生较为集中、管理责任较容易落实，由具备资质的收集或处理企业进行上门收集是可行的。家庭源废荧光灯管产生较为分散，利用现有生活垃圾收运体系进行单独收集，从成本和操作上来说具有一定的可行性。

然而，目前我国各地推行生活垃圾分类收集工作进展和效果不一，清运方式的不匹配可造成源头分类收集的无效。废荧光灯管具有潜在危害性，产生量和产生频率较低，因而不适于在现有生活垃圾分类收集箱基础上增设废荧光灯管收集箱，应在有监管条件下，合理布局专用收集箱和收集车进行定点收集和定时收集，并且合理规划收集点数量，以尽量减少对居民的暴露风险。

资金机制与成本分析

污染者（产生者）付费和生产者付费（生产者责任延伸制度）是目前固体废物管理资金机制的两种主要形式。根据我国危险废物管理相关法规，大型用户产生的废荧光灯管应适用危险废物产生者付费机制。家庭源废荧光灯管产生较为分散，若利用生活垃圾收运体系进行收集，采用生活垃圾处理费机制较为适宜，但部分家庭已不再使用荧光灯管，统一收费存在不公平。

长远来看，采用生产者责任延伸制度是未来产品类废物管理的趋势。荧光灯管作为一种广泛使用的消费类产品，相比从来源分散的产生者征收费用，由生产者承担收集处理的资金责任更加容易实施。生产者可通过价格调整，将资金责任转嫁到消费者身上，本质上仍为产生者付费。但目前荧光灯管行业小规模企业众多，不同品牌产品寿命参差不齐，实施生产者责任延伸制度面临一定障碍。

采用收入支出法核算，以干法处理工艺为例，废荧光灯管收集处理成本为3~12元/kg（0.6~2.3元/只直型荧光灯管），当设备满负荷运行时，成本最低。

处理能力需求分析

根据对地方管理部门的走访，以及项目示范工作遇到的现实困难，废荧光灯管处理设施的缺乏也是目前阻碍废荧光灯管收集的一个主要障碍。因此，应尽快规划建设废荧光灯管处理设施。废荧光灯管产生量的区域分布情况是进行设施布局的重要基础。以废荧光灯管收集处理量占估算产生量的10%计算，我国废荧光灯管处理能力需求为3.95亿只（约7.89万吨），各省/直辖市处理能力需求见图1。

图1  2016年各省/直辖市废荧光灯管处理能力需求

中国废荧光灯管收集与处理政策建议

废荧光灯管收集与处理政策建议

1. 完善废荧光灯管管理政策法规，分阶段分步骤解决废荧光灯管收集处理问题

第一阶段，对所有社会源废荧光灯管采用污染者付费的原则。借鉴《废电池污染防治技术政策》等，制定废荧光灯管污染防治技术政策；制定地方管理办法，明确社会源废荧光灯管收集责任主体，优先针对大型用户落实危险废物管理制度。第二阶段，荧光灯管生产规模化和集约化程度较高时，修订《固体废物污染环境防治法》等相关法规，建立针对社会源产品类危险废物的生产者责任延伸制度，实行生产者付费制度，明确生产者和销售者承担实质的回收责任。

2. 建设多元化收集渠道，促进社会源废荧光灯管的有效收集与处理

在第一阶段，对于政府及一般企事业单位产生的废荧光灯管，建议鼓励园区及中小企业分布较集中的地区发展废荧光灯管收集企业，由废荧光灯管收集或处理经营许可企业进行统一收集；对于居民产生的废荧光灯管，建议由城市环境卫生管理部门依托市政收集体系建立并合理布局废荧光灯管等社会源危险废物的专门收集体系。在第二阶段，建成全面、多渠道的收集体系，例如社区收集箱、销售网点逆向收集、第三方收集机构、互联网+等形式，提高社会源废荧光灯管的收集率。

3. 鼓励建设废荧光灯管回收利用和处理设施，开展移动式处理设施试点

根据废荧光灯管的产生量和分布情况，鼓励新建废荧光灯管回收利用和处理设施，合理利用现有处理设施，恰当布局。制定移动式处理设施管理方案并开展试点工作，对移动式处理设施实行所属地环保部门许可、输入地环保部门备案、环评豁免的管理制度，限定其处理规模、试点地区和使用单位（危险废物处理企业）等。鼓励地方建设废荧光灯管预处理设施，并制定预处理污染防治政策，为降低废荧光灯管运输风险、促进跨省市转移提供条件。

4. 加大宣传力度，提升公众意识，促进废荧光灯管收集率的提高

加强意识提高和宣传教育，提升公众关于废荧光灯管收集处理的环保意识，促进源头收集成效。例如，通过与相关部门合作，将废荧光灯管等社会源危险废物的收集管理纳入中小学生环境保护教育；出台政策引导生产商（尤其是小型生产商）和销售商在宣传、回收标识和提供收集点等方面履行生产者延伸责任和社会责任。

文章作者：郑莉霞、刘丽丽、刘芳、段立哲等