起初，在齐威王、齐宣王在位的时候，邹衍研究并创立了金、木、水、火、土终而复始的“五德相运”学说。到了秦始皇统一天下的时候，齐国人将此学说奏报给他。秦始皇采纳了这套学说，认为周朝是火德，秦取代周，从“水灭炎”的规律来推算，秦应是水德。于是下令更改岁历，新年朝见皇帝和庄贺典礼都从十月初一开始计算，以十月初一为元旦，作为一年之始；衣服、旗帜、符节等都用黑色；计数以六为一个单位。
秦国丞相王绾说：“燕、齐、楚三国的故地距都城咸阳过于遥远，不在那里设置侯王，便不能镇抚。因此建议分封诸位皇子为王，镇守各地。（燕、齐、荆地远，不为置王，无以镇之。请立诸子。）”秦始皇将这一提议交给大臣评议。廷尉李斯说道：“周文王、周武王分封子弟人数非常多，他们的后代彼此日益疏远，相互攻击如同仇敌一般，周天子最后也无法制止。现在四海之内，仰仗陛下的神威而获得统一，全国都划分为郡和县，对各位皇子及有功之臣，用国家征收的赋税给予赏赐，这样可以非常容易地控制，使天下人对朝廷不怀二心，这才是安定国家的方略。分封诸侯则不合时宜。（周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡、县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制，天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。）”秦始皇同意李斯的意见，说道：“天下人都吃尽了无休止的战争之苦，全是因为有诸侯存在的缘故。今天依赖祖先的在天之灵，使天下初步平定，假若又重新封侯建国，便是自己招引兵事、培植战乱，象这样却想求得安宁，岂不是很困难的事情吗！廷尉的主张是对的。（天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也；而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。）”
于是，秦始皇下令把全国划分为三十六个郡，每个郡设置郡守、郡尉、监御史。
郡县制是秦始皇为中华一统而做的伟大决策，自此以后，中华大地上的每一位仁人志士，都把统一天下作为己任，无论天下如果动荡，最终都会一统。从这一点上说，秦始皇功不可没。
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