浅论《行政强制法》第四十四条之强制拆除

2013-04-25 10:13:19 | 来源:中国法院网 | 作者:上官晨南

《行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本文将从立法背景、条文理解以及审判实践中应注意的问题三个方面谈谈对这一法条的认识和看法。

一、立法背景

由于土地资源的有限性，以及近年来土地、房产升值等影响，各地擅自占用土地、乱搭乱建情况十分突出，在各地加大对违法建筑的打击力度下，违法建筑不断蔓延的趋势得到了很好的遏制。但是，与此同时，由于在对违法建筑强制拆除的过程中存在程序不规范，审查不严格，标准不统一，强制性手段简单、野蛮等情形，各地都出现了大量的拆迁负面新闻。拆违问题已经成为和房屋拆迁同等受关注的舆情焦点，稍有差错，负责强制拆违的行政机关就会受到社会各方面的强烈批评和指责，以至于正常的拆除违法建筑的行为都得不到公众的理解，有时还会成为媒体舆论的议论目标。因此，作为行政强制执行中社会各方面都高度关注的拆违问题，很有必要在《行政强制法》中作出专门的规定。

二、条文理解

1.对违法的建筑物、构筑物、设施的认定。违法建筑，是指违反《城乡规划法》等相关法律、法规，非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建筑的建筑物、构筑物和设施。这里要注意，违法建筑只要存在即可，并不一定要求已经竣工完成。

2.违法建筑的行政强制拆除程序。行政机关依法作出限期拆除的决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，应当按照《行政强制法》第35条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务，同时在拆除违法建筑的程序中，本条又给行政机关增加了一项程序义务，即在向当事人送达书面催告通知书的同时，还应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告，在催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。

三、审判实践中应注意的问题

1.违法建筑的查处时效问题。《行政处罚法》第29条规定:“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”有人认为，违法建筑的违法行为发生在建筑物、构筑物施工建设过程中，工程竣工投入使用，施工建设的违法行为即告终结。据此，只要相关行政机关未在施工建设违法行为终结后的2年内发现并查处该项违法行为，违法建筑即成为不得处罚的对象。笔者认为，就目前而言，由于行政机关对违法建筑的不作为行为在过去很长一段时间是普遍存在的，违法建筑情况严重，如果严格按照缩限解释理解和适用行政处罚法规定的时效制度，将无法有效纠正违法建筑泛滥导致的混乱局面，恢复城乡正常有序的规划秩序。因此，我们应承认违法建筑存在属于违法行为的持续状态，即，只要违法建筑存在，就未超过《行政处罚法》第29条规定的处罚时效。

2.违法建筑的范围认识问题。一些人认为，违法建筑就是指违反《城乡规划法》规定应当予以处罚的违法行为所建设的建筑物、构筑物，即《城乡规划法》第64条、第66条规定的违法建设行为所建设的建筑物、构筑物。笔者认为，如果单纯考虑国有土地上的房屋建设行为所形成的违法建筑，可以不考虑《土地管理法》的相关规定，因为，《土地管理法》中对非法占地行为的处理主要是指非法占用农用地进行建设的行为。但是，大量的历史遗留问题，尤其是城乡结合部的违法建筑问题，并非是一概用国有土地上的违法建筑处理规定能够解决的。因此，我们认为，“违法建筑”包括违反土地管理以及规划管理两方面的情况，对于违法建筑各级政府应当协调土地、规划等相关部门依法予以查处，综合治理。

3.公告时间的认识问题。本条规定的公告究竟是在行政机关作出限期拆除的行政处理决定作出之后立刻进行公告，还是在催告通知之后进行公告?从法律条文的表述来看，并不十分清楚。笔者认为，应以催告通知送达时为宜，同时，催告通知和公告内容，尤其是限期履行的期限，应当保持一致。因为，在作出限期拆除行政处理决定时，行政决定告知当事人限期拆除，给当事人一个自行拆除的机会。如果到期不履行，进入行政强制执行催告程序时再予以公告，更合乎常理。

(作者单位:江西武宁县人民法院)