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对国土空间规划编制的几点思考 |《理想空间》系列

2022.06.18 江西

【摘要】

本文尝试从编制工作实践体会出发,探索国土空间规划编制中多个方面的关系,包括国土空间规划与发展规划的关系、规划体系与规划内容层次的关系、双评价与规划空间格局的关系、三大控制线之间的关系。

【关键词】

国土空间规划

【作者简介】

肖莹光 | 中国城市规划设计研究院西部分院 副总规划师/教授级高级城市规划师。

国土空间规划既要实现多规合一,将工作目的、内容重点、审批方式、实施手段都不尽相同的三大规划融为一体;还要面对国家进入生态文明新阶段、人民对美好生活提出新要求、全球化趋势出现新变化等宏观背景。国土空间规划编制方法的创新,既要探索新路径,也要适应新情况。本文仅结合笔者在规划编制实践中的一些体会,尝试探索几个方面的关系,包括国土空间规划与发展规划的关系、规划体系与规划内容层次的关系、双评价与规划空间格局的关系、三大控制线之间的关系。

国土空间规划与发展规划的关系

按照中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》的要求,要“强化国家发展规划的统领作用,强化空间规划的基础作用,强化国家级空间规划为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障”。目前正处于国民经济和社会发展“十四五”规划编制的前期,在国土空间规划编制过程中,如何与各地、各部门的“十四五”规划保持协同,是提高规划协调性的关键,也是各级政府高度关注的问题。笔者认为,在国土空间规划编制过程中,应重点衔接发展目标、近期重大项目两个方面。

与发展规划确定的城市发展目标相比,国土空间规划需要确定的城市性质大致包括三方面的差异。一是城市性质更注重区域地位的表述,根据《城市规划基本术语标准》,城市性质是城市在一定地区、国家以及更大范围内的政治、经济与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能。国土空间规划更关注城市在一定国土区域中的地位,并据此来指导其空间安排。二是城市性质更注重对长期目标的表述,发展规划通常结合近期城市功能和产业发展趋势,判断五年左右的发展目标,城市性质是预测15年左右的发展目标,需要研判城市内在的、长期的比较优势。与发展规划确定的城市目标相比,城市性质既要有继承性,也要能适度展望长远。三是国土空间规划应结合发展目标和城市性质,突出区域协同发展、空间保护利用、资源利用绩效等空间和资源方面的目标。如全国国土规划纲要(2016—2030年)提出的目标为全面推进国土开发、保护和整治,加快构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土;日本历次全国综合开发计划的目标包括地区间均衡发展、人类居住综合环境的改善、多极分散型国土的构建、形成多轴型国土格局的基础建设、自立的广域综合体的构建等。[1]

从规划期限的比较来看,发展规划一般侧重五年规划,注重近期重点项目的安排,每五年滚动编制。而国土空间规划期限为十五年,注重长远资源保护和空间统筹,随着社会经济发展情况变化适时进行调整。为体现国土空间规划的基础作用,应在规划编制中对发展规划明确的近期重点项目(包括城镇建设、农田整治和生态治理等项目)进行合理取舍、科学布局,并在空间上予以保障,处理好与三大空间之间的关系。

从城市发展目标向国土空间目标的转译

规划体系与规划内容层次的关系

根据《土地管理法》和《城乡规划法》,土地利用规划和城乡规划都包括全国、省、市、县、乡镇五级,较大的区别是各设区市的区通常要编制区级土地利用总体规划,但不一定会编制区级城乡规划。国土空间规划对上下级规划的衔接要求较高,更类似原土地利用规划的传导体系,在五级三类规划体系确定后,国、省、市、县、乡镇五级规划都在有序开展,其中国、省两级国土空间规划的规划内容层次较为明确,但市辖区层面是否编制国土空间规划,各地有不同选择,目前北京、上海、深圳等超大城市仍根据行政区编制分区规划,大量规模不大的设区市将不再编制分区规划。市、县、乡镇级国土空间规划的内容层次更为复杂,国土空间规划体系是确定每级规划内容层次的重要前提和依据。

以市级国土空间总体规划为例,既要落实省级规划的内容,还要形成对下位规划的指导。对大量规模不大的设区市来讲,市级国土空间规划的直接下位规划就包括下辖县(市)国土空间总体规划、市辖区内中心城区详细规划、市辖区内中心城区外乡镇国土空间总体规划。因此,为加强对下位规划的指导,对这类城市国土空间总体规划,宜将规划层次明确为市域、市辖区、中心城区三个层次,分别指导县级规划、市辖区各镇规划、中心城区详规,并依据乡镇、街道边界来确定中心城区的范围。市域层面的注重宏观统筹和指标分配,市辖区层面注重城乡融合和规划管控,中心城区层面注重用地布局和设施安排。

国土空间规划对某城市片区十四五重点项目保障情况

双评价与规划空间格局的关系

国土空间规划为突出科学性,尤其强调夯实规划基础。一是摸清底图底数,二是通过资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价,强化对资源环境容量和自然地理格局的认识,并将双评价作为确定土地资源开发和进行空间布局的前提和基础。但在规划编制过程中,会发现双评价结论与空间格局的确定之间,还需要大量的规划推演工作,空间用途适宜性并不构成空间用途选择的必然性和合理性,笔者认为主要是以下几方面的原因。

一是双评价某种程度上可以看作是对空间供给情况的分析,例如对适宜农业和城镇开发的空间供给总量和分布情况的分析。但空间用途的安排,是空间供给和需求共同作用的结果,空间供给分析只是空间用途确定的前提。例如,我国东北地区由于水土条件较好,城镇开发和农业开发适宜的空间都较大,但由于人口持续流出和经济社会发展减速,城镇建设需求有所下降,大量适宜的城镇空间并不一定会城镇化。

二是双评价主要考虑了空间的内在价值,较少的考虑土地和空间用途的外部性,即注重了林坚教授提出的空间“要素”属性,较少考虑空间“区域”属性。[2]生态、农业和城镇三大用途都具有典型的空间外部性,例如城镇空间通常对周边的生态空间具有负的外部性,生态空间对周边的城镇空间通常具有正的外部性。当需要在固定的空间范围安排三大空间时,除了要考虑每块土地的用途适宜性,还要考虑不同空间组织模式产生的正负外部性,才能在“优地优用”的基础上,做到“邻地共赢”,实现三大空间内部效益和整体外部效益的最大化。

三是双评价主要研究了适宜的用途,但在规划中还要考虑新用途和旧用途之间的转化成本,这是确定空间未来用途的重要考量因素。考虑空间用途转化时要考虑收益和成本,规划收益可理解为规划新用途的总效益(包括生态、社会、经济等方面的综合效益)减去现状用途的总体效益;规划成本可理解为用途转化过程中产生的成本(例如建设成本、治理成本);当收益减去成本后没有净收益或净收益不高时,那规划用途的调整就是失败的或者说低效的。

市级国土空间规划体系(不编制区级国土空间规划的情况)

三大控制线之间的关系

1.生态优先与生态保护红线的关系

经过四十年较为粗放的快速发展,生态环境和资源保护问题确实是我国当前面临的最重要问题。因此,生态优先、绿色发展是国土空间规划编制的首要原则。但在规划实践中,生态优先和生态保护红线的划定的具体关系还需要深入研究。

一方面,生态保护红线划定不是生态环境保护的唯一手段。与城镇和农业空间相比,生态环境更具有系统性特征,生态系统是山水林田湖草构建的生命共同体,生物多样性、生态环境本底的保护需要有系统性思维。生态系统的保护,一是要找准影响生态环境的核心问题,例如重点污染源对环境的破坏、农业面源污染、人类活动对生物多样性的干扰等,并有针对的采取措施,例如对污染型产业结构的调整,对生物多样性关键区域的禁止人类进入等;二是要明确特定区域影响生态敏感性或重要性的关键因素,例如水土流失关键区域,重点对策是通过退耕还林等措施进行治理。可以看出,生态保护红线的划定,是保护生态环境的重要途径,但不是唯一途径。生态保护红线的划定,既要依据生态系统性特征,在明确重要生态环境过程(水循环、动物迁徙、植物群落)的空间范畴的基础上科学划定,也要与其他生态保护与资源利用政策相结合,才能促进生态环境的有效保护。

另一方面,生态保护红线的划定需要考虑对开发权的限定作用。生态保护红线划定后,采取除例外情况皆不可建设的管控的方式,事实上形成对红线内土地开发权的限制。因此,生态保护红线划定应考虑对原土地开发权(通常是林权、矿权)所有者的利益。建议在具体划定过程中,一是根据相关导则将生态重要性和敏感度较高的地区、自然保护地等划入;二是研究将原开发权边界、村集体边界、土地产权边界等权属边界作为划定生态红线边界的参考依据之一;三是可借鉴美国国家公园等经验,采取部分购买开发权、开发权转让等方式,弥补现存生态保护转移支付制度的不足,增强生态保护红线划定后的管理实施力度。

2.永久基本农田与城镇开发边界的关系

1998年颁布的《基本农田保护条例》就明确提出,将城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地,划为基本农田。2018年,原国土资源部发布的《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》中仍强调,已划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田不得随意占用和调整。可见,原有的基本农田划定目的,除了将优质耕地纳入、保证粮食安全外,还有控制城市无序扩张的作用。2019年11月,中办和国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中要求“依据耕地现状分布,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况,在严守耕地红线基础上,按照一定比例,将达到质量要求的耕地依法划入”。可见,在新的国土空间规划和管理体系中,限制城市无序扩张的作用将主要由城镇开发边界来承担,基本农田的划定目的将更为集中,回归到保障优质耕地和粮食安全为主。

3.城镇开发边界的刚性与弹性

城镇开发边界的划定,经过原城市总体规划改革试点阶段的探索,结合土地利用规划有条件建设区划定的经验,已形成相对成熟的方法。在规划编制实践中,当城镇建设用地增量指标受到较大约束,为了应对未来城市发展的不确定性,城镇开发边界的划定往往受到高度的重视,其划定办法也存在几个值得关注的方面。

一是划定城镇开发边界,将导致边界内外开发权的差异。美国波特兰的开发边界划定,就引起圈内外土地价格的差异。随着集体经营性建设用地和宅基地改革试点的推进,集体建设用地的市场化程度将进一步提升,在划定城镇开发边界时,除了依据自然地理、基础设施等物理空间边界,也有必要研究村集体经济的管辖边界。二是城镇开发边界的划定,需要掌握较为详细的建设条件和发展诉求数据,在国、省两级规划中,以示意性划定为主;在市、县两级规划中,建议重点划定本级政府直接管辖的区域(例如市级国土空间规划中的市辖区)内的开发边界,对下级政府管辖的范围内的开发边界,采取总量管控、边界示意相结合的方式。三是由于城镇开发边界的管控刚性加强,建议结合划定基本原则确定初步方案后,加强与不同层级管理主体和利益主体的充分讨论,并通过公示等方式加强公众参与,通过划定前的充分讨论来保障其划定后的法律效力和实施效果。

结语

国土空间规划体系的建立是落实生态文明体制改革的重大举措,是对规划编制理念方法、关注重点内容、实施体制机制的全方位改革。国土空间规划编制方法的完善不可能一蹴而就,需要在规划实践中不断探索,在国家规划体系中找准定位,明确自身上下衔接的规划体系和编制内容,重点关注三大空间合理布局的科学性和合理性,筑牢国土空间规划的空间内涵。

参考文献

[1]蔡玉梅, 顾林生, 李景玉, 等. 日本六次国土综合开发规划的演变及启示[J]. 中国土地科学, 2008(06):76-80.

[2]林坚, 李东, 杨凌, 等.“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望[J]. 规划师, 2019, 35(13):28-34.

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