我国步入城镇化发展中后期，城市发展由大规模增量建设进入存量提质优化的新阶段，更新制度体系的建设成为保障空间改善活动有序进行的首要议题之一。为支持我国更新体系科学、合理、系统构建，本文研究选择更新历程久、制度相对成熟、经验较为丰富的法、德、日、英、美五国为研究对象，从法规体系、管理体系、计划体系和运作体系四个观察维度开展比较研究。
原文发表于《国际城市规划》2021年第3期，欢迎分享。
作者信息：
刘迪，硕士，高级城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院城市设计中心主任。
唐婧娴，硕士，城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院城市设计中心。
赵宪峰，硕士，城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院城市设计中心
刘昊翼，硕士，城市规划师，中国城市规划设计研究院上海分院城市设计中心
我国城市空间发展进入“存量为主”的提质优化阶段，此一时期内，不仅土地资源本身的利用方式将趋于复杂化，建成环境所承载的社会矛盾、经济增长需求也将与空间改善诉求交织，倒逼各级政府建立完备的城市更新制度体系，回应经济—社会—空间综合问题的管理需求。当前，部分东南沿海若干发达省市已经开始“存量更新”的制度探索——2008年，以国土资源部、广东省人民政府共同签署《关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》为起点，广州、佛山、深圳等城市先后出台本地化的法规政策、管理机构、规划制度和实施指引；上海、厦门、北京等土地资源高度紧缩且有较大增长动力的城市紧随其后。然而，虽然更新需求持续旺盛增长，我国在国家层面还未形成明晰的城市更新体系，缺乏独立成文的法规来引导全国城市更新的分类推进，导致各地制度创新进度不一、体系各异，部分还面临合法性不足、多头管理、与空间规划体系关系不清等问题。2019年，中央层面首度强调，“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”，城市更新制度体系建设呼之欲出。为回应和支持治理现代化的需求，本文立足全球视野，引介法、德、日、英、美五个发达国家的国家城市更新体系，开展横向的共性、特性比较，以期为中央和地方法律法规制定、管控思路和运作方式的选择提供科学参考，节约制度创新的试错成本。城市更新是调动公共、私有部门和社区基层的干预主义集体行动，以协商、制度设计和具体的政策与行动为手段，解决衰败地区的广泛性问题，包括经济衰退、物质空间凋敝、社会失调、教育与培训缺乏以及住房短缺等。自二战以来，法、德、日、英、美五个发达国家的城市更新实践已有70余年，更新制度的探索时间长，实践积累丰富，均经历了政府主导的拆除重建、自下而上的邻里更新、可持续性城市综合复兴、竞争力导向的地区更新以及城市更新多元化等阶段，认识论不断递进。历经执政党及其执政理念的更迭，各国城市更新体系在时代变迁与不断试错的过程中完成了法基的构建，并塑造了各具特色、体系完整的城市更新制度。近年来，国内引介发达国家更新制度的文献逐年上升，但仍存在如下问题。一是典型城市个案研究较多，国家层面体系研究少，内容以政策工具介绍和引入为主，可事实上这些政策工具往往是更新体系使然的产物，脱离体系看内容容易误入歧途；二是典型城市研究主要聚焦于大城市，管中窥豹，难以廓清发达国家更新体系的全貌；三是缺少国别比较，不容易分辨不同框架设计的优劣。为弥补上述问题，本文专门围绕城市更新的体系建构展开研究。纵观国内更新体系的相关研究，虽已有初步积累 ，但更新体系具体包含哪些内容还未达成共识。笔者根据研究者各自的界定和实际对应的内容稍加梳理，基本可以将城市更新体系归纳为法规、管理、计划【从西方国家的城市更新内容来看，往往涉及社会、经济方面的非空间政策措施，故而采用program一词来界定国家层面的总目标和资金框架 ；我国城市发展即将进入存量改善为主的发展时期，城市更新与社会发展、经济振兴密不可分，预期面临的问题具有综合性，故笔者认为，“计划”体系比“规划”体系更合适】和运作四个体系框架 （表 1）。城市更新法规体系由界定城市更新范畴、约束实施主体和管理流程的各级法律、法规、章程及政策组成，是城市更新体系的核心基石，为其他三个体系提供合法性授权。管理体系包含城市更新的各类各层级机构设置、组织关系及其责权范畴；需要特别强调的是，城市更新事务牵涉主体广泛，管理机构的类型往往覆盖政府行政部门、半公共机构、合作伙伴关系和私有部门的图谱。另外，城市更新的目标、更新计划编制、空间管控隶属于城市更新的计划体系；更新对象、实施模式、资金来源和手段归属于运作体系。四个体系基本囊括城市更新制度设计的结构性内容，可以作为国际比较研究的分析框架。更新法规体系与各国自身的法律组织形式密切相关。概括起来可分为两种主要类型，一种是大陆法系国家，包括法国和德国【从政体上看，法国是中央集权国家，德国、美国、英国为联邦制国家，日本为君主立宪制国家】，两国均建立了一套独立于城乡规划体系之外的城市更新法规体系，采用“主干法＋配套法规”的形式，专法管控，引导性强。其中主干法包括核心法和相关法，配套法规含各部委和地方政府的行政法规和地方法规。中央（联邦）层面颁布专门的城市更新成文法，适用于领土全域，规范更新的一般性流程，如法国的《城市更新计划和指导法》（2003）和德国的《联邦建设法典》。主干法内容与我国的城乡规划法所承担的责任类似，主要规定国家城市更新的基本框架，包括负责组织更新的部门、更新的对象、目标等。主干法之外，各权力层级按责权制定配套法规，如法国国家更新局颁布的《旧有退化社区重建计划全国总条例》规范旧有退化社区重建计划的操作流程、德国联邦各州颁布的《城市发展促进资金指引和项目指南》明确地方市镇自主申报和项目立项的规范。“主干法＋配套法规”体系的优势在于，中央政府可通过主干法向下传递出于对社会矛盾判断而提出的更新主体意志，落实执政理念，减缓社会矛盾。另一种是英美等海洋法系（普通法系）国家，没有统一的、全国适用的更新法规体系，重点争端采用高法判例形式解决。尤其在美国，联邦层面几乎没有被授予任何城市更新的管理权限，城市更新的相关法律主要以州议会颁布的“法律束”形式对城市更新进行法权上的干预，且各法律之间相互平行，不存在主次关系，法律成文以判例经验为修改依据，如伯尔曼·帕克尔法案。英国与城市更新相关法律也散落在群组化的法律之中，《地方化法案》（2011）、历版《城乡规划法》、《内城地区法》（1978）、《地方政府、规划和土地法》（2009）、《规划和强制征收法》（2004）、《社区规划法》（2012）等法案中均有涉及。与日法德国家带有中央政府意愿倾向的更新法规条目不同，英美国家政府对更新的干预作用很小，更新更多体现为市场行为，更新过程体现为法无禁止皆可为，由州县议会颁布的法律法规中涉及更新内容条款则主要以权利和责任界定为主。海洋法系的优势在于在实际案例中总结城市更新的重要矛盾点，且判决更为公平，地方案件均参照以往高法判例执行。由于更新过程多涉及物权，因此即使英美等没有更新法规体系的国家，也都在各州郡议会立法明确约定更新的责权利归属，为更新中极易触发的纠纷预留法律解决途径，这与国内许多城市仅由政府所属部门出台行政规章的办法不同。在上述两类典型法律体系以外，日本根据自身法系特征和城市更新实际需求，形成了更具综合性的法系特征【日本虽隶属于大陆法系，但由于在二战后受到美国法律的影响，法律体系兼具大陆法系和海洋法系特征，而其更新法律体系则表现为上述两类典型模式的综合】。《都市再开发法》《土地区划整理法》《都市再生特别措施法》等更新相关法律之间相互平行，分别对应不同的更新方式和更新政策工具，具有明显的海洋法系特征；而在法律的具体内容上，每部更新法律均对相应更新方式及政策工具的目标原则、基本流程、运作主体等内容进行详细的界定，呈现出大陆法系的特征（图1）。图1 日本城市更新法规体系示意
（2）两种自上而下的法系分工思路从法、德、日等具有独立更新法系的国家来看，现行法系的组织呈现出两种自上而下的分工思路。一种是从中央到地方各级法规逐级细化的分工思路。如日本由中央议会颁布的《都市再开发方针》规定了四类地区的再开发方针，即市街地再开发方针、住宅开发整备方针、商务基地开发整备方针、防灾街区整备方针，道府一级议会则对该四项方针制定本级辖区的细化法规，再到县一级则会出台更为详尽的政策工具和更新实施办法。另一种则是自上而下的法权内容分工，法德两国采用的都是这种办法，联邦（中央）和州（大区）层面与市镇（法国为市镇联合体【法国地方市镇依据《市镇合作法1991》自愿投票形成市镇联合体，以改善地方治理碎片化的问题。根据2017年的统计，35902个市镇合并为1242个市镇联合体，其中包括新集聚区304个、市镇社区699个、集聚区社区213个、都市社区12个、大都市区14个，作为介于省和市镇行政层级间的管理层级】）层面颁布法律分别针对更新的不同内容和方面。一般而言，联邦及州层面颁布的更新法主要是制定国家及州的更新配套资金使用方案。而市县层面颁布的更新法主要是包含更新单元划定、更新振兴行动计划等在内的技术工作及社会治理层面的事务工作。从五国城市更新发展历程来看，更新法律法规的出台与五国各时期政府行政纲领及经济政策息息相关，因此，更新法规体系也呈现出强烈的时代性和长期制度变迁的基本特征（表2）。英国自1980年代以来自由主义背景下的城市更新，到2010年后，为纠正经济增长过分依赖私有部门的倾向，政府对更新的监管逐渐加强，更新法权趋于上收。美国从1960年代政府主导的市区重建逐步转向1980年代公私合作的城市更新。因此，这些国家的更新法系或是主次搭配留有调整的接口，或是以法典形式为不断的增补替换做好抽换的法系载体，比如法国采用主干法外不断增加补充法规的办法，德国则采用法典形式，不断补充新的法条，美国各级议会以补充法案及修正案的形式等等。表2 五国更新法规体系主要内容比较
2.2 管理体系
首先是从国家、州省到县区市镇垂直分权的管理体系。从五国实际管理体系来看，更新管理事务呈现出明显的权力下放特征，越是下层级的管理部门，部门职能的独立性越强，与规划管理部门越是分开设置。上级政府部门主要管理中央更新专项资金的地区分配和更新目标原则的制定，下级政府部门主要负责本行政区内更新区的划定和申报计划，基层政府部门负责实施方案的受理和监督；其次是在项目实施阶段的横向分权，项目实施层级存在广泛的多主体合作伙伴关系，企业、市民、第三方机构广泛嵌入项目实施层级。从五国的更新实践来看，横向分权是强制的，除发挥其监督作用外，社会属性的植入也是保持更新管理可持续的保障，如美国更新实践前期，主推自上而下的贫民窟清除和社会住房重建计划，由于忽视更新的社会属性，导致低收入人群的居住隔离，继而助推了中心区衰败。因此，相比顶层架构建设，五国普遍更加重视更新的基层管理。在中央—省—市县三级体系中，头尾两级在实际事务管理中最为关键。如法德两国议会及中央政府集中领导全国的城市更新行动，从基本框架、目标原则的制定到资金额度的设置，州（大区）一级的更新管理部门职权相对弱化，仅负责本州（大区）配置资金和审批下级政府资金使用计划的职能。地区级政府（相当于我国的市县级政府）通过成立地区专门的城市更新协调机构具体统筹审批和管理地方城市更新计划。法国和日本在中央政府层面均设有城市更新管理的专职部委（法国的国家更新局，日本的都市再生部），而法国的大区及省级政府则没有对应的更新专设部门，但法国省级以下的市镇联合体（相当于我国的市县）与最基层的市镇政府则均设有专职管理部门。五国基层政府的更新管理大多采用政府更新管理机构 授权的市场化/自治合作主体的形式，法德日三国政府在城市更新中是公共利益和弱势群体的维护者，如法国中央政府对社会凝聚的强调，即使以市场为主导的城市更新地区，城市更新的私营化程度也会受到限制。英美由于政府公共财政紧缩，私有化程度较高（英国的地方城市更新主要授权公司进行管理），长期来看不利于减小社会分层与贫富差距，因此，英国各级地方政府还陆续发起成立了地方企业合作组织【地方企业合作组织（LEP: Local Enterprise Partnership）是建立在地方政府和企业之间的一种合作关系，在英联邦政府的提倡下自愿建成，由政府官员和地方企业家共同组成，有权在政府授权下分配由政府提供的发展资金，并对地区内的道路、建筑和设施进行投资。目前全英格兰共有38个地方企业合作组织，管辖区域实现国土全覆盖】。与此类似，法国各市镇联合体也有市镇间公共合作机构【市镇间公共合作机构（EPCI: Etablissement Public de Coopération Intercommunale），依据《市镇合作法》，市镇将部分公共管理权，如城市政策、空间规划、交通、住房、社会平等、经济发展促进等，让渡给EPCI；EPCI相应地拥有规划部、住房部、城市政策等部门】，旨在制约更新的私营化程度。而日本各市町则普遍采取公共团体和政府合作监督的形式（表3）。表3 五国更新管理体系主要内容比较
2.3 计划体系
一般由宏观层面的总目标和资金框架，中观层面的综合更新计划和微观层面的更新项目规划和行动计划组成。法德日三国的宏观框架在国家、州或省相应权力层级组织编制，中观计划在州省和地方之间层级组织编制，其中法国出于统筹和资金争取的需要，综合更新计划由市镇联合体城市政策部统一编制，微观更新计划和行动计划由基层单元编制。总体看来，顶层重统筹、基层重实施，内容强调社会、经济、空间的综合性：顶层编制的是资金和战略框架，不涉及具体实施内容；基层编制计划、规划，对实施有直接的指导作用，内容不仅包括住房建设、公共服务设施配给，还有很多社会活动、经济补贴、文化复兴的内容（图2）。图2 德国城市更新计划体系框架图示
五国更新体系普遍呈现出的两条主线的特征。一条线索是以提升城市竞争力为导向的城市节点地区更新，大多为城市中心区、商业区或交通节点地区；另一条线索是以社会底层保障和住房环境改善为导向的社区更新。如法国更新计划中明显的两条主线，一类是面向提升地区城市竞争力的再开发区，即协议开发区（ZAC: Zones d’Aménagement Concerté）；另一类则是面相社会凝聚的退化社区改造地区。第一类更新一般通过环境改善和地区容量的增量性开发，绝大多数能实现更新开发的赢利，因此，在这类更新开发多以市场主导。第二类地区则大多面向社会问题严重的衰败社区，通过国家和州省市镇层面制定资金援助计划，对衰败社区实行空间改善或再开发，减少社会不平等，增加对社会弱势群体的扶助，这一更新过程，是以国家和州省市级政府作为社会问题协调机构和资金兜底单位，具有极强的社会属性（图3）。注：（1）纳入地方城市规划管控的巴黎协议开发区——巴黎第17区西北部Clichy/Batignolles；（2）美国商业改善区（BID）规划——纽约皇后东区第18街道；（3）日本都市再生单元规划图——东京大手町地区；（4）英国典型企业区划（enterprise zone）更新计划平面图——莱斯特滨水区；（5）德国城市中心区更新计划图——路德维希港内城发展理念图。图3 五国城市更新基层规划示例
从五国现行体制看，更新计划普遍在最基层行政单元的上级政府层面进行编制统筹，尤其是更新斑块单元的划定，如法国市镇单元之上的市镇联合体、德国镇区之上的自治市或城市型地区、英国教区行政单元之上的自治市。在这一层级的更新统筹大多不会涉及具体地块更新的规划方案或治理措施，而是以城市更新区（更新单元）的划定、数量和空间分布为核心，项目计划为辅助的地区统筹计划，并以此为材料，经过地区议会审核通过后，作为与上级州及中央政府或区域联盟（如欧盟负责城市更新的专项基金委员会）申请专项基金的依据。由于欧美日等国家城镇人口总体趋于稳定，城镇空间规划也基本定型，空间规划管理部门偏向于用地信息的收集管理机构，日常事务远非国内般繁忙，但城市更新则是城市面对的新的重大课题，且其内涵也远不止于空间物质更新的范畴，因此，许多国家都把更新计划从城市空间规划体系中独立出来，如法德两国的更新计划与空间规划管理体系基本相互独立。仅开发类更新项目涉及对规划土地使用条件的调整才会反馈规划管理部门，规划管理部门按照通过审批的更新计划方案替换和修改原空间规划中该地块的相关内容。再如美国纽约州按照更新是否涉及对原区划调整分为更新再区划地区和更新特殊政策区，前者是按照法定程序根据已获批准的更新计划对区划进行修改的再开发地区，后者是通过在原区划基础上增补各类特殊更新振兴政策的地区。与其他四国不同，日本则是将更新计划与城市空间规划体系二合为一，采用将各层级更新计划分别对应纳入不同层级的城市规划之中，如在城市总体规划层面纳入都市再开发方针的规划内容，在控制性规划层面纳入都市再生紧急整备区等更新计划内容，在地区详细规划层面纳入市街地开发事业等更新内容。因此，五国的更新计划体系与城市（空间）规划之间也呈现出上述交错并行和融合一体两种交叠关系（表4）。表4 五国更新计划体系主要内容比较
2.4 运作体系
（1）自上而下的精英决策与自下而上的自主申报相结合由于土地产权私有化，五国基层市镇更新单元地区的选择大多是以产权人联合自主申报的形式。德国和法国的部分开发单元是责任部门按照改善需求拣选的。前者按照地方的发展战略，后者由市镇联合体的城市政策部按照市镇社区社会—人口的衰败状况拣选。其他类型的更新单元采用开发主体申报、政府统筹的方式。美国具有典型的政府不干预特点，主要由市场主体或利益主体自主申报，如纽约时代广场更新改造和皇后区第28街区更新，均是当地业主或商业团体自主向地方政府递交请愿书并获准后根据业主表决制定的更新计划。需要指出的是，五国城市更新的内容远不止于物质空间范畴，即使自下而上申报的提案被纳入城市更新单元，也有很多是以微更新微改造、社会救助或公益活动组织的方式来改善原地区。城市更新融资是保证可操作性的关键，融资方式的选择取决于政府治理理念和财政能力。对于衰败社区更新，法、德政府予以了较大的支持，法国中央设置专项资金支持地方社区改善的项目落实，资金占比高达50%；德国衰败社区的更新一般由联邦、州各出资1/3，其余通过多元化融资补齐。日本、英国、美国的社区更新仍然以自筹资金、多主体运作或PPP方式为主，政府通常不提供或仅覆盖较低比例，城市更新的公共利益考虑不足。竞争力导向的更新由于本身具有溢价空间，市场介入注资运作的动力大，各国的运作方式类似——法国的协议开发区、德美的商业改善区、日本的都市再生特别区、英国的企业区划地区，均依靠市场部门自主申报、出资和实施，政府给予少量补贴作为激励基金，扮演守夜人角色。总体而言，德、法对于城市更新市场主体的管制和监督更强，对衰败地区的照顾更多。对于非政府兜底的市场主导型更新地区，即面向提升城市竞争力的再开发地区，往往具有一定的增量空间能够实现再开发收益的平衡甚至盈利，但在实际运作中，为了降低交易成本和鼓励对公共利益的让渡，各国更新及规划管理部门普遍开发了许多政策性工具包。概括起来包括监测平台、土地制度保障、契约协议、空间管控单元和金融促进工具几类。土地制度保障如日本的土地区划整理【土地区划整理是指按照土地权利人在规划变更前后的土地价值不变为原则，将原本产权不规则的私有土地进行重新划分】、更新种子基地，德国的强制征收权、优先收购权、土地边界调整和重新分配制度；金融促进工具如英国的社区基础设施税【社区基础设施税（CIL: Community Infrastructure Levy）是英国地方政府针对其所在地区的新开发项目征收的税费，主要被用于支持地区发展所需的基础设施建设，具体税率由地方政府确定，由地方规划主管部门负责征收。英联邦议会于2010年制定《社区基础设施税条例》，对该税种和征税流程等进行了一般性规定】和PPP政策，美国伊利诺伊州的增税融资政策（TIF），通过对指定的城市更新改善区允许其利用再开发后的地区增值税收作为该地区最初实施再开发的经济抵押支出，芝加哥鹅岛的再开发即是此类金融工具推动的产物（表5）。3 法、德、日、英、美经验对我国城市更新体系建构的启示
3.1 制定主干法 配套法的独立法规体系
借鉴大陆法系国家的立法逻辑，我国宜尽早构建主干法 配套法的法规体系，保证实践有章可循、有法可依。参考法德日经验，建议由中央政府研究制定《城市更新法》作为主干法，明确城市更新的基本框架，包括更新原则、目的、全国计划、管理主体、更新计划体系、编审流程、土地及规划适用条件、更新实施审批流程、运作实施主体及方式准入等，对相应的土地管理法、住房法、城乡规划法、民法有关条款作出调整。考虑到我国地域辽阔，东、中、西及东北地区城镇化进程不一，各城市当前阶段城市更新的核心任务具有差异性，中央立法还应给予地方层面法规设立的灵活性，允许市级管理部门出台《城市更新实施办法》和指引，因地制宜，制定本土化规章。3.2 构建中央 基层为核心的管理体系
我国可借鉴日本和法国的更新管理模式，在中央政府层级设立独立的城市更新主管部门，统筹全国层面的更新总目标，并配套专项资金。鉴于当前物质性更新的需求，宜厘清更新管理部门与规划管理部门的职权关系，联合社会保障、发改、工信部门共同支持城市更新的部门建设，保障更新社会效益的综合性。在省市层面，遵循管理权下放原则，省市、县区可分别设置城市更新管理部门，并以区县一级主管部门作为实施责任主体，区县一级更新管理部门与规划管理部门独立设置。重视基层社会组织的培育，吸收NGO、NPO、行业协会、半公共治理机构等共同参与，扩大城市更新活动的治理基础。3.3 营建顶层统筹 基层落实的计划体系
在市、县中心城区层面构建更新计划体系，形成“总体更新计划—更新单元计划—更新项目实施计划”三级更新体系。国家及省级更新管理部门以框架和资金统筹为主，可参考德国模式按目标划分更新大类，出台城市更新项目分类指引。省级更新管理部门统筹市县区项目计划和空间单元规划，并配套案例库、计划编制指南、资金使用指南等工具。同时，更新体系的建构还应结合我国日渐成型的国土空间规划体系，尤其在详细规划层面容易形成更新计划与详细规划的交叉重叠，此情况可参考德国的建设规划办法，对更新单元划定的区域，采用更新计划编制完成后修改并替代原详细规划的办法，目前我国深圳、上海两个有单独城市更新规划编制的城市，所采用的就是此种办法，即更新计划可对容积率、停车位配建、保障房比例等系数进行调整，形成了一定地块范围内更新计划对详细规划的替代制度。另外，从发达国家的经验看，各国的计划体系普遍经历了从 plan 到 program 的转变，我国的更新计划体系也应逐步将社会救助活动、社区营造等非物质空间更新内容纳入治理计划之列。城市更新运作应秉承强化公共利益与提升城市竞争力并重的原则，既要保证资金来源充裕、存量盘活可操作，又要保证社会公平，避免矛盾激化。按照五国经验，对社区更新，政府应作为实施方案兜底方，鼓励社区自治主体广泛参与，鼓励社会资本参与。竞争力导向的地区更新应创新政策工具，宜借鉴法国的协调开发区、美国的商业改善区等，划定城市更新单元，积极推动市场参与，并探索发挥金融工具创新的作用，如房地产信托投资基金（REITs）、税收增额融资制度等。根据我国商业房地产市场当前的饱和状况，对竞争力导向的更新在土地供应上应有所限制——不鼓励非中心区、非商业区等缺乏增长潜力的地区继续做增量更新。短期内，应将更新的重点主要放在社会凝聚导向的更新上，如老旧社区和棚户区改造、社会住房供给、公共服务设施补给、低收入人群的社会救助。编辑 | 张祎娴;
排版 | 徐嘟嘟;
来源 | 国际城市规划.
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