大家好，我是浙江台州市行政服务中心的卢春林。感谢大家的热情鼓掌。今天，很荣幸有机会与全国各位同行进行交流、学习，也感谢一窗研究院提供这个宝贵的平台。近期，一窗研究院的一个团队一直在台州帮助我们推动“受办”分离改革，双方进行了很多交流。
今天我分享的主题是行政审批容缺受理制度。这是我自己在台州市推进行政审批制度改革过程中的一些体会、想法，不当之处，请大家批评指正。
在从事行政审批制度改革的几年中，我体会到每项制度都不可能穷尽所有的便民措施，只有各项制度环环相扣，才能成形一个有效体系，发挥每项制度的最大功效。容缺受理制度也一样，它有自己的优点，但也存在一些不足。我希望通过对目前行政审批容缺受理制度文件的分析，找到并弥补这些不足，从而提高该制度设计的合理性、丰富性、适度性和应用率，并以开放的姿态与其他制度有效衔接，形成合力。
今天，我主要从以下几个方面分享对容缺受理制度的浅薄认识。
一、容缺受理制度在台州市的发展应用过程
二、容缺受理制度的目的及作用
三、容缺受理制度实施面临的困难
四、相关制度比较
五、容缺受理制度现状分析及完善建议
六、容缺受理制度法律分析
容缺受理制度在台州市的发展应用过程
首先，先简单介绍下浙江省地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》对容缺受理制度的定义：
容缺受理制度：是指对基本条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式，但次要条件或手续有欠缺的政务事项，经过申请人作出相应承诺后，行政部门先予受理，并一次性告知需补正的材料、时限和超期处理办法，并进行审查；在申请人补齐材料后，在承诺时限内及时出具办理结果意见，颁发相关批文、证照的制度。
我市容缺受理制度步入正轨，是从2013年10月的《台州市企业投资项目联合审批办法（试行）》(台政办发〔2013〕127号)开始，在投资项目领域推行容缺受理。
对于业主提交的材料主件齐全，仅缺副件材料的，在申请人作出承诺后，先予受理并进行实质审查。在审批部门作出正式审批决定前，申请人应完成相关材料的补缺工作。
2014年5月21日，台州市住房和城乡建设规划局印发《关于推行行政审批事项容缺受理的通知》(台建规〔2014〕263号)，将该制度应用到该局28个行政审批事项。台州市审改办看到该项制度的现实意义，于2014年11月印发《关于在全市推广工业性投资项目业主承诺制审批等四项创新工作的通知》（台审改领〔2014〕2号），在全市范围内推广，行政审批容缺受理制度因此得到了较大范围的制订。截止2015年7月底，共有19个市级部门印发了行政审批容缺受理文件，包含行政审批事项218项，其中主件957个，副件1013个，容缺率为51.42%。容缺率最高的为水利局，达到73.89%。
2016年，台州市创建国家级行政审批服务标准化试点，在《行政许可标准化指引（2016版）》(审改办发（2016）4号)中的《行政许可事项服务指南的构成要素和框架》外，普遍适用了容缺受理制度。在所制订的标准化办事指南“申请材料目录”中，普遍加入容缺受理要素，即主件材料标注★，标明“其他材料可容缺”。从2016年底开始，浙江省推进“最多跑一次”改革，该制度成为了简政、便民措施的重要内容之一，起到了很好的效果。
容缺受理制度的目的及作用
目的一：方便群众办事，让群众少跑。
申请人在办理审批过程中，经常会出现漏带、暂时缺少、暂时无法提供部分材料，或者复印件未盖章、原件未带、材料存在瑕疵、不清晰等材料不齐全、形式欠缺的情况，但这些材料的暂时空缺并不会影响部门的审查。在这种情况下，容许次要材料暂时空缺并在一定时间内补齐，既不影响行政机关的审批工作，又可减少申请人的往返次数和精力。
目的二：实现串联审批转并联审批，缩短审批整体时间。
如在投资项目全流程审批中，审批事项之间原本是环环相扣，互有先后顺序的，但这也导致审批的低效率，不利于投资项目的顺序推进。因此，我们需要将串联审批转变为效率更高的并联审批。但是，如果我们硬性要求减少法律规定的某项材料，就容易与依法行政的原则相冲突。容缺受理制度充分结合行政审批补正、告知规则，既解开了串联的“扣”，又遵守了严格的“法”，为并联审批的顺利实施打下了制度基础。
作用一：容缺受理制度能够使行政审批部门“各司其职，各审其材”。
在一项审批事项的所有材料中，部门通常只对其中一件或几件进行实质性审查，对其他材料（副件）进行形式审查，花费的时间也主要集中在主件材料上。容缺受理制度根据这个逻辑特点，能够保证部门的审查重点，又能解放审批精力。
作用二：容缺受理制能够突出作风转变，有利提升群众满意度。
容缺受理制度把原来理解的一些“特事特办”、“绿色通道”转换成一种法律框架内的正常的办事服务机制，让材料“缓（交）”下来，使速度提上来。其更大的意义在于更多折射了行政观念和方法的转变，体现了一种真正急申请人之所急，想申请人之所想的理念和作风，换来的是群众办事体现感的增强和满意度的提高。
容缺受理制度实施面临的困难
由于对该制度的认识不足，实践中也面临一些问题。
1.审批部门理解有误。①认为受理就是决定，容缺受理就是容缺决定。②囿于老习惯，只认定一种受理方式。③担心案卷的完整性。④其他误解。
2.审批事项存在不确定性，经常会变动，材料也变化较大。目前浙江省正在全省开展“最多跑一次”事项“八统一”梳理工作，这方面问题有所缓解。
3.审批信息不一致性比较突出。信息内容、表述或其他形式的出入，容易造成制度效果的不确定性。
4.审批系统设定无法灵活修改。目前应用的行政审批系统是全省统一设定的，还没有充分考虑容缺受理情况，导致容缺受理制度目前还无法在网上程序中实施。
5.与“最多跑一次”的衔接不顺畅。主要表现为，容缺受理后，窗口还要求申请人“跑”来补件。要实现容缺受理制度与“最多跑一次”的衔接，部门还需要提供双向快递、电子形式提交材料，或传真形式。这主要是窗口人员理解不到位、告知不到位，没有做好一次性告知，以为配套制度不健全造成的。窗口人员没有进行提示，群众自然理解为“按照要求”要跑来递交补件。
相关制度比较
1.预审批：更多关注的是对审批内容的审查，一般没有时间节点、审批环节、办事材料的限制。
2.承诺制审批。主要是对某些审批材料形式的变换，以承诺书完全代替某些审批材料，或先行代替，再批后补齐（有些地方将这种情况也列入容缺受理制度）；对材料的类别没有进行区分。国务院已经在《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）上作出了部署。
3.一次性告知制：针对所有不齐全的材料，或者不符合法定形式的材料，而非某一类材料。一般是指已提交了部分材料而欠缺部分材料的部分告知情况。落实好告知制度是实施好容缺制度必不可少的程序和前提，如果告知不到位，容缺受理制度就无法发挥作用。
容缺受理制度制订现状分析
（一）制度细节制订情况
1.标注形式。大部分以★标注主件，个别以▲标注主件，或以表格区分“主件”和“副件”；极个别对副件进行了标注。
2.告知文书。告知文书形式上，有些附有承诺书、受理单、材料补正通知书；有些没有明确相关参考文书，只说明“书面承诺书”；目前我们推行的是一次性告知书+受理通知书合二为一的形式。
告知文书要求上，大部分要求“法定代表人签字并盖章”，或要求申请人（委托代理人）签字或法定代表人签字并盖章，或要求盖章，或要求双方签字（盖章）确认，部分没有涉及相关要求。文书要求不同，群众办事的难易度就会不同。
3.补充容缺期限：①不超过项目公示期；②现场检查的前一天；③3、5、10个工作日内；④不超过项目对外承诺时限（审批结果出台之前）；⑤不超过项目公示期或作出审批许可之前。
4.过期处理形式：①不予办理该项目；②作出不予许可决定；③惩戒。
5、过期处理告知形式：①书面通知；②不予许可决定；③书面通知、短信、电话；④短信。
6.过期后材料处理形式：①超过1个月退还；②超过通知后5个工作日退还；③无规定。
（二）现有制度设计中存在的问题分析及完善建议
1.容缺告知文书签字、盖章问题及建议。
近三分之二的文件都规定容缺告知文书需要法定代表人签字并盖章。这从设计上来说没有问题，能够使容缺承诺增加可信度，但从操作上来看，如果单纯如此硬性规定，无法实现目的一。容缺告知文书本身就已经增加了材料数量，如果要申请人因为它而重新跑回单位签字、盖章，那还不如不进行容缺。另外，让法定代表人签字的要求也是相对比较高的，可能相比于盖章更难。何况，法定代表人签字和公章盖章的效力基本相同，过于严格不利于便民，因此，在该项设计上，需要注意以下几点：
①要丰富容缺告知及承诺文书的要件形式，允许多种形式根据不同情况进行选择；
②要加强信息公开，实现告知文书等材料的可下载，方便取阅（这对于实现目的二也很重要）；
③要做好代理授权委托权限的提示，或修改授权委托书样本。
2.容缺期限及处理形式问题及建议。
无论是哪种容缺期限，都要兼顾自身依法和制度目的的双重需要，不能为了单纯改革创新而使行政机关自身陷入违法境地，也不能为了僵化的依法而丧失了应有的改革（效率）要求。短于审批承诺时限的容缺期限，在操作上有一定合理性，能够避免法律风险的发生，但一定程度上不利于制度目的的实现。比如需要现场核查的项目，如果容缺的材料与核查的内容并没有逻辑上的关系，也不必然需要在核查前提供。
因此，重点要体现制度设计及应用的柔性，以达到上述的双重需要。比如，可以在审批承诺时限内，根据缺少材料和申请人情况的不同，由申请人自行承诺提交的时间；而当有可能因为申请人的拖延而超期时，要及时按照规定出具法律文书。这一点对于规避法律风险很重要。另外，上文也提到，要结合多种材料提交方式，方便群众补正。
总体建议
1.容缺受理是简政放权的方式之一，简化受理环节，不等于放松了审查标准，严格审查、强化事中监管等还是要予以坚持恪守。
2.容缺受理制度的设计总体上要按照实质审查材料的内部逻辑来设置，即本部门主要职能是什么，本部门的职能是什么就主要审什么，就应将该类材料作为主件，而其他部门职责内作出的材料等作为副件，只作形式审查，原则上实行容缺。
3.完善审批文书制度，如收发、登记制度。实行容缺受理制度，会在一定程序上增加工作量以及档案管理的难度。如果不加小心，会造成丢失、争议等不良情况。完善的文书制度是容缺受理制度避免发生纠纷和诉讼风险的保证。应当对容缺的材料及要求、对申请人申请材料和容缺补正材料等的收取、发送作出书面告知，并让申请人签字确认。同时建立文件作废收回制度，以应对文件作出后需要作废的情形。
4.加强培训。通过培训，在行政审批人员中形成可容缺的审批理念，特别是对直接面对群众的审批窗口人员，要使他们充分理解容缺受理制度，正确树立容缺与严格履职关系的认识，解决为民服务“最后一公里”问题。
容缺受理制度设计依据分析
容缺受理制度的法律依据，我自己归纳了 “六个有”：
1.法律有依据。行政许可法第三十二条（五）规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请，这要从将来式来理解条文。
2.法律有原则。行政许可法第六条规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
3.法律有定义。行政许可法第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。容缺受理制度符合该定义的重点程序:申请、审查、准予。
4.法律有精神。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（自2010年1月4日起施行）第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，即合法权益受损才能胜诉。容缺受理制度是对申请人的程序性受益，而不是损害。
5.法律有解释。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（自2010年1月4日起施行）第三条（过程行为的可诉性）规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。
6.法律有佐证。行政许可法第三十二条（四）规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理（自动受理）。一般我们理解的都是主动受理，而在自动受理中，我们可以体会受理在行政许可法中的地位。
容缺受理的缺陷：
一是时间缺陷。
由于行政许可法只对听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审八类行为的所需时间进行排除，因此容缺受理制度在时间上存在一个缺陷，即补正时间无法合法排除。这就导致补充容缺期限不能超过承诺时限（或法定时限），同时也要求行政机关必须在规定时限内作出准予或不准予的行政许可决定，否则会构成程序违法。所以，如果要保证容缺受理制度设计的周延性，就需要在行政许可法中加入补正时间的排除规定。
二是程序缺陷。
对于有数量限制的行政许可，如果数个申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政许可法第五十七条规定根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。
这就会产生“谁在先”的判断问题，即是谁先提起（主动性），还是谁先符合条件标准（客观性）？因为受理是“材料齐全、符合法定形式”，而非“符合法定条件、标准”，因此办理中的受理、审查、修改、听证等程序的审查与把握，会对结果造成较大影响。而对于一般没有数量限制的许可，这种情况就不可以忽略。另外补充，行政许可法没有对不当受理的责任规定，而只规定了对符合法定条件的行政许可申请不予受理的责任规定，这可能是和自动受理制度所体现的精神一样，即鼓励受理，而非严格受理。这也许能给害怕推行容缺受理制度的人些许奋然前行的底气。
上述对容缺受理制度的理解，还有很多不足，请大家指正。谢谢大家！
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