全球环境治理的关键参与者

第一章　中美欧：全球环境治理的关键参与者

自20世纪70年代以来，随着全球性环境问题的加剧，国际社会应对全球环境问题的制度安排也经历了重大的发展和演变。可以说，经过过去四十年的发展，全球环境治理已经形成了一个体系。虽然对如何界定这个体系的内容还存在争议，但是它的基本要素不外乎以下几个方面：多边环境进程（主要指全球层次的多边环境会议）、国际组织（政府间国际组织和非政府间国际组织）、多边环境协议和相关的资金机制。其中，多边环境协议是该体系的重要组成部分，也是全球环境治理的重要形式。

在全球环境治理体系创设和发展的过程中，虽然国际组织等非国家行为体发挥了重要作用，但全球近200个国家仍然是最重要的治理主体。在这些国家里面，中美欧是最关键的参与者。这是因为：首先，中美欧与其他国家相比对全球环境问题具有现实的或者潜在的更大责任。其次，中美欧具有较强的政治、经济实力，因而对全球环境治理能够产生较大的影响。与此同时，由于不同的立场、身份和影响因素，中美欧在全球环境治理进程中扮演的角色又存在着差异。西方学者根据生态脆弱性和经济成本两项指标，把参与国际环境合作的国家区分为四类：即领导者、旁观者、中立者和拖后者。¹虽然这种方法能够把所有参与全球环境治理的国家置于同一个分析框架之下，但是它隐含着两个假设，一是以中美欧为代表的不同国家参与全球环境治理的关切、能力和影响各自决策的因素是一致的，二是不同的国家参与全球环境治理所扮演的角色是静止的而非变化的。这种忽视国家差异和缺乏历史感的分析在面对事实的时候，是缺乏解释力的。具体到中美欧在全球环境治理中的具体行为和影响因素，笔者认为根据国家参与全球环境治理的意愿和能力两项指标来区分，是更具解释力的做法。所谓的意愿，原意是“心愿，愿望”，这里主要是指国家对全球环境治理的态度是积极的还是消极的。而能力主要指参与全球环境治理的国家所具备的知识水平、经济水平和技术水平等。从对三方意愿和能力的比较来看，中国对全球环境治理具有越来越强烈的参与意愿，但参与的能力相对有限，因此是一个积极而谨慎的参与者；美国具有较强的能力，但参与的意愿时高时低，因此有时扮演着领导者角色，有时又是一个拖后者；欧盟既具有较强的参与意愿，也具有较强的参与能力，虽然能力也存在起伏，但总体上扮演了一个雄心勃勃的领导者角色。