［摘要］社会主义新农村建设为小城镇的发展提供了新的机遇。要发展小城镇就必须解决好环境保护、经济发展、公共产品供给、乡镇管理机制等一系列障碍和问题。这些问题的解决又要求进行一系列政策和管理上的创新，包括改革乡镇政府机构，实施政府再造；加强资金筹集，建立多层次筹资渠道；实施市场替代，提高小城镇公共产品供给能力；发挥乡镇政府的经济建设职能，夯实小城镇发展的经济基础等。
［关键词］新农村建设 小城镇 发展战略
小城镇是指区别于大、中城市和农村村庄的具有一定规模、主要从事非农业生产活动的人口所聚居的社区，包括国家已批准的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。改革开放以来，在国家政策的推动下，农村经济迅猛发展，特别是乡镇企业繁荣发展的拉动作用，使小城镇得到了快速发展，农村向城镇永久性迁移的人口在不断增长，城镇人口占总人口的比重已达43％。从发展的形态来看，小城镇建设初步形成了工业主导型、农工结合型、市场带动型、交通枢纽型、城郊型、旅游开发型和工矿服务型等多种类型。《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，“解决好三农问题，仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务――'十一五’时期，必须抓住机遇，加快改变农村经济社会发展滞后的局面，扎实稳步推进社会主义新农村建设。”小城镇在以工促农、以城带乡方面发挥着重要作用，对于加快社会主义新农村建设具有重要战略意义。本文在对小城镇的发展路径、发展障碍进行分析的基础上，提出加快小城镇建设的政策建议。
一、改革开放以来我国小城镇发展的路径分析
人口在城市与农村的分布不是一种自然现象，而是一种社会经济现象。城市化作为社会经济发展、科学技术进步和劳动分工细化的产物，是历史发展的一种必然趋势。作为一个外来词语，城市化与城镇化同源于英语urbanization。按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》的定义，城镇化是指“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。由于历史、制度以及政策等方面的原因，改革开放前我国的城镇化进程相当缓慢，走过了一条曲折的道路。1949年到1978年，全国城镇化率由10.6％上升到17.92％，30年间仅提升了7.3个百分点。①分析改革开放前阻碍城镇化发展的诸多因素，主要有：从1953年开始实行的主要农产品统购统销政策；从1958年开始实行的以户口管制为核心的严格的城乡户籍制度；过早、过快地消灭了个体工商业经济成份；强制实行农业集体化，特别是人民公社化；实行重工业超前的工业化发展战略造成产业结构比例失调，扭曲了城市化与工业化相互影响、相互推进的功能；实行牺牲农业的工业化优先发展战略，导致农业长期落后和城乡隔离的“二元经济结构”加剧，进一步限制了城镇化发展。1978年，党的十一届三中全会从总体上纠正了以往“左”的思想错误，确立了实事求是的思想路线和改革开放的基本国策，并将工作重点转到以经济建设为中心的轨道上来，我国的城市化也由此彻底摆脱了长期起伏、徘徊不前的局面，进入了稳步发展时期。随着优先发展重工业的工业化模式、农村“一大二公”的人民公社制度、城乡隔离的二元户籍管理制度和劳动力计划配置的就业制度对城市人口迁移和劳动力转移等政策体制障碍的消除，上述制度长期阻碍劳动力转移和农村人口城镇化而积累起来的强大“势能”，导致其在转型中释放出推动非农产业和农村城镇化发展的巨大能量，使全国城镇化水平在改革开放二十多年时间里以年均增长0.9个百分点的速度快速推进。改革开放二十多年来城镇化水平平稳快速提高的原因主要有：
1.
2、乡镇企业对小城镇发展的拉动作用。乡镇企业是中国农村经济结构转换中，从传统的单一农业向农业、工业、服务业等多元化产业共同发展的方向转变过程中创造出来的一种新形式，“是继家庭承包经营责任制以后，中国农民在党的领导下的又一个伟大创造。”1978年，全国社队企业只有152.4万个，职工836万人，总产值493亿元，占农村社会总产值的26%。②1984年3月，中央下发了4号文件，把社队企业正式更名为乡镇企业，同时把个体私人办和联户办的企业也包括了进去。文件指出，乡镇企业“是农业生产的重要支柱，是广大农民群众走向共同富裕的重要途径，是国家财政收入新的重要来源”、“乡镇企业的发展有利于'以工补农’”、“是国营企业的重要补充”。文件同时规定了支持乡镇企业发展的多项优惠政策。4号文件的下发促进了全国乡镇企业的发展，1987年全国乡镇企业迅速发展到1750万个，职工8805万人，总产值4764亿元，占当年农村社会总值的50%。由于乡镇企业在总体上要比国有企业、三资企业和城市民办工业的资本技术密集度低，低成本和强区域性的特点使其便于吸纳和安排农村劳动力，“离土不离乡”为农业剩余劳动力向非农产业转移提供了便利。总体而言，乡镇企业的发展在我国城镇化和城乡一体化过程中发挥了4个方面的作用：促进了农村产业结构调整，加速了农村非农产业进程；扩大了农村就业门路和容量，促进了“离土不离乡”的农村劳动力转移，增加了农民收入，缩小了城乡差别；带动了小城镇建设与发展，促进了城镇化；把工业文明、城市文明注入了农村，开辟了一条具有中国特色的工业化、城镇化和城乡一体化道路。
3、农业产业化发展的推动作用。农业产业化是农业从粗放经营向集约经营转变，提高农业综合经济效益的主要途径。在政府的推动和市场的拉动作用下，我国农业产业化发展迅速，成为了带动小城镇发展的强大动力。这种作用表现在两个方面：一是带动了农业生产方式的转变，从而催生了服务于农业生产的小城镇。随着农村种植业、养殖业的发展，农民对优质种苗、种畜繁育、种养技术服务、仓储运输以及金融、房地产等多方面的需求迅速增长，这些方面的需求无法通过农户自身来解决，必须有一个相对集中的社会化服务体系来支撑。社会化服务体系的形成和发展，成为了小城镇发展的原动力和支撑点。二是带动了农村非农产业的发展。农业产业化大幅度提高了农产品附加值，其方式是深加工和扩大流通。这两方面的发展，其一是需要建设具有一定规模的现代化农副产品加工工业园区，其二是依托区位、交通条件发展农副产品集散地，从而带来了人口、资金、基础设施等经济要素的相对聚集，促进了以农产品深加工为主导产业的工业小城镇和具有交通优势的以农副产品及其加工产品的集散流通为主导产业的商业小城镇的发展。
二、当前小城镇建设中存在的突出问题
我国城镇化的核心问题是广大农村剩余劳动力转为非农业人口，以及非农业人口的合理布局。在这一过程中，部分农村剩余劳动力和人口将移居城市，而大部分剩余劳动力则必须通过农业综合开发、发展乡镇企业和小城镇，在本地农村就地消化吸纳。近年来，我国的小城镇建设虽然取得了较快发展，但数量多、规模小、用地超标和盲目建设等问题极为严重。据有关资料显示，目前建制镇规模约为1万人到5万人，其中以1万人到2万人居多。如果按非农人口计算，建制镇只有3000人到6000人。城镇规模小造成经济结构单一，就业机会少，经济效益差，结果是城镇基础设施建设无资金来源，供水、供电、道路、卫生、环保、文化、体育等建设滞后。分析目前我国小城镇建设现状，存在的问题主要有：
1、乡镇企业布局分散、效益下降，造成农村人口向小城镇转移速度趋缓。我国的乡镇企业绝大多数为中小企业，大部分企业产品起点低，技术含量低，经营管理粗放，布局分散，“村村点火，处处冒烟”。据统计，2000的全国有89%的乡镇企业分布在行政村（包括自然村），只有9%分布在建制镇，2%分布在县城或以上城市。③分散发展的乡镇企业不能有效地推动农村城镇化进程，产生不了城镇的集聚效应和辐射力，同时也无法相应地带动农村第三产业的发展，阻碍了劳动力在农村第三产业就业。从上世纪80年代中期以来，第三产业产值占乡镇企业总产值的比重一直没有提高，始终徘徊在15%左右，造成第三产业投资少、劳动密集的优势不能充分地发挥出来。此外，经过1992～1994年全国乡镇企业高速增长阶段以后，由于国家的宏观调控，以及国内市场由卖方市场向买方市场的转变，乡镇企业生存与发展的外部环境变得严峻，致其增长速度趋缓，经济社会效益下降，亏损增加，部分企业破产，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱。据统计，自1993年农村劳动力到乡镇企业就业人数达到1.23亿人后，若干年基本没有增加，到2005年，十二年间仅增加1900万人，达到1.42亿人。
2、土地浪费现象普遍，环境污染制约小城镇发展。与城市相比，小城镇单位面积土地上的物质密度明显偏低。据江苏省统计，全省小城镇的人口密度为每平方千米4069人，城市市区人口密度为每平方千米20628人。近年来，农村人口大规模膨胀，用地无规划、不经济、不合理的现象普遍存在，缺乏对土地的集约利用，成为小城镇发展中一个十分严重的问题。小城镇自发形成的特点，使得小城镇普遍缺乏垃圾处理设施，对环境保护重视不够。小城镇的发展与建设大多缺乏科学合理的规划，生活区、商业区和工业区混杂一处，一定程度上又加重了污染治理的难度。乡镇工业快速增长也污染环境。由于乡镇企业“小、散、低”的状况并未彻底改变，加之管理者的短期行为，致使一些农村的水污染、大气污染和生物污染比较严重。
3、公共产品缺乏成为小城镇发展的瓶颈。小城镇发展中的一个大问题是公共产品的供给严重不足。小城镇发展既是经济发展的过程，同时也是社会进步的过程。随着小城镇人口的大量集聚，必然要求教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施与之配套。但是，目前一些小城镇的发展缺少规划，其建设在很大程度上还是农民的一种自发行为，加上乡镇财政普遍困难，这就造成了城镇基础设施建设无资金来源，城镇公共产品建设无人问津。以卫生资源为例，我国的卫生资源相对集中在大城市。相比之下，农村医院的卫生资源匮乏，医院设施落后，医护人员素质不高。近20年来，农村医疗条件的改善主要集中在县级卫生机构，县以下的乡镇卫生院和村卫生室面临重重危机。目前，全国大约50%左右的村卫生室已经变成了个体医疗点，乡村医生的数量只有1975年的2/3，而卫生员的数量从1975年的328万人降至2001年的27万人。④此外，小城镇的供水、供电、道路、绿化、环保、文化、体育等公共设施或建设滞后，或因缺乏规划建了拆、拆了建，造成了极大浪费。
4、乡镇政府机构臃肿，运行成本过高，现行行政管理体制制约小城镇发展。高度集权、政社合一的人民公社制度被废除后，取而代之的是乡（镇）人民政府。农村实行承包责任制后，乡（镇）干部队伍迅速膨胀，机构越来越多，原来乡镇政府的8个助理，逐个升格为“七所八站”。所谓“所”，一般是政府机构，即工商行政管理所、公安派出所、税务所、财政所等；所谓“站”，一般是政府所属的行政性事业机构，有的带有一定的企业性质，包括农机站、种子站、文化站、兽医站等。实际上，这些机构不局限于15个，各乡镇政府所设此类机构数目、种类和称谓等也不完全一样。据统计，目前全国乡级财政供养人员达870.9万人，每个乡（镇）平均约200人。⑤由于实行自收自支、财政包干制度，乡（镇）财政普遍入不敷出。据有关方面调查，现在约有50%～60%的乡镇入不敷出，经济拮据。人员膨胀，机构臃肿，加之没有正常、稳定的财政收入做支撑，维护乡镇政府的正常运转、行使公正的政府职能变得越来越困难，严重影响了乡镇政府在小城镇规划与建设方面能力的发挥。
三、加快小城镇建设的政策建议
据统计，目前全国共有农村剩余劳动力3.5亿人，其中1.5亿人常年外出打工，余下的2亿人则滞留在土地上。而根据人口增长预测，未来30年又将是我国劳动年龄人口（男16～59岁，女16～54岁）增加最多的时期。在2006年～2032年间，劳动年龄人口将始终保持在8亿人以上，其中2016年达到最高峰8.7亿人。要建设社会主义新农村，就要合理消化过剩的劳动人口，可行的办法就是继续大力发展小城镇，使农村剩余劳动力得到就地转移。
城镇化是一项综合战略。加快小城镇建设不仅要提高城镇建设的水平和质量，更重要的是解决就业、环境保护、社会保障、产业发展等问题。而要解决这些问题，必须进行一系列政策和管理创新。
1、精简机构，转变职能，实施乡镇政府再造。乡镇政府是推进小城镇建设的重要力量。这里的乡镇政府并非“乡镇人民政府”的简称，而是在最广泛的意义上使用的“乡镇政府”这一概念，包括乡镇党委、人大、政府，以及承担部分政府行政管理职能的乡镇农工商总公司。行政学理论认为，任何一级政府，包括乡镇政府，都不仅是一个体系，而且是一个过程，即政府过程（government process）。乡镇政府作为一种草根（grassroots）行政，具有两个特点：一是管理上的直接性――直接面对人民群众，直接接受群众的监督。二是管理上的综合性。从这两个特点出发，乡镇政府要实施再造，首先必须精减机构，理顺关系。乡镇“七所八站”名义是双重领导，但在实际运作中，它们从业务工作、人事调动、工资关系、人员设置等都是由主管部门掌握，而对乡镇经济和社会发展负全面责任的乡镇政府，则只代管党团组织关系以及工作协调。这种体制造成乡镇政府过程在总体上呈现“部门掌权、政府协调”的格局。用一些乡镇工作人员的话说就是，“看得见的管不着、管得着的看不见”。改革乡镇政府机构就要理顺条块关系，增强乡镇的管理和协调功能。对“七所八站”进行调整、分离、撤并，对一些具有企业性质的“站”，要实行市场替代，将其改变为经营性的公司，推向社会。坚持“小机构、大服务”的目标和“政企分开、政事分开、精兵减政”的原则，塑造高效、廉洁的乡镇政府，建立起能够适应并促进社会主义市场经济发展和城镇化建设需要、运转协调、灵活高效的行政管理体系。
2、加强资金筹集，充分发挥县乡政府在小城镇发展上的建设职能。从严格意义上讲，小城镇建设包括市政建设、经济建设、政权建设和精神文明建设，狭义的小城镇建设仅指小城镇的市政建设。在小城镇建设中，政府行为是一种不可忽视的力量。乡镇政府的统筹行为对小城镇建设的合理布局、迅速启动、正常运转、健康发展起着决定性作用。创新政府管理就是要使县乡政府在小城镇建设上的作用得到充分发挥。乡镇政府可以建立专门工作机构，负责小城镇建设的日常工作，对小城镇建设统一政策、统一规划、统一征地、统一设计，统筹建设资金，统建基础设施；通过制定政策措施，动员全社会力量参与小城镇建设，协调乡镇的土地、电力、电信、财政、金融、工商、税务、公安等部门，在土地征用、项目开发、劳动力安置、道路建设、电力供应、资金筹措、市场建设等方面相互协调配合。小城镇建设的关键问题是资金，乡镇政府要创新建设资金来源渠道，最大限度地发挥市场机制在城镇化进程中的作用，在城镇化机制上，加快由政府主导型向市场主导型的转变。探索建立多渠道、多层次筹集建设资金的渠道，按照市场经济体制要求，发挥进镇农民建设小城镇的主体作用，建立政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等多渠道、多层次筹集小城镇建设资金的机制，特别是要通过房地产开发为小城镇集聚建设资金，投入小城镇公用设施建设，从而提高城市化水平，增强小城镇承载力、吸引力和辐射力。
3、实施市场替代，提高小城镇公共产品供给能力。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，一般宜于由政府提供。与地区经济发展直接相关的公共产品，主要包括3种：种类基础设施的建设；城镇建设的布局、规划和美化等；自然生态建设与环境保护。判断一个村庄是否已经发展成为一个小城镇，除了要看其人口规划和经济、社会发展水平，看其城市建设规划和人们的生活习惯外，还要看其能否向居民提供必要的公共产品。小城镇发展中的一个大问题是公共产品供给严重不足，主要原因在于乡镇政府财力严重不足，不能适应社会经济发展的需要。小城镇公用基础设施的修建难以形成规模效益，也制约着城镇的进一步发展。在短期内乡镇财力难有大幅度提高的前提下，乡镇政府要提高公共产品的供给能力必须实行市场替代，通过市场机制来提供公共产品。要改革小城镇建设方式，把小城镇的基础设施建设逐步过渡到由农民个人、集体、国家多方位投资开发和经营上来，使小城镇基础设施成为商品，进入市场。要探索实现垃圾产业化，将污染治理推向社会，通过招投标，实现企业化运营，吸引社会资源投资污染治理。县乡政府是公共产品的主要供给者，但不是唯一供给者。在公共产品供给上，凡是能够通过市场化途径解决的，一定要通过市场化的办法解决，即使一时不能通过市场化办法解决，也要在政府解决的同时，为政府行为日后的退出找出一条出路。这样，既可以减轻政府的经济压力，又可以避免政府机构的扩大，保持政府机构的精简。
4、发挥乡镇政府的经济建设职能，夯实小城镇发展的经济基础。乡镇政府的行政职能主要有建设、管理、服务3个方面，其中经济建设是其主要职能。城镇化的进程最终受经济发展速度和规模的制约，因此，乡镇政府必须强化经济建设职能。产业化发展和集聚是推进城镇化的根本物质基础，要积极推进工业聚集发展，采取具体措施吸引乡镇企业向小城镇集中，通过完善基础设施建设，加强社会化服务，取消一切不合理收费，减轻企业负担，以改善企业的外部环境，吸引各类工业企业逐步进入小城镇工业小区或园区。从区域和布局上讲，乡镇企业的集中不但可以有效解决企业“小、散、低”问题，集约利用土地，降低生产成本，提高规模效益，使乡镇企业自身摆脱分散化、粗放型生产的困境，而且可以直接为镇区建设积累资金，聚集人口，实现工业化与城镇化的协调发展。此外，还要大力发展农业产业化和城镇第三产业，使小城镇快速集聚起人流、物流，有效形成城镇化规模。
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