▲美国宾夕法尼亚州遭遇洪灾后
为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担，美国在过去的一百年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规，其中的洪水保险法律制度，已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。
洪水灾害是人类社会面临的主要自然灾害之一，美国是世界上洪水灾害比较频繁的国家之一。
为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担，美国在过去的一百年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规，其中的洪水保险法律制度，已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。
该等制度对于包括中国在内、同样深受水患困扰的广大发展中国家相关保险法律制度的建立和完善具有重要借鉴价值。
被洪水逼出来的美国保险制度
自19世纪末期开始，遏制洪水泛滥、提供灾后救济即成为美国联邦与各州政府历年的工作重心之一。同期，洪水保险开始出现。
但由于洪水保险产品主要由私营保险公司供给，而后者的抗风险能力普遍较弱，一场大的洪水通常可导致许多保险公司破产，故在1927年密西西比河下游蔓延20英里的大洪水之后，美国保险业承保洪水保险的热情迅速降低。此后几十年中，美国洪水保险产品的覆盖范围一直很小。
但这并未阻碍洪泛区内经济的迅猛发展，因为低廉的地价足以激发投资者开发利用洪泛区的热情，而洪泛区内财产的增多反过来又导致了洪灾损失的逐年攀升和政府灾后救助压力的日益沉重。
为遏制洪泛区土地的无序利用、降低政府灾后救济的财政负担，20世纪50年代，洪水保险逐渐引起了立法者的重视。
1956年，美国国会出台了《联邦洪水保险法》（FFIA），规定在全国推广洪水保险。但由于立法准备的不充分，该法出台仅9个月后即走向死亡。
直至12年后，美国1968年《国家洪水保险法》（NFIA）和以之为基础的《国家洪水保险计划》（NFIP）的通过，洪水保险在美国才真正开始实施。
1973年底，美国国会通过的《洪水灾害防御法》，进一步规定所有受洪水威胁的社区均须参加国家洪水保险计划，否则将无权享受相关的联邦灾后救助。
之后，随着专门的洪水保险管理机构的设置和众多私营保险公司的加入，洪水保险在美国得以迅速推广开来。
经过40多年的实践，洪水保险法律制度在规范美国洪泛区土地利用、提升公众防洪意识、降低政府灾后救济负担方面发挥的作用日益显著。
美国洪水保险制度的变迁
美国的洪水保险法律制度的内容主要包括两大部分：一是1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》(NFIP)；二是1973年的《洪水灾害防御法》。具体而言：
（一）1968年的《国家洪水保险法》与《国家洪水保险计划》
1968年，美国国会出台了《国家洪水保险法》，该法共有4章129条。
1968年的《国家洪水保险法》与国家洪水保险计划确立了洪泛区内土地利用和管理的总原则，对洪泛区的开发起到了一定的抑制作用。
如该法规定，只有参加了国家洪水保险计划的社区才能购买由联邦补贴的洪水保险，而参加的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，另外，只有洪泛区内已有的建筑物才可获得保费补贴，新建筑则必须按实际保险费进行投保。
▲美国各地遭受洪水袭击的风险都不同
这些规定使得1968年《国家洪水保险法》成为了美国洪泛区土地利用法律的基础与核心。
但是，1968年《全国洪水保险法》及其国家洪水保险计划在实施中暴露处其两大缺陷：
其一，计划是自愿性的，由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担，许多社区对其不感兴趣；
其二，缺少可供各社区确定洪泛区范围并进行风险分区的洪水保险费率图（其制定至少需要5年时间才能完成），无法准确地确定保险费率。
因此，在国家洪水保险计划实施的第一年，美国遭受洪水威胁的2万个社区中仅有4个社区有条件参加了保险计划，共仅办理了20件洪水保险业务。
（二）1973年的《洪水灾害防御法》
为了更有效地推广国家洪水保险计划、矫正1968年国家洪水保险法的缺陷，美国国会于1973年12月通过了《洪水灾害防御法》。
该法对联邦资金在洪泛区内的使用进行了限制，如其规定，不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助，除非：一、财产所在社区参加了国家洪水保险计划；二、资助申请者已购买了洪水保险。
▲洪水保险
联邦资助主要是指联邦保险的各种信贷机构提供的商业优惠贷款等，也包括各种形式的联邦政府直接援助。这实际上是通过“捆绑”联邦资助与洪水保险将洪水保险规定为一种强制性保险。
根据该等要求，所有受洪水威胁的社区都要参加国家洪水保险计划，否则，其将无权享受联邦的灾害救济与援助。
该法同时规定，由联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划的，将受到处罚。
强制性保险计划推行之初，曾遭遇到激烈的反对。作为妥协，国会被迫对《洪水灾害防御法》的某些内容进行了修订。
随着相关法律条款的进一步完善，国家洪水保险计划进入了一个快速发展阶段。尤其是联邦保险管理局（FIA）在经过与私营保险业艰苦谈判后推出的“以你自己的名义”计划（WYO）实施之后。
所谓WYO，是指私营保险公司可以自己的名义为NFIP出售洪水保单，将售出保单全部转给联邦保险管理局，并按保单数量收取佣金，但不承担赔付责任，赔付责任以及保费的管理和使用均由联邦保险管理局负责。
通过此计划，政府可充分利用私营保险公司的营销网络和资源、最大限度地向社会公众推销洪水保险。
1983年8月，联邦保险管理局向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请，几年之后，WYO项目出售了90%以上的洪水保单并创设了一种独一无二的公私合伙关系。
从1985年起，NFIP实现了自负盈亏。1985—2004年间，NFIP一直维持着收支平衡。保费、有效保单和保障财产数额都在稳步增长。
美国洪水保险制度的变革
作为美国洪水保险法律制度的核心，1968年的《国家洪水保险法》在经过1969年的《应急法》和1973年的《洪水灾害防御法》的实质性完善之后，又经历了多次修订。
2005年的卡特里娜飓风引发的特大洪水，给美国带来了逾200亿美元的直接财产损失，其中NFIP下被保险人的损失超过了230亿美元，比2005年NFIP全年所收保费的10倍还多，相当于NFIP过去37年中所支付的赔款总额的1.5倍。
NFIP后来依赖国会提供的超过20亿美元的紧急财政拨款，才得以摆脱破产状态。由于该笔拨款每年的利息即高达10亿美元，几乎为NFIP年收入的一半，NFIP归还该笔拨款的可能性几乎为零，故部分人士认为NFIP作为一个独立、自我持续的政府计划明显是失败的，联邦审计署亦因此将之定性为一个高风险项目。
▲2005年，美国遭遇卡特里娜飓风
故在卡特里娜飓风之后，美国政府即面临着如何改革NFIP现有机制、确保其持续运营、并有效应对巨灾风险损失的问题。
作为改革尝试的结果，美国众议院于2007年通过了一份《洪水保险改革和现代化法案》，该法案建议修改NFIP，以使更多消费者参与到NFIP中来、增强NFIP的财务稳定性。
2011年7月，美国国会众议院又通过了一份《2011年洪水保险改革法案》。此法案规定将逐步实施风险保费，并减少对高风险建筑等财产的补贴，同时制定风险制图标准和实施灾后救助，并授权美国联邦紧急事务管理局（FEMA）对私人再保险业进行安全保障。
就NFIP的未来而言，卡特里娜飓风之后，尽管其发展面临诸多挑战，但大部分美国人仍认为，作为唯一可得的预付性洪灾支付机制，NFIP可向受损产权人提供一个清楚、有序获得洪水损失补偿的路径，故不应当被放弃。
事实上，迄今为止，美国国会尚没有废止或放弃既有洪水保险法律及NFIP的计划。国会面临的挑战是如何强化其财务状况，以改善国家整体经济遭遇洪水风险时的脆弱性。
对中国的启示
（一）保险补偿优于财政救助、中国宜尽早出台专门的洪水保险立法
中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。相关统计数据显示，1990至2006年间我国洪灾造成的年均直接经济损失达1136.7亿元，约占每年自然灾害损失的60%。
▲近些年国内城市经常启动“看海”模式，图为深圳
尽管每年中央财政都安排有一定的专项救灾资金，但杯水车薪。并随着全球气候变化和灾害的增多，政府的财政支出压力也在逐步增大。另外，政府救助还面临着一个困境，即如何化解政府灾害救助金额和范围的不确定性与政府支出决策所需要的确定性之间的矛盾。
在保险机制下，上述问题可迎刃而解。
因为，首先，保险是一种预先支付保费、并通过集中大量同类风险来实现未来风险分担的一种互助共济机制。
其次，也是更重要的，保险是一种有偿机制，它更利于形成市场主体之间权利义务关系的良性循环，而政府的救助是一种无偿的社会福利，它易导致公众养成对政府灾后救济的依赖心理，不利于受害人养成主动的减灾防损习惯。
最后，相关研究亦表明，尽管保险没有、也很可能不能满足灾害受害人的所有需求，但其仍是提供灾害救助的最有效、最合理的方式。
我国目前尚无一部专门的洪水保险法律或法规，有关洪水保险的内容仅仅是在个别相关法律中有零散的规定。
▲1997年颁布的《防洪法》
1997年8月通过的《防洪法》中仅有一句涉及洪水保险的原则性内容，即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”；2005年国务院修订后的《防汛条例》第41条规定，“对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度，具体办法另行制定”；国务院2006年6月颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》则指出要建立国家财政支持的巨灾保险体系。
但遗憾的是，这些法律法规或政策对于洪水保险的性质、法律地位、作用、保费收取，以及政府、保险人、投保人之间的权利义务等均未作任何规定，导致洪水保险在实践中缺乏直接的可操作性的法律依据。
（二）应将洪水保险界定为一种具有政策性因素的强制性商业保险，并在其实施中发挥政府的主导作用
与一般保险高概率、低损失的特征不同，洪水保险具有低概率、高损失的特征，此特征使得风险的计算变得复杂，降低了精确预测风险和损失的可能性，并使得纯商业性的洪水保险很难推行。
同时，洪水保险作为一种准公共物品，其具有收益上的非排他性、生产经营上的规模性、消费的非竞争性、成本或利益上的外在性等公共物品特点，这些特点决定了私营保险业无法独立承担洪水保险的供给，必须有政府的适度介入，否则，市场自身必然走向失灵。
▲2009年广西融水洪灾
美国等不少国家洪水保险发展早期的经验亦充分证明了这一点。就中国现阶段而言，洪水保险还是一个新生事物，为确保其健康发展，必须充分考虑到其上述特征与特点。具体而言：
其一，应将洪水保险规定为一种具有政策性因素的强制性商业保险，在其实施中给予适当的保费补贴；
其二，应充分发挥政府在洪水保险发展中的主导作用，包括及时制定或完善洪水保险的法律规则，以保费补贴、救灾资助、税收激励、超额损失分担等方式引导、塑造投保人、保险人的积极行为模式等。
（三）洪水保险的推行应坚持低保费、低保额、广覆盖的承保原则
鉴于洪水保险的低概率、高损失特征使得其很难满足一般保险的大数法则。因此，只有在一个广阔的范围内、较长的时段内分担风险，才可能使洪水保险的费率得以降低，这也是洪水保险发展必须依赖国家扶植的深层次原因。
▲洪灾过后
中国将长期作为发展中国家的经济现实，决定了国家财政很难给予洪水保险太多的支持，故中国洪水保险在发展初期的保障水平不能定位过高，而应当实行低保费、低保额、限额赔付的原则，并以此争取实现广覆盖。
否则，其可持续性及保障水平必然面临严峻挑战。
（四）应不断更新、完善洪水保险的配套法律机制
回顾美国洪水保险法律制度的发展历史，法案的出台基本上都是一个根据洪水风险的实际变化不断进行自身完善和更新的过程。
因此，在中国，我们也不能期待在洪水保险立法方面一蹴而就、一劳永逸。具体而言，我们至少可以从以下三个方面借鉴一下美国的经验。
第一，设立洪水保险实施的应急阶段并适用特殊的承保规则，以减少推行中的阻力；
第二，努力提高公众对洪水保险的认知度，以解决低投保率问题；
第三，积极进行洪水保险证券化尝试，以充分利用资本市场分散特大洪灾的保险损失。
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