【提要】
针对住房和城乡建设部、国土资源部联合部署的北京、上海等14个城市开发边界划定试点成果，从城市开发边界的内涵认知、模式设计、划界做法、实施管理等角度进行对比研究，发现存在内涵认知多样化、模式设计差别化、应用途径模糊化等问题。建议要为“用”而“划”，从实施应用的角度出发，进一步统一城市开发边界内涵和模式，推进与永久基本农田保护红线、生态保护红线协同划定，强化与城乡规划、土地利用规划已有实施管控手段的衔接。
【关键词】
城市开发边界；划定；实施应用；试点
（全文刊登于《城市规划学刊》2017年第2期。限于篇幅，此处略有删节）
2013年的中央城镇化工作会议明确要求：“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》和中央城市工作会议等一系列重要文件和会议都强调，科学划定城市开发边界，限制城市无序蔓延和低效扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。为此，住房和城乡建设部、国土资源部于2014年7月，共同选择了北京、上海等14个试点城市，探索城市开发边界划定工作。
我国城市开发边界的国家政策介入，始于2006年原建设部颁布的《城市规划编制办法》，该办法首次提出“研究中心城区空间增长边界”，2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。围绕城市开发边界、城市增长边界、城乡建设用地扩展边界等的实践和理论探讨非常活跃。基本的认识是：城市开发边界是国土空间管制、城乡建设管理以及粮食安全和生态安全保障的政策工具（林坚，刘乌兰，2014），划定目的是控规模、调结构、优布局，促进城市转型发展（董祚继，2014），可以构建“控制-引导”双轨思维的城市开发边界体系（刘光盛，王红梅，等，2015），应该加强存量规划背景下城市开发边界控制方法研究（韩昊英，吴次芳，等，2012）。
本文试图结合14个试点城市开发边界划定的工作成果，从城市开发边界的内涵理解、模式设计、划界做法和管控措施等方面，分析试点的主要特色，探讨我国城市开发边界的“划”和“用”。
14个试点对“城市开发边界”内涵和功能作用的理解，可从四个维度解析：①从建设与非建设以及空间形态管控的角度看，北京、上海、南京都认为，城市开发边界是城市集中建设区范围的边界；②从对接现有管控体系的角度看，南京市认为，城市开发边界是优先保护生态和农业、协调土地利用总体规划和城市总体规划供需关系，实现城市整体效率最高、结构最优的目标所划定的集中连片的城市建设用地边界；③从管控的刚性程度看，深圳、厦门都强调开发边界的刚性管控作用，认为它是一条永久开发边界，即城镇建设区扩展的极限范围；郑州市则认为，城市开发边界可随着城市发展阶段的不同而进行动态调整，是一条相对具有弹性的管控线；④从公共政策角度看，广州市认为，城市开发边界划定了城镇空间，是区分城镇空间和生态空间、农业空间的边界，具有界定城市空间增长是否合法的公共政策属性；杭州市认为，城市开发边界以依法行政为目标，实现空间上的多规融合，是引导城市空间转型发展的重要治理工具（张勤，华芳，等，2016）。
因此，各试点对城市开发边界概念表述有所差异，但基本共识依存，即聚焦建设与非建设的管理边界、兼具保护和引导功能。城市开发边界是控制城市空间蔓延、提高土地集约利用水平、保护资源生态环境、引导城市合理有序发展的公共政策工具，是城市建设与非建设的重要控制性界线。城市开发边界既要大力保护城市周边优质耕地和生态敏感及脆弱区域，守住地区生态安全底线，又要引导城市紧凑开发，防止无序蔓延，推动城市内部结构与外部形态的优化。
2.1 开发边界管控对象：
城市开发边界、城镇开发边界、城乡开发边界
针对城市开发边界的管控对象，14个试点划定的开发边界可以分成三种称谓：①城市开发边界。主要划定中心城区及组团的开发边界，如：苏州、杭州、沈阳、郑州、西安；②城镇开发边界。包括中心城、新城、镇（街道） 以及独立建设用地的开发边界，如：北京、上海、南京等8个城市，是数量最多的类型；③城乡开发边界。包括城市、城镇和村庄等建设用地边界，如：广州。
2.2 开发边界涉及内容：
三线型、双线型、单线型
图1 三类城市开发边界体系示意图
结合规划管理实践，14个试点进行了三种边界内容和体系的探索（图1）：①三线型：涉及建设用地增长边界控制线、建设用地规模控制线、产业区块控制线，如：广州；②双线型：涉及城市开发边界、建设用地规模边界，如：南京、厦门、苏州、沈阳、西安、贵阳，建设用地规模边界内的面积通常按照土地利用总体规划2020年目标进行控制，两线之间的地域视为弹性建设区，相当于土地利用总体规划的有条件建设区；③单线型：仅划一条线（城市开发边界），往往和集中建设区相对应，如北京、上海、杭州、深圳、郑州、武汉、成都，单线型并不意味城市开发边界内土地都可以用于建设，各城市都留有绿地、耕地等限制开发的空间，部分城市还划定了一些永久基本农田。双线型也有类似情况，如：贵阳、南京、苏州在城市开发边界和建设用地规模边界之间存有少量永久基本农田。此外，上海也在集中建设区内划出工业区块线。从试点情况看，基本共识是：城市开发边界内的空间不可能完全成为规划的建设用地空间，开发边界控制面积大于规划建设用地面积。
2.3 划界期限表达方式：
一期边界、两期边界、三期边界
14个试点城市结合自身需求，在开发边界的作用时限表达上做了不同的尝试：①只划一期边界。分成三类情形：深圳、厦门、杭州划定永久性开发边界，上海结合城市总体规划和土地利用总体规划的编制，划定了2040年开发边界，苏州、沈阳、西安、郑州、南京、贵阳按照试点要求，只划定2020年开发边界；②划定两期边界。北京、武汉、成都都分别划定了2020年和2030年的开发边界；③划定三期边界。广州划定了2020 年、2030 年和永久性三种开发边界，并将其命名为管制型、“弹性”型、极限型开发边界。从上述实践看，开发边界的划定时限存在永久性和非永久性的争议，非永久性边界又存在划到什么时限的困惑。
2.4 与基本农田、生态红线的关系：
两线合一、两线并立、三线并立、四线并立
伴随全面深化改革的推进，探索中国特色的空间规划体系和空间治理体系成为各界高度关注的议题，城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线的“三线”划定成为空间规划改革试验的重要内容。
图2 三类城市开发边界与保护性空间的关系示意图
围绕协调城市开发边界和永久基本农田、生态保护红线等保护性空间的关系，14个试点城市做了形式多样的探索（图2）：①两线合一。城市开发边界和基本生态控制线合二为一，如深圳、厦门，而杭州从“多规融合”视角出发，设想将城乡空间分为“严格保护区”、“控制发展区”和“空间拓展区”，其中“严格保护区”和“控制发展区”的分界线作为开发边界划定的核心依据（张勤，华芳，等，2016）；②两线并立。北京、郑州按照“两线三区”的方式，建立了城市开发边界、生态红线（或称生态底线）、集中建设区、生态红线区（或称生态底线区）、限制建设区（或称弹性控制区）的体系，武汉、苏州划定了城市开发边界、基本生态控制线（或称生态红线），南京探索了包括范围线、规模线、规模空间、弹性空间在内的城市开发边界，以及融合基本农田保护区、环保部门的生态红线、城乡规划部门的基本生态控制线的刚性管控区“一线一区”体系；③三线并立。上海、广州、沈阳、成都、贵阳划定城市开发边界、生态保护红线（或称基本生态控制线、生态底线、禁建区）、永久基本农田保护红线（或称基本农田控制线）；④四线并立。西安除划定“三线”外，还明确了遗址保护区边界。其中，两线合一、两线并立模式，都将永久基本农田归入生态红线或基本生态控制线范畴考虑。
上述分析表明，城市开发边界划定遇到重大的挑战是：和什么“红线”对接？特别是生态红线的称谓、内涵和外延差异极大，城市规划管理部门多采用基本生态控制线的说法，环境保护部门则依《环境保护法》采用生态保护红线的称谓，还有生态红线、生态底线等林林总总叫法，从而出现南京“无奈”采用“刚性管控区”的处理方式。
2.5 划界覆盖的工作地域：
全市域、中心城区、中心城区连同重点片区
城市开发边界划定的工作地域范围存在一定差别。北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、厦门开展全市域划界；苏州、沈阳、郑州、贵阳、杭州在中心城区涉及的规划区内划线；西安、成都采取中心城区和重点规划控制片区划界的做法。
3.1 技术方法：
先底后图，综合协调平衡
城市开发边界的划定方法主要有反向法和正向法。
反向法的基本思路是“先底后图”，以自然限制要素的充分保护为着眼点，由非建设性要素倒逼框定城市开发边界划定范围，具体方法有：城市生态基础设施构建法（俞孔坚，李迪华，等，2005）、最小阻力模型（周锐，王新军，等，2014）、农产品质量安全导向法（陈诚，2016）、生态安全格局分析（匡晓明，魏本胜，等，2016）、土地生态适宜性评价（祝仲文，莫滨，等， 2009； 王玉国， 尹小玲， 等，2012；王振波，张蔷，等，2013） 等。试点城市基本都采取了反向法来逐步选定城市开发边界可以划定的范围，且管控要素的优先次序大体相同，即将自然保护区、森林公园、地质公园、野生动植物自然栖息地、饮用水源保护区、蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、生态公益林、自然岸线、湿地、风景名胜区等生态要素在空间落位，然后划定永久基本农田，最后再划定城市开发边界。也有例外城市，比如上海市将永久基本农田优先落地锁定，再划定各类生态要素的空间位置，最后倒逼出城市开发边界。
正向法是以城市为着眼点，通过对城市扩展的驱动机制进行模拟分析，并充分考虑自然限制性因素来确定城市边界的方法，常用技术有元胞自动机模型（龙瀛，韩昊英，等，2009）、人工神经网络方法（付玲，胡业翠，等，2016）等，在郑州、西安等城市得到应用。
在实际工作中，试点多采取反向法倒逼，综合协调城市总体规划、土地利用总体规划等布局安排来划定城市开发边界。
3.2 约束条件：
两规为主，分管规模形态
城市开发边界的划定，绕不开用地规模和城市形态的问题。14个试点基本以土地利用总体规划和城市总体规划为基础，在尝试两规“融合”或“合一”的情况下，兼顾生态环境保护规划、林业发展规划、海洋功能区划等安排，协调经济社会发展规划的重大项目落地需求。按照规划的功能作用分工，存在“土规管规模，城规管形态”的说法。但是，在实际操作中，由于2020年的建设用地规模等已经自上而下逐级下达，城市开发边界方案较为明确，而其他更长时段的城市开边界因用地规模不明确带来了较大的不确定性。
3.3 协同关系：
适应改革，联动多规合一
在两部联合推进14个大城市开发边界划定探索的同时，国家正大力推动“多规合一”试点，改革空间规划体系。北京、南京、杭州、沈阳、西安等城市都提出，划定城市开发边界是“多规合一”的前提，或是推动“两规融合”的手段，或是“多规合一”的重要内容，与国家的空间规划改革紧密衔接。
4.1 管控措施：
分区细化落实方案
随着城市开发边界的划定方案形成，部分城市探索了实施措施。上海提出边界内外差别化管控思路，要求界内以严控增量、盘活存量、集约复合、弹性适应为主，建设用地管理应符合城市“三区四线”的规划用途管制要求，现状集体建设用地应尽快完善建设用地规划许可制度，推进整单元控制性详细规划全覆盖；界外通常不得组织开展城市市政基础设施和公共服务设施建设，以郊野单元规划（村庄规划）为主，推动低效建设用地减量化。郑州市则是以集中建设区、生态底线区、弹性控制区分别制定管控策略。南京除制定分区管控制度外，还对生态红线、基本农田以及现状建设用地制定具体管理方法。北京在研究《北京市生态红线和城市开发边界管理办法》，杭州系统地探索了开发边界外的空间管理和部分建设用地减量的思路和方法（张勤，华芳，等，2016）。
4.2 调整评估：
多数希望机动灵活
由于试点城市的开发边界作用时限，允许评估调整的设想也有所不同。主要分为四种情况：①设想将划定的城市开发边界认定为永久红线，一经划定不得随意修改，杭州、深圳等提出通过立法的形式确立开发边界的法律效力与地位；②设定一定期限开展评估调整，如广州设定了年度更新和评估机制、西安每2年开展一次评估、苏州建议每5年调整一次等；③与“两规”同步修编调整，上海要求将城市开发边界作为“两规”共同遵守的界线，分别在各自规划中作为强制性内容得到落实；④无固定期限的“弹性”调整，如郑州、武汉等提出建立城市开发弹性调整机制，允许根据实际需要，在满足土地指标的前提下，做边界形态调整等。
4.3 配套政策：
总体设想大同小异
各试点城市都设想制定一系列城市开发边界实施保障措施，基本上都涉及：以“多规合一”为平台，建立规划实施的组织领导机制；协同推进永久基本农田划定；明确开发边界的法律地位、效力及修改调整程序；建设“一张图”数据信息平台；将城市开发边界落实工作纳入政府绩效考核；鼓励公众参与、公众监督等。因此，真正具有明确、具体、可实施、可推广的配套措施并不清晰，如何将城市开发边界管起来、把这一政策工具用起来成为亟待探讨的议题。
从前文分析的14个试点城市开发边界划定情况看，存在内涵认知多样化、模式设计差别化、应用途径模糊化等情况。划定城市开发边界是促进新型城镇化的有效措施，是落实最严格耕地保护制度和最严格节约集约用地制度的重要手段，是现代空间规划管制的重要内容（董祚继，2014），是推动生态文明建设的重要手段和保障。因此，必须呼吁为“用”而“划”，从“用”的角度统一城市开发边界内涵、模式、实施措施等。
5.1 内涵：重点平衡建与非建管理，
注意协调刚性管控和弹性管理的关系
城市开发边界是城市建设与非建设的重要分界线，界内陆区属于城镇空间，是实施城市规划、建设和管理的主要地域。试点城市达成的基本共识是：城市开发边界具有政策控制线的功能。
城市开发边界的政策控制线属性随之带来的难题：如何妥善处理刚性管控和弹性管理的关系？如何在不越位的情况下赋予开发边界的“弹性”功能？此处的“弹性”可理解为对预设“规矩”及其相应规则的可调整性，涉及到时间弹性、空间弹性和指标弹性。“时间弹性”指边界作用期限安排是否灵活、划定边界后是否有明确工作周期允许按需调整；“空间弹性”指边界的可调整性和边界内空间管理的灵活性；“指标弹性”指边界控制地域面积以及边界内允许用于开发建设土地面积的可调整性。
从14 个城市的试点经验看，呼唤“弹性管理”是另一个基本共识，只是针对哪种弹性存在一些差别。空间规划和城市开发边界都是为未来而做、为未来而划。就城市发展客观规律而言，城市的未来充满着不确定性，基于现阶段编制的空间规划或是划定的城市开发边界，不可能穷尽对未来的所有认识。因此，在强化开发边界的刚性管控之时，必须从时间弹性、空间弹性、指标弹性上做文章，形成有“弹性”的边界体系、模式和实施方法。
5.2 模式：全域划定城镇开发边界，
建议实行三线型、两期边界的体系
试点城市工作地域范围有别，这既和城市行政区面积大小有关，也与对规划区认识、自身规划管理可实施能力等关联。但是，从推进空间规划改革，尤其是落实中央城市工作会议进一步要求的“城市总体规划和土地利用总体规划两图合一”的方向看，全域统筹管理是一个方向性选项，市域土地利用总体规划的规划范围就是行政区整体，因此，城市开发边界宜在整个行政区范围内划定。
从全域划定角度出发，城市开发边界应以城镇开发边界的概念予以明确，重点划定中心城、区（市、县）政府驻地、新城、镇以及独立建设用地等开发边界。
城市开发边界内容和体系的选择应提倡“三线型”做法，即划定城市开发边界、建设用地规模边界、产业区边界。之所以城市开发边界不是一条线，而是一组线，这与弹性管理、依法管理、国家政策推进等密切相关。从弹性管理角度看，建设用地规模边界所围合的地域与规划城市建设用地范围相当，但由于城市发展的不确定性，几乎所有城市的规划建设实践都证明，这条界线在规划期内无法做到完全不变动、不变形；因此，城市开发边界和建设用地规模边界之间应该留出弹性建设区，允许地方政府在规划建设用地总规模不突破的前提下，在建设用地规模边界内区域和弹性建设区之间，依法、依规、依程序地进行地块的等面积空间置换，并接受地方人大监督和上级政府监管，真正实现用地规模刚性管控和空间形态弹性管理的有机结合。从落实和实施《城乡规划法》的角度看，开发区等产业区本应不得在规划城市建设用地范围外设立，但现实的场景是不少开发区、工业集中区等因以独立的建设用地形式漂浮在规划城市建设用地之外，得不到有效管理，划定产业区边界有利于扭转这一局面。从促进产业用地节约集约利用的角度看，我国工业用地利用粗放是一大顽疾，产业区边界的明确设立，有利于促使工业项目向产业区集中，推动调控工业用地规模的国家战略实施。
虽然部分试点城市划定了永久性的开发边界，似乎达成最大限度地响应国家号召的效果，但仍值得商榷。一是新技术、新发明、新发现的产生，将改变人类对事物的认知，甚至可能完全改变今天用于划定城市开发边界的正向法或反向法的认识乃至应用，事实上，部分城市在开发边界划定过程中，“先底后图”的“底”受基础资料、基本方法、基本认知、基本需求等因素影响，就有过多次的调整；二是未来城市发展存在极大的变数，政策调控变动、突发事件影响等层出不穷，划定永久性开发边界有可能出现作茧自缚、难以应对的局面，这样例子在试点城市中已经出现；三是即便提倡建设用地减量化、负增长的城市，对于“减多少”、“减在哪”的问题，不经由城市和乡村建设用地之间的协调平衡，实际上对“城市开发边界划多大、边界内建设用地占多少”仍然是心中无数，若一味采用城进乡退的理念却没有实质性的办法实施，结果可想而知。因此，建议按照两期边界、近远结合的原则，首先统一划定2020年和另一更长时限（2030年或2040年） 的城市开发边界，是否划定永久性开发边界视具体城市情况而定。
5.3 协同：适应空间规划改革需求，
与永久基本农田、生态红线联动划定
划定城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线是空间规划改革的共识，也是空间治理“落地”的前提和重头戏。从14个试点的城市开发边界和相关保护空间关系看，有三种做法和情形值得思考。
一是将永久基本农田归入生态保护红线（或基本生态控制线）范畴。这种做法忽视了永久基本农田首要的农业生产功能，弱化了最严格的耕地保护制度的实施落实，和国家坚守“粮食安全”底线的战略部署不完全吻合。尤其是在国家三令五申强调耕地保护、要求全面完成永久基本农田划定的现实背景下，必须进一步慎重处理永久基本农田和生态保护红线之间的关系，这二者不宜成为单纯的包含关系。
二是城市开发边界、生态保护红线划定形态的碎片化。部分城市为了便于管理，把城市开发边界、生态保护红线划小、划碎，似乎达成刚性管理的效果。但是，其最大的矛盾在于不论城市、还是生态系统，都强调系统性、整体性、协同性。一方面，城市内部不但有生活空间、生产空间，也不可或缺绿地、水体等生态空间。另一方面，生态系统是“山水林田湖”的生命共同体，自然无法完全割舍“田”这样农业生产空间。为此，有必要进一步明晰城市开发边界、生态保护红线的基本特性。此两者和永久基本农田、基本草原、生态公益林等斑块状空间不一样，都具有政策控制线、形态控制线的特征，讲求功能主导性、布局合理性、形态规整性和管控简明性，其所控制的地域是由各类用地组合而成，只是主导性功能用地占多数而已，故试点在划定的城市开发边界、生态保护红线中出现少量基本农田等不足为奇。
三是对生态保护红线的称谓和理解不统一。受部门分割等因素影响，生态保护红线、生态红线、基本生态控制线、生态底线等叫法众多，内涵理解又不一致，导致和城市规划建设管理、耕地保护等难以协同、矛盾重重。因此，需要进一步明确生态红线的内涵和外延（王云才，吕东， 等，2015），协同划定城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线，并要依照“山水林田湖”生命共同体理念，允许在城市开发边界、生态保护红线内存在少量永久基本农田、生态公益林等，并明确它们占城市开发边界或生态保护红线控制区域的面积比例上限。
5.4 应用：充分衔接“两规”管控手段，
强化界内规划许可、界外用途管制
城市开发边界的划定并非一项独立的探索，不应该“另起炉灶”（张兵，林永新，等，2014），而是要充分衔接现有空间管控手段，特别是城乡规划和土地利用规划。
从“划”和“用”角度看，“两规”要首先统一土地分类。从界内管理看，一方面，城市开发边界内是以推进城市化为主要功能，应该强化绿线、蓝线、紫线、黄线“四线”管控，城市开发边界对控制性详细规划编制的刚性控制作用必须体现，真正做到“四线界内全落实、界内控规全覆盖、界外控规不许编”，使“一书两证”制度作为主要管理手段得以落实实施。另一方面，城市开发边界有着土地利用总体规划的规模边界、扩展边界的影子，界内管理应充分吸取土地利用规划管理的经验和手段，如：土地利用年度计划管理、允许建设区和有条件建设区的用地空间置换、非农建设转用审批、“一张图”监测监管等。从界外管理看，在全面划定城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线之后，应加快推进村庄建设边界的划定和落实，使土地用途管制落到实处，使乡村建设规划许可制度逐步得到全面实施。
城市开发边界划定只是国家推进新型城镇化、生态文明建设和空间治理体系现代化建设的一个环节，它需要和其他配套改革联动进行，如：空间规划改革、自然资源资产统一确权登记、自然资源监管体制改革、农村集体建设用地制度改革等。因此，如何使城市开发边界内外空间管理做到科学、合理、有章法，特别是基于我国城市和乡村“双轨”属性的土地制度背景下，诸如城市开边界内和外的农村集体建设用地如何差别化管控等问题，都是划好、用好城市开发边界这一政策工具必须进一步思考的议题。
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