演讲嘉宾：丁锐，北京建筑大学
城市经济与管理学院 副教授
国内城市老旧小区再开发与改造中普遍面临产权关系复杂、多元主体集体决策困难、改造费用高昂和外部资本激励不足等问题，而近年来芬兰在老旧社区改造中采用的填充式开发模式，以及“住房公司”运营管理模式值得我们借鉴。 1 填充式开发
我们研究了近些年来相对新颖的城市开发模式，包括欧盟的绿色城市更新、创新城区催化式开发、填充式开发，以及高架公路再开发等（图1）。其中在研究填充式开发的过程中，我们发现芬兰将之应用于老旧社区的改造，与我们住建部提出的老旧社区改造有一定的契合度。 芬兰的国土面积比较小，仅33.8万k㎡，总人口554万。其存量住宅有273万套（图2），公寓占46.91%，是老旧社区的主体部分。 图2 2019年芬兰存量住房数量以及公寓权属结构统计
芬兰的城市化进程开始较晚，主要发生在二战后；1960年代—1970年代，其城市化、工业化逐渐加速，公寓住宅的建造数量随之增长。据2008年的统计数据，超过1/5的芬兰人居住在1960年代—1970年代建造的住宅中，而各类设施不达标住宅数量达13.5万套。这些住宅普遍缺少楼内给水、排水、厕所、热水器、电梯等设施。2019年，芬兰支出60亿欧元用于住宅建筑改造，其中40%（24亿欧元）用于老旧公寓的改造，这之中的79.17%（19亿欧元）源于芬兰的住房公司。因此，可以说住房公司在老旧社区改造过程中扮演了一个非常核心的角色。1.2 填充式开发内涵、类型和应用逻辑
填充式开发的英文“infill development”几乎直接解释了它所有概念：对配套设施比较完善的城区内闲置、废弃未利用的土地进行的再开发，就是填充式的开发。这种模式的开发与我国现在探讨的低效用地再开发非常接近。它的提出主要是为了遏制城市蔓延问题，后来随着新城市化运动的发起，增加中心城区的住房供给和混合利用也成为这种开发模式的目的。区别于其他开发模式，填充式开发基本是在保持原有社区形态的基础上，利用既有社区内布局分散、畸零或低效利用的地块进行新开发（图3,图4）；而且新开发项目所得能平衡部分对原社区升级改造的投入成本，并激励外部资本的介入。 图4 坦佩雷市（Tampere）填充式开发潜力评估（红色为填充式开发的部分）
一位印度学者对填充式开发的类型进行了总结，分为水平填充和垂直填充两类（图5）。水平填充主要针对地块，可以是完全的空地，也可以是部分的空地。 图5 填充式开发类型
资料来源：参考文献[3]
关于垂直填充，可参见两个案例。其一是德国莱比锡（Lepzig）的案例——在一个19世纪的老工厂建筑上增加了楼层。从图6可以看出建筑整体还是比较统一的，当时这个项目还获了奖。图6 德国莱比锡1896年建成的赛璐珞工厂填充开发为写字楼
其二是芬兰科沃拉（Kouvola）的案例——芬兰于1960年代—1970年代建造的大多数住宅建筑都是3~4层，对于这种钢筋水泥结构，填充式开发的垂直填充不仅可以增加楼层，还包括加建电梯（图7）。图7 芬兰科沃拉1970年代住宅改造——应用木质预制建材
从基本逻辑来讲，老旧社区有一定的存量资产（土地或者建筑），将这些资产投入填充式开发，生产出新的、增量的资产，即建筑或者空间，然后让这部分资产进入市场，或租或售或由企业自持运营来获取收益，而这部分收益又可填补到老旧社区的改造当中，同时回馈外部资本（图8）。 其关键的影响因素可以分为主客观两个层面。客观层面影响因素是可开发存量资产数量及其市场潜力，涉及老旧社区建筑密度强度、设施条件、建筑质量、规划限制、交易限制等，以及区位、区域发展情况、市场条件等。主观层面因素主要是多元主体问题，尤其是在老旧社区改造过程中，社区内部集体决策的效率公平、多主体利益分配与激励，以及主体的权益保障、主体义务履行等问题。从客观条件上来看，芬兰的城镇化率达到85%，其全国的人口密度平均942人/k㎡，具有高城镇化率、低人口密度，以及建筑密度和强度都较低的特点。图9是一个小城市的规划，其中灰色地区是建成区，白色地区是可以作为填充式开发的潜力区，可以看到这个城市建成区的整体建筑强度和密度都是比较低的。因此可以说，老旧社区填充式开发在芬兰具有非常好的客观基础，这一点是我们国家可能比不了的地方，但是芬兰的住房公司模式本身解决了很多主观层面的问题。 图9 坦梅拉市（Tammelan）规划——开发潜力3D模型
资料来源：参考文献[6]
1.3 芬兰老旧社区填充式开发经验
可以将芬兰老旧社区填充式开发模式经验总结如下：（1）芬兰老旧社区的填充式开发模式对于社会资本的介入非常积极，而且社会资本很乐于参与到这种项目当中来；（2）政府的财政负担和管理工作相对而言比较轻量化；（3）社区的多元主体决策过程低摩擦、高效率；（4）社区的品质提升和资产增值的红利是多元主体可以实现长期共享的；（5）运营资金还可以回馈社区，促进社区的长期可持续发展。我们认为芬兰老旧社区填充式开发模式的上述特征特别契合我国现在老旧小区改造正面临的一些症结性的问题。那么实现上述特征的原因是什么呢？可以总结两点：一是填充式开发其实是起到了一个工具和抓手的作用；二是住房公司的模式实际上在制度和机制上奠定了它成功的基础。2 住房公司
首先需要介绍芬兰不动产所有制与不动产公司之间的关系。芬兰的不动产所有权分为直接所有权和间接所有权：前者即完全拥有私有土地和建筑或市政府所有土地上的私有建筑；后者则是以拥有不动产公司股份的形式拥有住宅或者不动产。这种情况下股份可以分成两种类型。一种是股份与建筑对应，即拥有的股份份额与具体的建筑或者楼层对应，不动产公司性质一般是不动产互助公司（mutual real estate company），持股人拥有建筑与土地的权利。另一种是股份与建筑并不对应，公司性质属于不动产有限责任公司，很多情况下租客可以租用这些不动产公司的土地或公寓，不动产的收益则以分红的形式返还给股东。单论不动产公司内部，可以同时拥有商业不动产和住房不动产，其中住房不动产的典型模式——公寓住房公司（下称住房公司）就是我们今天主要的探讨对象（图10）。 住房公司从定义上讲是芬兰市场中一个特有的住房供给与管理模式，它兼具股份所有和非营利特点，目的是持有并管理社区不动产。公司直接拥有社区内土地和建筑的所有权，而所有居民则作为股东以持有股份的形式拥有住宅，其决策主体是股东大会和股东的董事会。公司通常还包含物业公司，负责运维、修缮等工作。股东可以根据持股比例行使决策权，并共同承担社区住宅和公共基础设施的维护义务。从图2可以看到，私人业主持股部分能占到68%，住房公司的自持部分可能占到30%，其他组织占到2%。这也是为什么上述的2019年老旧公寓改善维修费用中住房公司所承担的费用占到了79.17%。从芬兰住房公司的发展过程来看，它一开始的对象是劳工，然后自发性地组织成立了类似住房合作社的形式以解决居住问题。它也经历过一个商业化过程，然后逐渐经由政府去规范化，政府逐渐加大支持力度（表1）。结合芬兰一位学者的研究成果，我们总结了芬兰住房公司的特点。（1）住房公司的产权相对明晰，尤其是公共区域的所有权问题。在我国，公共区域所有权理论上是属于业主的，但是在对位上和实践中经常会出现问题。而芬兰就解决了这个问题，因为社区只有一个明确的所有者——住房公司，它是负全责的，包括运维和修缮。
（2）管理程序比较明确。每一个住房公司都有自己的章程，采取企业化的运作模式，所以多元主体的权责相对明确，而且非常适应市场机制。
（3）法律相对健全、明晰。除《住房公司法》和《住房交易法》外，还有一系列其他法律予以支撑，具有很高的可信度和透明度。
（4）股份交易简单、高效。股份交易在芬兰享有较低的交易税率——2%，而住宅实体交易的税率是4%。
（5）产权相对完整。私人、机构、企业都可以拥有住宅，而拥有住宅后与完全拥有住宅没有区别，股东也可以去抵押、转租等等。
（6）公共利益相对有保障。社区居民（股东）个体不能在可能损害建筑整体的情况下翻新住宅。
（7）融资比较便利。住房公司可以拿所有的资产抵押贷款用于改造翻新，而私人股东也可以拿自持的股份申请抵押贷款。
（8）非营利性。住房公司支持的资产通过出租得来的租金收入会转化为所有社区居民的维修储备金，或用于股东的物业费的减免。
（9）多元、多样化供给。配合整个芬兰的住房体系，住房公司可以提供多元、多样化的住房，同时可以与共有产权、部分产权、租赁性住房有很好的结合。3 芬兰老旧社区填充式开发经验
我们可以从三方面总结芬兰老旧社区填充式开发的一些经验。首先，多元主体决策具有实效性。对于老旧社区改造的关键问题，是多元主体集体决策，而多元主体都集中到了住房公司层面，因此决策过程是一个内化过程——由住房公司的股东大会到董事会的执行，一直到具体的项目实施（图11）。这其中的主要问题是多主体的目标、激励和行为是有差异的。那么统一问题如何解决？多主体间的信任问题如何解决？多主体间的责、权、利分配以及公正和可实现性的问题，如何解决？结合前述的填充式开发，其实等于是在为住房公司改造老旧住房“开源”，通过开发的增量创造收益，即创造了一部分改造资金；而住房公司这种模式，则可以在制度和机制层面，解决很多主观因素层面的问题，尤其是多元主体决策问题。事实上住房公司可以将多元主体都变成股东，而股东之间可以实现包容、共享、协同。股东所拥有的股权，决定了其决策权和未来的收益分享权，这两项权利是公正透明的；同时股权也代表了股东应尽的义务和责任，如必须交纳物业费、各种的维修基金等。 其次，外部资本介入具有便利性。住房公司作为一个公司，是不动产的唯一所有者，产权更加明晰，谈判效率较高。在决策方面，股东大会和董事会其实就是业主本身，多主体参与、决策机制、执行机制更为高效。在融资方面，住房公司的企业融资行为可以灵活适应各种各样的市场化的融资机制。例如从图12可以看到，如果住房公司想进行填充式开发改造，它可能有两类工程，一类是改造工程，一类是新开发工程，后者就可以用来吸引外部资本。那么外部资本可以选择通过认购住房公司股份的形式成为住房公司的股东，投资开发后收取自己应得的那部分利润分成（但是新开发项目无论是出售、出租还是运营，利润的分成都会回到住房公司来填补老旧社区改造项目的资金）；也可以选择购买建筑或者土地的所有权，直接注资。最重要的是，住房公司的盈利性能够真正盘活社区的存量资产，而且对于外部资本产生很大的吸引力。一些数据显示，芬兰一些填充式开发的项目，其盈利率甚至高于普通的新开发项目。相比较而言，我国北京的劲松小区改造项目尽管也基本实现了资本投资的自平衡，收益率并不高，尤其跟现在房地产开发的收益率相比还是具有很大差异。 第三，芬兰社区长期发展形成了良性循环。住房公司的非营利性使资产运营的盈利部分回馈到股东和社区发展当中。在制度层面，它有非常强的保障，一方面是公司的章程，另一方面是法律体系。例如《住房公司法》中有很多比较明确的保护弱小的条款；住房公司有股份的优先购买权，避免大股东在投票过程中的决策影响；还有对股东是否执行缴费义务的强约束。这些都保证了社区发展有一种自循环、自我造血的能力。老旧小区改造需要提高“自体造血”能力，只有挖掘了小区的资源潜力，创造新资产价值并回馈小区，才能确保小区有稳定的收入来源，使小区的长期发展有所保障。而在小区的长期发展过程中，还必须“体外输血”，想撬动外部资本，就需要尊重它们的合理盈利需求，这之中涉及老旧小区的改造规模、改造内容、规划的过程中的一些限制、改造的投资周期以及政策风险等内容。我国的一些老旧小区的改造做法，更多的还是以固定期限运营的方式来创造收益，而芬兰案例给我们的一个很主要的启示，就是将改造项目构建成利益共同体。比如芬兰的股权融资方式很好地吸引了外部资本的介入——将改造社区的增值潜力与外部资本的盈利动机首先做了绑定，最重要的是它实现了红利的长期共享，因为成为股东之后可以长期分享红利。同时，社区的组织机制需要创新，如股份制或者合作制变革。这样可以将多元主体参与模式变成一种组织内部的集体决策，有利于把目标、激励和行为在组织内部进行内化和统一。随着组织形式发生改变，社区制度也要随之创新。比如原来的社区公约或者业主委员会的形式是一种弱约束，如果将之变成企业或者说某种合作组织，通过制定内部章程形成更具有刚性的约束，进一步明晰责权利，清晰界定话语权，化解多方协调、收益分配问题，共享社区发展红利。（3）老旧小区改造目标：从物质条件与人居环境改善到社区可持续发展能力提升就老旧小区改造目标而言，我国目前仍然更加侧重物质条件和人居条件改善，但事实上我们应该转向社区的可持续发展能力提升。老旧小区改造应该是一个很好的契机，我们的目标不能仅限于人居环境层面。那么什么是社区的可持续开发？借用国际建筑工程创新研究理事会的三个标准：第一，避免用新建筑物代替旧建筑物，最大限度地减少资源浪费并提高建筑物的使用期限；第二，尊重邻里的文化和社会历史，允许原业主在升级房屋时选择保留房屋；第三，由当地房地产市场为社区发展提供资金，无需大量公共资金投入。可以看到，上述三个标准与我国的老旧小区改造目标完全契合。其中第三条由当地房地产市场为社区发展提供资金，无需大量的公共资金投入，我们认为是我国老旧小区改造模式、制度与机制创新的一个重要参考标准。此外，从理论研究层面，学术界也可以去进一步去探讨社区组织结构如何对多元改造主体的行为影响，从个体到集体层面探讨其改造决策的影响要素、行为规律，为我国老旧小区改造与城市更新实践提供理论支撑。注：文中未注明来源的图表均为作者整理绘制。
参考文献
[1] 周佳乐, 丁锐, 张小平, 等. 芬兰老旧社区填充式开发模式与启示[J/OL].国际城市规划, 2020. https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CAPJ&dbname=CAPJLAST&filename=GWCG20201117000&v=koknl0uEqNHmqn289m%25mmd2FOukC%25mmd2BuYP2XQrEmx3PjpLZfFLprAXl3F8Jpw8%25mmd2FCTxksm0K.
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分享嘉宾：丁锐，博士，北京建筑大学城市经济与管理学院，副教授，硕士研究生导师。dingrui@bucea.edu.cn
共同作者：周佳乐，硕士研究生，北京建筑大学城市经济与管理学院。13581992900@163.com张小平，硕士研究生，北京建筑大学城市经济与管理学院。1076812908@qq.com黄保华，硕士，自然资源部国土整治中心建设用地整理处，高级工程师。huang373203045@163.com
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